【摘要】黨的二十屆三中全會提出，“穩(wěn)步擴大制度型開放”，“實施自由貿(mào)易試驗區(qū)提升戰(zhàn)略”。制度型開放作為一種形而上的開放形態(tài)，以規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等開放為主體內(nèi)容，相比傳統(tǒng)開放具有邊境后、穩(wěn)定性、無差別、可預(yù)期、整體性、深層次等開放特征。中國的制度型開放大致經(jīng)歷了制度學(xué)習(xí)、制度供給、制度競爭、高水平制度型開放四個發(fā)展階段。以制度型開放引領(lǐng)實施自由貿(mào)易試驗區(qū)提升戰(zhàn)略，應(yīng)把握“三堅持三注重”，以梯度對標，傾力打造制度型開放新高地；賦權(quán)強能，著力優(yōu)化完善一流治理體系；厚植產(chǎn)業(yè)，加快推進全產(chǎn)業(yè)鏈制度創(chuàng)新；廣泛聯(lián)動，有效助力優(yōu)化區(qū)域開放布局；保障安全，持續(xù)健全開放安全保障體系為主要著力點。

【關(guān)鍵詞】自由貿(mào)易試驗區(qū) 制度型開放 自由貿(mào)易試驗區(qū)提升戰(zhàn)略

【中圖分類號】F752 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.22.009

【作者簡介】錢學(xué)鋒，中南財經(jīng)政法大學(xué)教務(wù)部部長、中國（湖北）自由貿(mào)易試驗區(qū)研究院院長、教授、博導(dǎo)，教育部“青年長江學(xué)者”。研究方向為國際經(jīng)濟學(xué)、空間經(jīng)濟學(xué)與中國經(jīng)濟。主要論文有《中國貿(mào)易利益評估的新框架——基于雙重偏向型政策引致的資源誤置視角》《垂直結(jié)構(gòu)、資源誤置與產(chǎn)業(yè)政策》《國內(nèi)國際雙循環(huán)對沖“友岸外包”經(jīng)濟成本的效應(yīng)評估》《實施自由貿(mào)易試驗區(qū)提升戰(zhàn)略的三重視角》等。

制度型開放的基本理論內(nèi)涵

制度型開放是高水平對外開放的核心指向和重要特征。深刻把握制度型開放的理論內(nèi)涵，不僅有助于全面把握中國經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在邏輯，也能夠為推動更高水平的對外開放和實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展奠定堅實的理論基礎(chǔ)，提供切實可行的實踐指引。

一般認為，制度是一種系統(tǒng)化和規(guī)范化的行為準則或者規(guī)則體系，通過對社會成員行為的約束和指導(dǎo)來維持社會秩序進而促進社會進步。[1]從廣義來看，制度不僅包含法律法規(guī)、政策措施等正式的規(guī)則體系，還包括社會文化、道德規(guī)范等非正式的行為準則。具體來講，正式制度是國家或組織為了維持社會秩序以及促進經(jīng)濟發(fā)展而制定的規(guī)范性文件，[2]而非正式制度是指那些沒有明文規(guī)定但對社會行為具有約束力的規(guī)則體系，[3]包括價值信念、風(fēng)俗習(xí)慣、文化傳統(tǒng)、道德倫理以及意識形態(tài)等，二者共同構(gòu)成了社會運行的基本框架。[4]制度的基本內(nèi)涵體現(xiàn)在其作為社會行為規(guī)范、組織結(jié)構(gòu)框架和社會價值體系的綜合體上。[5]首先，制度不僅規(guī)范了個體和組織的行為，也決定了社會資源的分配和利用方式，同時是維持社會穩(wěn)定和秩序的重要載體。其次，通過體現(xiàn)社會的核心價值觀，制度增強了社會成員的認同感和凝聚力，并通過其導(dǎo)向性功能推動社會的持續(xù)發(fā)展。因此，制度的存在和完善是經(jīng)濟和社會長期穩(wěn)定發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

“開放”這個概念在經(jīng)濟學(xué)和國際關(guān)系領(lǐng)域被廣泛應(yīng)用，但尚沒有被普遍認可的權(quán)威定義。目前為止，開放的基本內(nèi)涵可以從兩個維度來理解，包括商品要素流動型開放和制度型開放。傳統(tǒng)意義上的開放主要指商品、服務(wù)和資本、技術(shù)、人員等生產(chǎn)要素在國家間的自由流動，即商品和要素流動型開放。這種開放通常伴隨著關(guān)稅或者非關(guān)稅壁壘的降低以及市場準入放寬等措施，旨在促進國際貿(mào)易和投資的增長，是一種形而下的開放。其主要特征通常表現(xiàn)為：第一，邊境上開放。通過降低關(guān)稅或者非關(guān)稅壁壘，促進商品和資本的跨境流動。第二，臨時性開放。這種開放往往具有臨時性，隨著經(jīng)濟形勢的變化可能出現(xiàn)政策調(diào)整。第三，差別性開放。一個經(jīng)濟體對不同國家、地區(qū)或部門的開放程度存在差異。第四，非預(yù)期開放。相關(guān)開放很大程度上會受國內(nèi)政策透明機制不完善、涉外法治體系滯后等制度環(huán)境的制約，缺乏透明度、可預(yù)期性。第五，漸進性開放。開放通常是逐步進行的，隨著經(jīng)濟發(fā)展逐漸放寬限制。第六，淺層次開放。開放主要集中在商品和資本等表層經(jīng)濟要素的流動，未涉及深層次的制度變化。

