在全球經(jīng)濟復雜多變的背景下，我國經(jīng)濟當前面臨的需求不足困境依然顯著，亟待破局。2024年以來，我國經(jīng)濟運行軌跡呈現(xiàn)出一些起伏態(tài)勢。得益于前期政策紅利的延續(xù)以及經(jīng)濟主體活力的逐步釋放，全年經(jīng)濟展現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢。進入二三季度后，受多重內(nèi)外壓力交織影響，經(jīng)濟增幅出現(xiàn)回落，前三季度經(jīng)濟增速分別錄得5.3%、4.7%、4.6%，下行壓力逐步凸顯。9月底，各部門密集出臺了一攬子增量政策，促使經(jīng)濟出現(xiàn)反彈回升勢頭。在政策效力的持續(xù)釋放與市場內(nèi)生動力的逐步修復雙重作用下，四季度經(jīng)濟有望繼續(xù)回升向好，進而推動全年經(jīng)濟增速達到可觀的結果，為順利實現(xiàn)全年預定目標任務奠定堅實基礎。

從宏觀經(jīng)濟整體架構與內(nèi)在邏輯深入審視，需求不足仍是制約經(jīng)濟復蘇動能穩(wěn)健性與可持續(xù)性的關鍵堵點。從數(shù)據(jù)看，今年1-10月，我國出口、社會消費品零售總額、投資的累計同比增速分別為5.1%、3.5%、3.4%，除因海外經(jīng)濟復蘇良好帶動外需增強外，消費、投資對于經(jīng)濟的拉動作用均弱于去年。

在當前邁向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型目標的中國經(jīng)濟運行體系中，擴大內(nèi)需已成為一個兼具復雜性與系統(tǒng)性的關鍵挑戰(zhàn)。從居民部門看，在就業(yè)壓力增大的背景下，居民對未來收入預期的不確定性增強，直接導致其消費意愿受到抑制而處于徘徊狀態(tài)；從企業(yè)部門看，融資難、融資貴問題依然突出，削弱了企業(yè)投資積極性與信心，從而導致不少民間投資陷入消沉與低迷；從國際經(jīng)濟格局看，貿(mào)易保護主義的抬頭構成了嚴峻的外部環(huán)境變量，這無疑將使我國出口面臨更為巨大的挑戰(zhàn)，從而使得內(nèi)需市場在穩(wěn)定經(jīng)濟大盤中的地位與重要性愈發(fā)凸顯。

在此背景下，政府投資和政策激勵無疑成為驅(qū)動內(nèi)需增長的關鍵發(fā)力點與重要戰(zhàn)略工具。剛剛召開的中央經(jīng)濟工作會議要求，以政府投資有效帶動社會投資。政府投資因其獨特的公共屬性，可精準錨定代表國家重大戰(zhàn)略方向的重點項目以及對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級具有關鍵支撐作用的產(chǎn)業(yè)投資，通過轉(zhuǎn)移支付加大對經(jīng)濟落后區(qū)域的資源傾斜力度，從而有力地推動區(qū)域經(jīng)濟的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，憑借政府投資所產(chǎn)生的示范效應和政策激勵，能夠有效撬動社會資本，引導資本有序投向科技創(chuàng)新、新興產(chǎn)業(yè)領域，以此推動生產(chǎn)力布局的優(yōu)化升級，并創(chuàng)造新的就業(yè)機會，為消費市場的持續(xù)復蘇與升溫注入強勁動力，最終形成投資和消費良性互動、協(xié)同共進的動態(tài)平衡格局，實現(xiàn)內(nèi)需的有效擴張，激發(fā)經(jīng)濟動能，促進經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長和高質(zhì)量發(fā)展。

近年來，我國政府投資展現(xiàn)出規(guī)模持續(xù)拓展、結構逐步優(yōu)化的顯著特征，并通過加大政策引導，很大程度上有效激發(fā)了民間投資活力，在經(jīng)濟短期刺激和長期經(jīng)濟結構轉(zhuǎn)型升級方面都發(fā)揮了重要作用。從數(shù)據(jù)看，2024年，中央預算內(nèi)投資規(guī)模達到7000億元，較2023年增長2.94%，且資金主要投向公共基礎設施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護和修復、高技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會公共服務等關鍵領域。與此同時，政府積極探索多元融資渠道與投資模式創(chuàng)新，發(fā)行的1萬億元超長期特別國債，精準聚焦“兩重”（重大基礎設施、重大民生工程）和“兩新”（新型基礎設施、新型城鎮(zhèn)化）建設，為經(jīng)濟社會長遠發(fā)展筑牢根基、拓展空間。專項債發(fā)行規(guī)模也呈現(xiàn)出快速擴容之勢，2024年新增地方政府專項債務限額3.9萬億元，已廣泛應用于基礎設施建設、保障性安居工程和社會事業(yè)等領域，為經(jīng)濟運行暢通血脈。同時，各地政府紛紛設立引導基金，充分發(fā)揮財政資金的杠桿撬動效應。截至上半年，我國累計設立政府引導基金2126只，總目標規(guī)模12.82萬億元，覆蓋國家級、省級、市級、縣級等各級次，產(chǎn)業(yè)領域涉及新一代信息技術、生物醫(yī)藥、先進制造等國家重點布局方向和戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，為培育經(jīng)濟新動能、塑造產(chǎn)業(yè)新優(yōu)勢提供了堅實的資金支持與政策引導保障。