隨著全球化的深入，開放的內(nèi)涵逐漸擴展到制度層面，即制度型開放，這種開放不同于商品和要素流動，強調(diào)在規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等領(lǐng)域與國際接軌，其不僅是為了吸引外資或促進貿(mào)易，更重要的是通過制度創(chuàng)新和融合提升本國在全球治理中的話語權(quán)和競爭力，是一種形而上的開放。相應(yīng)地，其主要特征表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，邊境后開放。與傳統(tǒng)的邊境上開放不同，制度型開放更加注重邊境后的制度協(xié)調(diào)，如標準一致化、競爭一致化、監(jiān)管一致化等，從而通過制度的對接和標準的統(tǒng)一來消除制度差異引致的經(jīng)濟摩擦。第二，穩(wěn)定性開放。制度型開放具有更強的穩(wěn)定性，通過制度化的安排減少政策的不確定性，進而增強市場的預(yù)期穩(wěn)定性。第三，無差別開放。制度型開放強調(diào)規(guī)則的一致性和無差別性，減少或消除不同國家、地區(qū)或行業(yè)之間的制度差異。第四，可預(yù)期開放。制度型開放通過透明的規(guī)則和標準，減少政策的不確定性，使市場主體能夠更好地預(yù)見和適應(yīng)制度環(huán)境的變化。第五，整體性開放。制度型開放強調(diào)經(jīng)濟活動的整體性，通過制度的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，推動經(jīng)濟的整體開放和融合。第六，深層次開放。與傳統(tǒng)開放相比，制度型開放更加注重深層次的制度變革，包括法律法規(guī)的統(tǒng)一、市場規(guī)則的協(xié)調(diào)、社會文化的兼容等。

需要強調(diào)的是，制度型開放并不是簡單的對外開放，而是通過深化國際或區(qū)域間在諸如貿(mào)易投資規(guī)則規(guī)制、監(jiān)管治理以及生產(chǎn)領(lǐng)域標準等方面的協(xié)調(diào)一致，實現(xiàn)更高水平的內(nèi)外融合，在一定程度上是“對外開放”和“自我開放”的有機結(jié)合與辯證統(tǒng)一。[6]一方面，“對外開放”的本質(zhì)要求是加強國內(nèi)對外開放體制機制同國際高標準規(guī)則、通行規(guī)制、管理制度、標準體系的高水平銜接，推動實現(xiàn)國內(nèi)外規(guī)則的一致、監(jiān)管的一致、標準的一致。通過以開放促改革，加快構(gòu)建更高水平的開放型經(jīng)濟新體制，實現(xiàn)更高水平開放和更高質(zhì)量發(fā)展。另一方面，“自我開放”突出強調(diào)要推動構(gòu)建市場基礎(chǔ)制度規(guī)則統(tǒng)一、市場準入監(jiān)管公平統(tǒng)一、市場設(shè)施高標準聯(lián)通的全國統(tǒng)一大市場，切實破除制約經(jīng)濟循環(huán)的體制機制障礙，創(chuàng)造更加公平、更有活力的市場環(huán)境，為推進中國式現(xiàn)代化提供強大動力和制度保障。

中國制度型開放的理論與實踐意涵

中國制度型開放的主體內(nèi)容。黨的十九屆四中全會提出，“推動規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放”，標志著制度型開放的實踐內(nèi)容向更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次延伸拓展。之后，“穩(wěn)步拓展規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放”被正式寫入國家“十四五”規(guī)劃。在黨的二十大報告中，對制度型開放的要求從“穩(wěn)步拓展”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;穩(wěn)步擴大”。黨的二十屆三中全會進一步明確了在產(chǎn)權(quán)保護、產(chǎn)業(yè)補貼、環(huán)境標準、勞動保護、政府采購、電子商務(wù)、金融等具體領(lǐng)域的制度型開放要求。黨的一系列重要政策文件使制度型開放的主體內(nèi)容逐漸明晰，可概括為四個方面。

一是規(guī)則開放，即主動對接國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，注重本土規(guī)則的輸出。規(guī)則作為全球范圍內(nèi)由多邊、雙邊甚至單邊確立形成的具有一定穩(wěn)定性的對外經(jīng)貿(mào)關(guān)系行為準則，通常由國際條約、政府間協(xié)定等構(gòu)成。近年來，“逆全球化”暗流涌動，全球供應(yīng)鏈出現(xiàn)被動斷裂和主動脫鉤，傳統(tǒng)的“邊境上”開放正逐漸轉(zhuǎn)向“邊境內(nèi)”開放，國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則在適應(yīng)全球化變局中加速重塑。其核心內(nèi)容正由促進國際商品和要素自由流動過渡到勞工標準、綠色發(fā)展、知識產(chǎn)權(quán)保護、競爭中性等方面的協(xié)調(diào)和融合。因此，穩(wěn)步擴大制度型開放，一方面，要促進國內(nèi)體制機制與高標準國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的對接，降低“邊境內(nèi)”交易成本；另一方面，要推動中國由規(guī)則接受者向規(guī)則制定者轉(zhuǎn)變，在規(guī)則制定中表達中國訴求。

二是規(guī)制開放，即加強對規(guī)制的動態(tài)評估，增強規(guī)制的協(xié)調(diào)透明。規(guī)制通常是指一國相關(guān)政府部門依法訂立的，在一定程度上與國際規(guī)則相互銜接或適應(yīng)的，甚至是基于國際規(guī)則直接或間接轉(zhuǎn)化而成的法律法規(guī)及各類規(guī)章制度，是一國對外開放制度環(huán)境的重要體現(xiàn)。規(guī)制是出現(xiàn)在市場失靈和私法失靈之后的事后糾正行為。當前，國際規(guī)制發(fā)展由減少政府對經(jīng)濟直接干預(yù)的“放松規(guī)制（deregulation）”回歸“重新規(guī)制（re-regulation）”，更加強調(diào)規(guī)制的科學(xué)性、多元性、開放性、靈活性和合作性。[7]合理的規(guī)制在有效保護國內(nèi)市場免受不公平競爭影響的同時，也能促進擴大國際經(jīng)貿(mào)合作。因此，穩(wěn)步擴大制度型開放，要對照高水平國際規(guī)制，如CPTPP、DEPA、USMCA中關(guān)于競爭政策、政府采購、知識產(chǎn)權(quán)、監(jiān)管一致性、透明度和反腐敗、數(shù)據(jù)跨境流動等方面的規(guī)制條款，有序調(diào)整和完善規(guī)制相關(guān)的法律法規(guī)和政策規(guī)章，推動構(gòu)建以開放、協(xié)調(diào)、公平、透明、高效、規(guī)范等為根本特征的高水平社會主義市場經(jīng)濟體制。