從實施效果來看，我國政府投資的帶動放大效應尚未得到完全釋放。2024年，在出口帶動、大規(guī)模設備更新政策提振下，我國民間投資呈現(xiàn)出一定的恢復跡象，但增速仍然較低。前三季度，國有資本投資增速達23%，但民間投資增速僅約2.5%。資本市場中民間投資規(guī)模也呈現(xiàn)出下滑趨勢。

造成這一現(xiàn)象背后的主要問題在于：首先，政府項目質(zhì)量有待提升，優(yōu)質(zhì)項目儲備不足，所投多數(shù)為公益性強、收益低的項目，且有些項目存在論證不充分、方案設計不合理等現(xiàn)象，導致對社會資本吸引力不強，造成資金利用率低下問題。其次，在巨大的債務壓力下，地方政府對于項目投資較為謹慎。同時，金融機構在進行融資支持時，基于債務風險、項目投資回報情況考量及相關監(jiān)管政策約束，參與力度受限。此外，政府非市場化干預仍然較為突出，政府及其平臺公司的非市場化干預對民間資本形成擠出效應。例如，在政府性基金運作過程中，部分地區(qū)將投資與招商引資結合起來，對GP投資（合伙人投資）返投比例要求較高，將政府出資的兌現(xiàn)與否與GP在當?shù)乜陕涞赝顿Y項目的儲備情況、意愿、能力等情況掛鉤，且對投資項目包容度不夠，對于失敗的容忍度較低，對人才的激勵作用不強，從而影響了社會資本的積極性，制約了政府投資帶動放大效應的有效發(fā)揮以及民間投資活力的充分釋放。

因此，要切實發(fā)揮政府投資的帶動放大效應，需聚焦上述問題，從加強頂層設計、強化政策協(xié)同、化解地方債務壓力、做好項目規(guī)劃和完善市場化運作機制這四個方面重點施策，優(yōu)化投資環(huán)境，充分激發(fā)民間資本活力，帶動內(nèi)需擴張。

一是加強中央政府統(tǒng)籌，完善項目謀劃。中央政府切實指導各級政府扎實做好優(yōu)質(zhì)項目的儲備工作，重點支持“兩重”“兩新”領域。通過要求逐年完善項目規(guī)劃，根據(jù)項目進程優(yōu)化論證、方案設計、評估等環(huán)節(jié)，注重項目公益屬性與增值屬性的平衡。同時，加強項目資源保障和各部門協(xié)同，為項目推進落實提供有效支撐。

二是加強政策協(xié)同，加大金融支持力度。貨幣政策要保持適度寬松，適時采取降準和降息措施以及公開市場買入等操作手段，為經(jīng)濟增長提供合理的流動性支持。同時，積極出臺更多結構性貨幣工具和專項支持工具，提高政策精準性。財政政策方面，在持續(xù)推進更為積極的逆周期增量擴張基礎上，優(yōu)化支出結構，將支出重點逐步由傳統(tǒng)的以“物”為主的鐵路、公路、機場等基建投資（“硬基建”），轉(zhuǎn)向?qū)?jīng)濟增長乘數(shù)效應更大的以“人”為主的教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老等民生領域（“軟基建”）。此外，適度降低重點領域?qū)鹑跈C構的監(jiān)管約束，鼓勵創(chuàng)新融資模式的運用，如“投貸聯(lián)動”、保險融資、銀政協(xié)同等，并通過引薦、跟投等方式形成戰(zhàn)略協(xié)同，適時調(diào)整投資策略和資本分配，吸引金融機構廣泛參與。

三是優(yōu)化政府債務結構，提高資金利用率?？梢圆扇≈醒氚l(fā)行國債轉(zhuǎn)貸地方、調(diào)整專項債額度確定和分配機制等方式，加力支持地方開展債務置換，化解債務風險，減輕政府投資隱性負擔和融資壓力。加快推進超長期特別國債的發(fā)行節(jié)奏，堅守“?？顚Ｓ?rdquo;原則，重點支持科技創(chuàng)新、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、糧食能源安全、人口高質(zhì)量發(fā)展等領域，推動實物工作量盡快形成，并根據(jù)情況適時追加額度。加快推進專項債的發(fā)行，合理擴大專項債券投向領域、拓展其可用作項目資本金的領域，并建立健全專項債績效評價體系，提高資金使用效率，擴大專項債對社會資本的帶動作用。

四是健全市場化運作機制，增強政府性基金的包容性。設立完善的董事會制度、經(jīng)營管理機制以及風險管控機制，隔斷直接的行政干預，確保民間資本與政府資本“一視同仁”，并提高投資決策專業(yè)度和獨立性。優(yōu)化政府性基金考核要求，避免單個項目考核，而是根據(jù)項目投資風險、收益特征，以及市場化運營規(guī)律，實行項目“打包”考核；完善容錯免責機制，明確容錯免責的邊界，尤其是提升對創(chuàng)新性投資項目失敗的包容度。加快出臺稅收優(yōu)惠、收益分配、風險補償、參股、回購等方面的讓利舉措，持續(xù)提升政府基金對社會資本的吸引力。同時，建立完善的管理費提取、業(yè)績報酬分配等激勵機制，加強對專業(yè)人才的吸引、激勵與保障。

在經(jīng)濟發(fā)展的復雜棋局中，政府投資具有“動一子而活全局”的強大引領帶動作用。以科學決策布局，在落地運營中聚焦完善管理、注重效益，通過扎實改革、合理規(guī)劃和管理，真正使政府投資充分發(fā)揮其政策“放大器”作用，激發(fā)民間資本活力，推動投資與消費的良性循環(huán)，為中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展注入源源不斷的內(nèi)生動力。

【本文作者為全國人大代表、清華大學國家金融研究院院長】

責編：李 懿／美編：王嘉騏