三是管理開放，即營造一流營商環(huán)境，降低制度性交易成本。這里的“管理”指的是一國相關(guān)的立法或行政部門依據(jù)前述規(guī)則、規(guī)制對市場進行規(guī)范和調(diào)控的體系模式。在開放過程中，管理體系的提升意味著更加有效的資源配置、更高效的運營，以及更好的風(fēng)險控制，從而提高整個經(jīng)濟體系的效率。隨著數(shù)字化、智能化、綠色化進程不斷加快，新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式層出不窮，經(jīng)濟全球化動能推陳出新，依靠一般性生產(chǎn)要素價格優(yōu)勢形成的對外開放吸引力逐步減弱，而營商環(huán)境等制度性成本的重要性日益凸顯。因此，穩(wěn)步擴大制度型開放，既要參考世界銀行新一輪營商環(huán)境評價指標體系（B-Ready），制定與國際接軌的管理制度與監(jiān)管措施；又要公平對待外資企業(yè)和民營企業(yè)，落實內(nèi)外資一致原則，持續(xù)提高管理水平，保障規(guī)則、規(guī)制和標準開放穩(wěn)步落地。

四是標準開放，即積極對接國際標準，重視在國際標準制定過程中的話語權(quán)。標準在一定程度上具象為微觀市場主體在既有規(guī)則、規(guī)制、管理等條件下，從事產(chǎn)品或服務(wù)生產(chǎn)所必須遵循的技術(shù)要求、質(zhì)量指標或操作規(guī)范。標準作為重要的國家基礎(chǔ)性制度，是支撐經(jīng)濟活動和社會發(fā)展的重要技術(shù)力量。隨著全球化程度的加深，圍繞國際標準制定權(quán)的競爭日益激烈，發(fā)達經(jīng)濟體和主要新興經(jīng)濟體普遍將標準化上升到國家戰(zhàn)略高度。目前，中國主導(dǎo)制定的國際標準與發(fā)達國家相比仍相對較少，占世界比重僅為2%。因此，穩(wěn)步擴大制度型開放，一方面，要積極采用國際標準和國外先進標準，實現(xiàn)主動嵌入式標準開放；另一方面，要主動參與國際標準化活動，實現(xiàn)外部參與式標準開放。

圍繞規(guī)則、規(guī)制、管理、標準四大核心內(nèi)容，中國正持續(xù)、穩(wěn)步擴大制度型開放，通過協(xié)同推進對外開放與自我開放，不斷增強中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制與國際市場之間的耦合性和兼容性，[8]支撐并維護以自由貿(mào)易為核心的開放型世界經(jīng)濟。

中國制度型開放的實踐探索。2018年12月，中央經(jīng)濟工作會議首次提出，要適應(yīng)新形勢、把握新特點，推動由商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變。2019年，政府工作報告進一步強調(diào)，繼續(xù)推動商品和要素流動型開放，更加注重規(guī)則等制度型開放。2022年10月，黨的二十大報告提出，穩(wěn)步擴大規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放。2024年7月，黨的二十屆三中全會就“穩(wěn)步擴大制度型開放”作出一系列重要部署。從實踐歷程來看，中國的制度型開放先后經(jīng)歷了從被動接受國際規(guī)則的制度學(xué)習(xí)到主動參與國際事務(wù)的制度供給，再到積極推進制度改革、塑造公平有效制度體系的制度競爭，進而發(fā)展到創(chuàng)新引領(lǐng)的高水平制度型開放階段。

一是制度學(xué)習(xí)階段。20世紀80年代末到90年代，中國處于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時期，開始與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則接軌。1990年，上海浦東新區(qū)開發(fā)開放啟動，根據(jù)鄧小平同志指示，在由計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌時期，浦東新區(qū)肩負著突破舊體制、構(gòu)建新體制的使命，無論是開發(fā)規(guī)模、開發(fā)規(guī)劃、開發(fā)資金，還是參與開發(fā)的智力，都與世界接軌。為進一步融入全球經(jīng)濟體系，中國進行了大量的制度學(xué)習(xí)，通過借鑒國際規(guī)則和標準，逐步完善國內(nèi)的法律法規(guī)和市場制度，這一階段的制度學(xué)習(xí)為中國順利加入世界貿(mào)易組織（WTO）奠定了基礎(chǔ)。2001年，中國正式加入世界貿(mào)易組織，標志著中國在全球經(jīng)濟中的地位發(fā)生了根本性的變化。中國積極履行在世界貿(mào)易組織框架下的義務(wù)，通過一系列制度改革，推動國內(nèi)市場的開放和競爭。例如，大幅降低關(guān)稅，放寬外資準入限制，完善知識產(chǎn)權(quán)保護制度等。對世界貿(mào)易組織規(guī)則的踐行與恪守，使中國在學(xué)習(xí)、接受國際規(guī)則的過程中，逐步建立起更加開放、完善的社會主義市場經(jīng)濟體制，為中國經(jīng)濟的行穩(wěn)致遠構(gòu)筑了強大的制度保障。

二是制度供給階段。2008年全球金融危機給世界經(jīng)濟帶來了巨大的沖擊，全球經(jīng)濟格局進入重大調(diào)整期，各國紛紛尋求新的發(fā)展模式和經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)，中國緊抓契機，逐步實現(xiàn)由國際體系的參與者向塑造者轉(zhuǎn)變。面對全球經(jīng)濟的不確定性，中國在推動自身經(jīng)濟發(fā)展的同時，提出了一系列支持多邊貿(mào)易體制改革的“中國方案”，倡導(dǎo)全球貿(mào)易自由化，反對保護主義。特別的，2013年“一帶一路”倡議的提出，推動中國與共建國家建立新型經(jīng)濟關(guān)系，通過構(gòu)建跨區(qū)域的經(jīng)濟走廊，在為中國企業(yè)“走出去”提供強有力制度保障的同時，也推動了共建國家和地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。2015年，中國發(fā)起成立了亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行，并設(shè)立絲路基金，標志著中國首次以發(fā)起者和規(guī)則制定者的身份參與全球經(jīng)濟治理。目前，其已迅速發(fā)展成為覆蓋世界近八成人口和六成半GDP的全球第二大國際多邊開發(fā)機構(gòu)。中國通過這些制度供給，為全球經(jīng)濟治理制度的改革貢獻了中國智慧，也為未來的制度競爭奠定了基礎(chǔ)。

三是制度競爭階段。近年來，全球經(jīng)濟體系發(fā)生深刻變革，全球經(jīng)濟治理體系面臨重大挑戰(zhàn)，中國開始積極參與全球制度競爭，提出并推動了多項具有全球影響力的倡議和規(guī)則，中國數(shù)字貿(mào)易相關(guān)規(guī)則就是中國制度競爭的重要體現(xiàn)。隨著數(shù)字經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，全球經(jīng)濟競爭逐漸從傳統(tǒng)的商品、服務(wù)貿(mào)易轉(zhuǎn)向數(shù)字貿(mào)易，中國順勢而為，通過多種方式參與和推動全球數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的形成。一方面，中國在世界貿(mào)易組織等多邊平臺上積極參與電子商務(wù)和數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的談判，提出了“發(fā)展導(dǎo)向”的規(guī)則建議，倡導(dǎo)尊重各國的政策空間，平衡發(fā)展中國家和發(fā)達國家在數(shù)字貿(mào)易中的利益分配。另一方面，中國與多個國家簽署雙邊或區(qū)域性自由貿(mào)易協(xié)定并將數(shù)字貿(mào)易條款納入其中，推動中國數(shù)字貿(mào)易相關(guān)規(guī)則的國際化和區(qū)域化。此外，中國在推動數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和技術(shù)標準輸出方面也展現(xiàn)出強大的制度競爭力，通過“數(shù)字絲綢之路”倡議，中國向“一帶一路”共建國家輸出自身的數(shù)字技術(shù)、平臺經(jīng)濟模式以及相關(guān)標準，使中國的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則在更廣泛區(qū)域內(nèi)得到認可和應(yīng)用。中國通過構(gòu)建符合自身經(jīng)濟發(fā)展特點的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則在全球數(shù)字經(jīng)濟競爭中逐步占據(jù)了主動權(quán)，這一制度競爭不僅為中國數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展提供了強大的制度支持，也為全球數(shù)字經(jīng)濟治理提供了新的思路。

四是高水平制度型開放階段。當前，外部形勢和環(huán)境日益錯綜復(fù)雜，經(jīng)濟全球化遭遇逆流，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈區(qū)域化、本地化特征更趨明顯。隨著黨的二十大報告正式提出，在構(gòu)建雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局下穩(wěn)步擴大制度型開放，中國由此進入高水平制度型開放階段。這個階段的主要特點是在更高層次上推進制度創(chuàng)新，構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制，而中國自由貿(mào)易試驗區(qū)、自由貿(mào)易港建設(shè)的加速推進恰恰是這一階段的重要體現(xiàn)。中國在自由貿(mào)易試驗區(qū)進行了大量制度創(chuàng)新和政策試驗，基本形成以“五自由一流動”為核心的制度型開放體系，奠定了中國在全球經(jīng)濟新格局中的制度優(yōu)勢，推動了中國更深層次地融入全球化進程。特別的，2023年6月和12月，國務(wù)院圍繞在具備條件的自由貿(mào)易試驗區(qū)開展全面對接國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則和推進制度型開放的試點工作，明確賦予了自由貿(mào)易試驗區(qū)為國家推進制度型開放“探索新路徑、積累新經(jīng)驗”的使命任務(wù)。

制度型開放賦能自由貿(mào)易試驗區(qū)的實踐內(nèi)涵

黨的二十大報告提出，實施自由貿(mào)易試驗區(qū)提升戰(zhàn)略。黨的二十屆三中全會進一步強調(diào)，鼓勵首創(chuàng)性、集成式探索。中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過的《關(guān)于實施自由貿(mào)易試驗區(qū)提升戰(zhàn)略的意見》，對實施自由貿(mào)易試驗區(qū)提升戰(zhàn)略進行了全面部署，并強調(diào)提升風(fēng)險防控能力。其中，以制度型開放引領(lǐng)實施自由貿(mào)易試驗區(qū)提升戰(zhàn)略，具有重要現(xiàn)實意義、堅實基礎(chǔ)條件和豐富實踐經(jīng)驗。

自由貿(mào)易試驗區(qū)推動制度型開放的現(xiàn)實背景與意義。放眼世界。一方面，科技革命驅(qū)動新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、催生制度新需求。第四次科技革命的浪潮推動了新能源、數(shù)字技術(shù)以及人工智能等前沿科技的快速發(fā)展，但也面臨著較大的制度空白挑戰(zhàn)。更為重要的是，依托前沿技術(shù)的驅(qū)動，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的高端化升級和前沿技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化落地，特別是諸多具有引領(lǐng)性、顛覆性和不確定性的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，對數(shù)字規(guī)則、知識產(chǎn)權(quán)保護、技術(shù)產(chǎn)品標準、競爭政策等提出了一系列新要求。而自由貿(mào)易試驗區(qū)作為大力發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，培育新產(chǎn)業(yè)、催生新模式、營造新業(yè)態(tài)、形成新動能的科技成果轉(zhuǎn)化承載地與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，通過推進制度型開放，完善戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和治理體系，有助于加快促進創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈資金鏈人才鏈的深度融合與標準、專利和技術(shù)的協(xié)同發(fā)展，貫通技術(shù)突破、產(chǎn)品制造、市場模式、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“一條龍”轉(zhuǎn)化路徑，為提升科技創(chuàng)新能力，加快建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系塑造新動能、培育新優(yōu)勢。另一方面，國際局勢引發(fā)全球經(jīng)貿(mào)變局，亟待開放作出新應(yīng)對。隨著烏克蘭危機、巴以沖突等的持續(xù)加劇，傳統(tǒng)以經(jīng)濟效率為核心的國際分工體系正加速向以安全為原則的非效率方向調(diào)整，美西方國家更是積極推動以“在岸化、近岸化、友岸化”為特征的全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈布局重構(gòu)。通過準確識變、科學(xué)應(yīng)變、主動求變，以自由貿(mào)易試驗區(qū)引領(lǐng)穩(wěn)步擴大制度型開放，全面對接CPTPP等高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則，深化外商投資和對外投資管理體制改革，擴大商品、服務(wù)、資本、勞務(wù)等市場的自主開放，建立同國際通行規(guī)則銜接的合規(guī)機制，進一步優(yōu)化開放合作環(huán)境，有助于在危機中育先機、于變局中開新局，持續(xù)推動產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈國際合作，培育塑造制度層面的國際競爭新比較優(yōu)勢，更加深入地嵌入全球價值鏈體系，應(yīng)對“被脫鉤”風(fēng)險。

聚焦國內(nèi)。一方面，持續(xù)推進更深層次改革亟待制度開放賦能。隨著改革的逐步深入，改革動力缺失、經(jīng)濟粗放式發(fā)展與淺層次制度變遷形成的路徑依賴等約束趨緊。而自由貿(mào)易試驗區(qū)戰(zhàn)略的實施，則恰恰有助于推動市場經(jīng)濟制度體系始終向著效率與公平有機統(tǒng)一的方向演進。[9]然而，自由貿(mào)易試驗區(qū)的改革探索也在一定程度上面臨制度供需匹配、制度創(chuàng)新集成不足，以及開放領(lǐng)域不夠廣、不夠深等突出問題。[10]黨的二十屆三中全會要求，進一步全面深化改革，更加注重系統(tǒng)集成，更加注重突出重點，更加注重改革實效。理所當然的，這亦對自由貿(mào)易試驗區(qū)提升戰(zhàn)略的實施提出了新要求。另一方面，中國深度參與全球經(jīng)濟治理呼喚制度開放。黨的二十屆三中全會提出，積極參與全球經(jīng)濟治理體系改革，提供更多全球公共產(chǎn)品，在擴大國際合作中提升開放能力。伴隨綜合國力的提升，中國逐步從全球經(jīng)濟治理的旁觀者、服從者以及國際規(guī)則等公共物品的被動接受者，轉(zhuǎn)變?yōu)槿蚪?jīng)濟治理體系改革的重要推動者和國際公共物品的主要提供者。黨的二十大報告充分肯定了黨的十八大以來中國實行更加積極主動開放戰(zhàn)略的成效：“日新月異”的高標準自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)、“百花齊放”的自由貿(mào)易試驗區(qū)以及倡議“行穩(wěn)致遠”的“一帶一路”成為深受歡迎的國際公共產(chǎn)品和國際合作平臺。自由貿(mào)易試驗區(qū)通過不斷落實國民待遇、保護與安全待遇、競爭中性和透明度原則等制度性安排，持續(xù)推動國內(nèi)具體經(jīng)濟制度、政策法規(guī)同國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則標準相適應(yīng)，與緊密參與全球經(jīng)濟治理需求相匹配的制度創(chuàng)新，在廣泛推進雙邊、區(qū)域和多邊合作中充分發(fā)揮“墊腳石”“先行區(qū)”的作用，有助于進一步擴大中國特色國際公共產(chǎn)品供給，服務(wù)深度參與全球經(jīng)濟治理的國家戰(zhàn)略需求。

因此，以制度型開放引領(lǐng)自由貿(mào)易試驗區(qū)提升，有助于將自由貿(mào)易試驗區(qū)的制度創(chuàng)新功能與制度型開放重大戰(zhàn)略緊密結(jié)合，通過廣泛開展首創(chuàng)性、集成式探索，推動構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，健全推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展體制機制，構(gòu)建支持全面創(chuàng)新體制機制，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，從而為進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化提供制度創(chuàng)新的“源頭活水”與內(nèi)生動力。與此同時，自由貿(mào)易試驗區(qū)加快推進制度型開放，亦有助于充分發(fā)揮開放新高地的功能作用，進一步夯實貿(mào)易強國制度支撐和政策支持體系，建設(shè)市場化、法治化、國際化的一流營商環(huán)境，推動構(gòu)建形成高水平對外開放體制機制。

自由貿(mào)易試驗區(qū)推動制度型開放的基礎(chǔ)條件。推進制度型開放是深入實施自由貿(mào)易試驗區(qū)提升戰(zhàn)略的內(nèi)在要求。如前所述，近年來，國務(wù)院出臺的一系列措施文件都明確賦予了自由貿(mào)易試驗區(qū)在推進制度型開放方面的改革試點任務(wù)。《關(guān)于實施自由貿(mào)易試驗區(qū)提升戰(zhàn)略的意見》明確指出：實施自由貿(mào)易試驗區(qū)提升戰(zhàn)略的主要目的在于，實現(xiàn)自由貿(mào)易試驗區(qū)制度型開放水平、系統(tǒng)性改革成效、開放型經(jīng)濟質(zhì)量全面提升。在穩(wěn)步擴大制度型開放的同時，切實提升風(fēng)險防控能力。因此，以制度型開放為引領(lǐng)，深入實施自由貿(mào)易試驗區(qū)提升戰(zhàn)略，是為高水平開放探索新路徑，為全面深化改革積累新經(jīng)驗，為高質(zhì)量發(fā)展培育新動能，更好服務(wù)加快構(gòu)建新發(fā)展格局的客觀要求與必要條件。

一是要注重制度型開放與自由貿(mào)易試驗區(qū)制度創(chuàng)新的功能耦合性。自由貿(mào)易試驗區(qū)的戰(zhàn)略定位是以制度創(chuàng)新為核心，以可復(fù)制可推廣為基本要求，為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗，發(fā)揮示范帶動、服務(wù)全國的積極作用。在實踐層面，制度創(chuàng)新遵循中國特色社會主義市場經(jīng)濟的根本邏輯和基本要求，改革現(xiàn)行經(jīng)濟制度中存在的問題并探索新興領(lǐng)域的制度規(guī)范，包括對內(nèi)深化改革和對外擴大開放兩大領(lǐng)域，即涵蓋了制度型開放，而制度型開放則僅包括制度創(chuàng)新中國內(nèi)制度與國際規(guī)則銜接的部分。據(jù)統(tǒng)計，截至2024年，全國自由貿(mào)易試驗區(qū)累積形成國家層面的改革試點經(jīng)驗241項和省級層面的改革試點經(jīng)驗1828項，并向全國或特定區(qū)域復(fù)制推廣302項制度創(chuàng)新成果。[11]從這個角度，自由貿(mào)易試驗區(qū)在推進制度型開放方面具有先天優(yōu)勢。

二是要注重制度型開放與自由貿(mào)易試驗區(qū)風(fēng)險壓力測試的安全可控。越是開放越要重視安全，要特別注重提升自身的競爭能力、應(yīng)對開放的有效監(jiān)管能力以及對未知或可能風(fēng)險的防控處置能力。制度創(chuàng)新、制度執(zhí)行與風(fēng)險防控相輔相成，制度創(chuàng)新是根本，制度執(zhí)行是基礎(chǔ)，風(fēng)險防控是前提。黨的二十屆三中全會強調(diào)，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全良性互動。制度型開放的擴大往往可能會帶來風(fēng)險問題，而潛在風(fēng)險的存在反過來又印證了進行開放壓力測試的必要性，自由貿(mào)易試驗區(qū)的發(fā)展模式則正是在一個風(fēng)險可控的范圍內(nèi)進行主次有別、由表及里、層層遞進的審慎改革實踐和探索創(chuàng)新。從這個角度，依托自由貿(mào)易試驗區(qū)加大開放壓力測試，引領(lǐng)推進制度型開放，必然能夠較好地統(tǒng)籌開放和安全，推動實現(xiàn)高層次開放、高水平安全與高質(zhì)量發(fā)展的動態(tài)平衡。

自由貿(mào)易試驗區(qū)推動制度型開放的實踐經(jīng)驗。理論層面，規(guī)則、規(guī)制、管理和標準四大制度型開放主體之間具有法律和行為主體層層相扣、遞進銜接的邏輯關(guān)系。[12]而在實踐中，上述主體則貫穿于貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、數(shù)字貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)、政府采購和營商環(huán)境等具體領(lǐng)域。2013年以來，尤其是黨的二十大報告提出實施自由貿(mào)易試驗區(qū)提升戰(zhàn)略以來，以上海為代表的各自由貿(mào)易試驗區(qū)，在持續(xù)引領(lǐng)深化商品、服務(wù)、資金、人才等要素流動型開放的同時，也積極探索推進以內(nèi)外標準一致化、競爭一致化、監(jiān)管一致化等為主要特征的制度型開放，在構(gòu)建與高水平制度型開放相銜接的制度體系和監(jiān)管模式方面“大膽試、大膽闖、自主改”，取得顯著成效。

規(guī)則方面。中國對接RCEP、CPTPP、DEPA等國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則，全面落實負面清單管理制度。2021年12月，國家發(fā)展改革委發(fā)布了2021年版自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準入負面清單，清單總體縮減至27條，其中制造業(yè)條目率先實現(xiàn)了清零，較之全國版外資準入負面清單制造業(yè)條目的全面清零提前近3年。與此同時，國家還先后出臺海南自由貿(mào)易港版、全國版以及自由貿(mào)易試驗區(qū)版跨境服務(wù)貿(mào)易負面清單，明確跨境服務(wù)貿(mào)易準入的“基準線”。此外，天津自由貿(mào)易試驗區(qū)、北京自由貿(mào)易試驗區(qū)先后出臺數(shù)據(jù)出境管理負面清單，在推動數(shù)據(jù)安全有序便捷跨境流動方面作出積極探索。2024年5月，上海臨港新片區(qū)發(fā)布了全國首批數(shù)據(jù)跨境場景化一般數(shù)據(jù)清單，建立“事前評估備案、事中備份存證、事后抽查核驗”的全流程數(shù)據(jù)跨境流動管理機制。特別的，重慶自由貿(mào)易試驗區(qū)積極探索以鐵路運單物權(quán)化、多式聯(lián)運“一單制”為重點的陸上貿(mào)易規(guī)則，創(chuàng)新推出全球首份“鐵路提單國際信用證”等。

規(guī)制方面。中國進展主要體現(xiàn)在加強競爭政策、知識產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)流動等領(lǐng)域的體制機制建設(shè)與內(nèi)外協(xié)調(diào)。例如，海南在全國率先開展公平競爭領(lǐng)域的專項立法探索，出臺了《海南自由貿(mào)易港公平競爭條例》，并通過制定《海南自由貿(mào)易港公平競爭審查制度實施辦法（暫行）》，對公平競爭審查范圍和程序等事項作出細化。天津自由貿(mào)易試驗區(qū)首創(chuàng)自由貿(mào)易試驗區(qū)公平競爭審查集中審查機制，并設(shè)立全國首個自由貿(mào)易試驗區(qū)公平競爭審查辦公室。浙江自由貿(mào)易試驗區(qū)積極探索實施數(shù)字知識產(chǎn)權(quán)保護“沙盒監(jiān)管”，推動建立數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)公共存證登記制度。北京自由貿(mào)易試驗區(qū)創(chuàng)新推動國際數(shù)字產(chǎn)品的知識產(chǎn)權(quán)保護，制定出臺國際數(shù)字產(chǎn)品、數(shù)字貿(mào)易等相關(guān)知識產(chǎn)權(quán)保護指引；同時，推出了“數(shù)據(jù)流通交易仲裁制度”等制度創(chuàng)新成果。福建自由貿(mào)易試驗區(qū)則通過設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)作互助中心，致力于打通監(jiān)管、執(zhí)法與司法全鏈條。湖北自由貿(mào)易試驗區(qū)鼓勵國內(nèi)外知識產(chǎn)權(quán)優(yōu)質(zhì)服務(wù)機構(gòu)在區(qū)內(nèi)設(shè)立分支機構(gòu)或全資子公司，建立知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)機構(gòu)產(chǎn)品目錄制度。

管理方面。各自由貿(mào)易試驗區(qū)主要圍繞商事制度改革、金融開放創(chuàng)新、投資貿(mào)易便利化、法治建設(shè)、企業(yè)發(fā)展等推出一系列制度創(chuàng)新成果。例如，山東自由貿(mào)易試驗區(qū)在全國首創(chuàng)“特色經(jīng)營項目自主標識服務(wù)新機制”，賦予經(jīng)營主體更多的自主權(quán)和靈活性。天津自由貿(mào)易試驗區(qū)通過探索融資租賃監(jiān)管新模式，賦能打造全球第二大飛機融資租賃聚集地。廣東自由貿(mào)易試驗區(qū)“基于跨境貿(mào)易大數(shù)據(jù)平臺的數(shù)據(jù)共享和監(jiān)管互認改革”，推動高峰時段通關(guān)效率提升100%。同時，廣東自由貿(mào)易試驗區(qū)在全國首創(chuàng)保護中小投資者全過程法律服務(wù)機制、率先打造勞動爭議調(diào)解仲裁港澳全流程參調(diào)參審模式、港澳居民稅惠快享“規(guī)則轉(zhuǎn)換橋”等實踐案例。湖北自由貿(mào)易試驗區(qū)創(chuàng)新推出“招信碼”“企業(yè)住所（經(jīng)營場所）標準化登記改革試點”“人才注冊制和評價積分制”“數(shù)字人才卡”“優(yōu)化營商環(huán)境法治服務(wù)中心”等一系列改革舉措，從企業(yè)發(fā)展的全生命周期視角打造一流營商環(huán)境。目前，湖北自由貿(mào)易試驗區(qū)在營商環(huán)境領(lǐng)域已累計形成137項制度創(chuàng)新成果，占其制度創(chuàng)新成果總數(shù)的46.6%。

標準方面。各自由貿(mào)易試驗區(qū)在推動國內(nèi)外標準高水平銜接的同時，還積極主導(dǎo)或參與國際標準建立。例如，福建自由貿(mào)易試驗區(qū)首創(chuàng)集裝箱式鋰電池儲能系統(tǒng)海運安全保障機制，推動浮選化工級重晶石粉海運標準成為國際標準。江蘇自由貿(mào)易試驗區(qū)在紡織品貿(mào)易中引入“碳中和”標識服務(wù)，對“碳中和”服裝先行先試進行數(shù)字化認證。廣東自由貿(mào)易試驗區(qū)推出了全球首個互聯(lián)網(wǎng)仲裁推薦標準（廣州標準）。湖北自由貿(mào)易試驗區(qū)支持光迅科技主導(dǎo)制定了中國光通信有源器件領(lǐng)域第一項IEC國際標準，華工激光牽頭制定了國內(nèi)激光裝備行業(yè)首個國際標準，烽火通信聯(lián)合華為等5家單位共同制定“分組傳送網(wǎng)絡(luò)多協(xié)議標簽交換傳送子集的操作管理維護機制”國際標準。

自由貿(mào)易試驗區(qū)助力制度型開放的方向路徑

實施自由貿(mào)易試驗區(qū)提升戰(zhàn)略的方法論。黨的二十屆三中全會強調(diào)，進一步全面深化改革，應(yīng)以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點，更加注重系統(tǒng)集成，更加注重突出重點，更加注重改革實效。因此，實施自由貿(mào)易試驗區(qū)提升戰(zhàn)略，應(yīng)把握以下方法論原則：

堅持系統(tǒng)觀念，注重系統(tǒng)集成。具體把握好五大關(guān)系：一是全局和局部的關(guān)系。要從全局、整體去謀劃布局改革創(chuàng)新與制度型開放，避免“只見樹木不見森林”、顧此失彼。與此同時，有效依托大膽探索先行先試服務(wù)全局，并通過局部的重點突破推動全局的整體提升。二是當前和長遠的關(guān)系。自由貿(mào)易試驗區(qū)推進制度型開放，應(yīng)從事物發(fā)展的全過程、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的全鏈條、企業(yè)發(fā)展的全生命周期出發(fā)，聚焦體制機制障礙、產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸和經(jīng)營主體訴求，在更廣領(lǐng)域、更深層次開展探索，多謀長遠之計，多做基礎(chǔ)之功，推出更多開創(chuàng)性舉措，形成更多標志性、引領(lǐng)性制度創(chuàng)新成果，避免只是對當前單個部門、單個領(lǐng)域、單項制度的“小修小補”。三是宏觀和微觀的關(guān)系。自由貿(mào)易試驗區(qū)推進制度型開放，應(yīng)以加強系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性為原則，在完善頂層設(shè)計的同時，充分考慮各方關(guān)切，吃透上情、摸清下情、搞好結(jié)合，“致廣大而盡精微”。四是主要和次要的關(guān)系。自由貿(mào)易試驗區(qū)推進制度型開放，應(yīng)堅持“兩點論”和“重點論”的統(tǒng)一，善于厘清主要矛盾和次要矛盾、矛盾的主要方面和次要方面，區(qū)分輕重緩急。例如，在對接國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則方面，可遵循漸進式原則，圍繞優(yōu)先對標和改革的規(guī)則、漸進對標和調(diào)整的規(guī)則以及探索對標和逐步對接的規(guī)則分類梯次推進，以重點突破帶動整體推進，在整體推進中實現(xiàn)重點突破。五是特殊和一般的關(guān)系。準確把握共性和個性、普遍性和特殊性關(guān)系，充分考慮不同自由貿(mào)易試驗區(qū)之間的稟賦特征差異，結(jié)合中央賦予各自由貿(mào)易試驗區(qū)的戰(zhàn)略定位和自身優(yōu)勢特點，因地制宜、分類施策，鼓勵開展多層次的差別化探索，更好地服務(wù)對外開放總體戰(zhàn)略布局。與此同時，以可復(fù)制可推廣為基本要求，進一步完善“邊試點、邊總結(jié)、邊評估、邊推廣”的工作機制，對相關(guān)改革試點經(jīng)驗進行全面總結(jié)提煉，從個性中找到共性，推動更多制度創(chuàng)新成果在全國范圍復(fù)制推廣，形成改革紅利共享、開放成果普惠的格局效應(yīng)。

堅持問題導(dǎo)向，注重突出重點。一是聚焦制度型開放中面臨的新問題。例如，目前自由貿(mào)易試驗區(qū)推進制度型開放面臨立法滯后情形，尚缺高位階立法。大部分自由貿(mào)易試驗區(qū)的法治建設(shè)主要以出臺地方性政策文件為主，地方政府規(guī)章、自由貿(mào)易試驗區(qū)條例的修訂等正式立法活動較為不足，存在“法律跟在政策后面跑”“立法圍著政策轉(zhuǎn)”“政策牽著法律牛鼻子”等現(xiàn)象，尚未步入“以法治引領(lǐng)改革”的規(guī)范路徑，亟待推動制定和實施全國統(tǒng)一的自由貿(mào)易試驗區(qū)法律。二是破解以開放促改革進程中的深層次問題，即如何通過賦權(quán)強能，有效解決構(gòu)建高水平對外開放體制機制改革領(lǐng)域深化改革的動力不足，改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性不強，破除體制機制障礙缺乏強有力措施等問題。三是積極謀劃事關(guān)高質(zhì)量發(fā)展的重大問題。各自由貿(mào)易試驗區(qū)應(yīng)立足各自優(yōu)勢，以開放、產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色為引領(lǐng)，打造推進高水平對外開放的“先行區(qū)”，打造建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的“樣板間”，打造高水平科技自立自強的“策源地”，打造促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的“磁力場”，打造推動綠色低碳發(fā)展的“強引擎”，更好地服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局與共建“一帶一路”以及科技強國、制造強國、貿(mào)易強國、人才強國等戰(zhàn)略實施。四是及時應(yīng)對推動自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)面臨的突出問題。例如，應(yīng)進一步明確改革創(chuàng)新激勵保障和容錯糾錯措施，給予各地各部門足夠的空間進行創(chuàng)新。一體推進自上而下的授權(quán)管理體制頂層設(shè)計與指導(dǎo)、自由貿(mào)易試驗區(qū)自下而上的制度創(chuàng)新探索。強化制度創(chuàng)新激勵機制，以肯定性反饋進一步調(diào)動各地各部門制度創(chuàng)新的積極性。

堅持人民至上，注重改革實效。治國有常，而利民為本。自由貿(mào)易試驗區(qū)推進制度型開放，應(yīng)以為國家試制度、為地方謀發(fā)展、為人民謀幸福為導(dǎo)向，善于在“急難愁盼”中明確改革的發(fā)力點和突破口。一是推動構(gòu)建市場化、法治化、國際化的一流營商環(huán)境，進一步提升市場主體和群眾的獲得感、滿足感?？山梃b江蘇自由貿(mào)易試驗區(qū)經(jīng)驗，基于營商環(huán)境與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則共性要求與標準層次的有效融合，在國家發(fā)展改革委《中國營商環(huán)境報告》與世界銀行“B-Ready”營商環(huán)境研究體系框架基礎(chǔ)上，積極對標CPTPP等相關(guān)市場環(huán)境、法治環(huán)境章節(jié)及條款內(nèi)容，制定出臺營商環(huán)境優(yōu)化提升實施方案，全面回應(yīng)不同市場主體的利益訴求，做好公共服務(wù)保障的“店小二”、市場主體競爭的“裁判員”、要素市場改革的“操盤手”、制度改革創(chuàng)新的“先行者”。二是推動全產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新發(fā)展，將制度創(chuàng)新成果充分轉(zhuǎn)化為地區(qū)改革發(fā)展紅利與經(jīng)濟強勁動能?？傮w來看，目前自由貿(mào)易試驗區(qū)直接服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度創(chuàng)新成果占比有待提高，制度創(chuàng)新成果服務(wù)重點產(chǎn)業(yè)、重點企業(yè)系統(tǒng)化、集成化不足，帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重大創(chuàng)新措施不足。從效果來看，在破除制約產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化的體制機制與規(guī)則、標準等障礙方面深度不夠，更多停留在促增量的層面；聚焦特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)不夠，制度創(chuàng)新特色不鮮明，服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展精細度有待提高。

自由貿(mào)易試驗區(qū)推進制度型開放的具體路徑。其一，梯度對標，傾力打造制度型開放新高地。對標對表RCEP、CAI、CPTPP、USMCA等高標準國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，結(jié)合中國實際，按照現(xiàn)階段接受難度及政府事權(quán)范圍，遵循漸進式原則，實現(xiàn)梯度分級式改革試點。一是在原產(chǎn)地規(guī)則程序、海關(guān)管理和貿(mào)易便利化、投資與服務(wù)貿(mào)易負面清單、技術(shù)性貿(mào)易措施、衛(wèi)生與植物衛(wèi)生、非歧視待遇等領(lǐng)域，開展優(yōu)先對標和改革。例如，可將RCEP協(xié)定中非約束性鼓勵類的“軟義務(wù)”作為“硬指標”進行壓力測試。探索將負面清單管理制度覆蓋范圍從股權(quán)限制和高管限制擴大到準入后國民待遇和業(yè)績要求。進一步深化落實無差別待遇，在競爭性領(lǐng)域或不涉及國家安全領(lǐng)域，減少產(chǎn)業(yè)限制，對民營、國有、外資企業(yè)實施無差別待遇。二是在勞工、環(huán)境、知識產(chǎn)權(quán)、政府采購、電子商務(wù)等領(lǐng)域，實行漸進對標和調(diào)整。例如，可對標國際勞工組織要求，加大勞動保障監(jiān)察執(zhí)法力度，推動企業(yè)社會責(zé)任落實。進一步完善參與的供應(yīng)商條件、公開招標的時限、管理機制與救濟程序等政府采購方面的合規(guī)制度。三是在國有企業(yè)、金融服務(wù)、爭端解決機制等領(lǐng)域，推進探索對標和對接。例如，建立健全國有企業(yè)信息公開制度，持續(xù)完善、規(guī)范信息披露程序。進一步推動國企改革，對雙重屬性企業(yè)承擔(dān)的公共屬性和商業(yè)行為進行切實分離，全面取消非商業(yè)援助。推進能源、水利等行業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)獨立運營和競爭性環(huán)節(jié)市場化改革，持續(xù)壓縮可能被納入CPTPP協(xié)議規(guī)制范圍的國企數(shù)量。

其二，賦權(quán)強能，著力優(yōu)化完善一流治理體系。黨的二十屆三中全會明確進一步全面深化改革的總目標為繼續(xù)完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。以習(xí)近平同志為核心的黨中央對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大部署，為新時代實施自由貿(mào)易試驗區(qū)提升戰(zhàn)略提供了根本遵循與目標要求。一是著力完善頂層設(shè)計，增強制度型開放的系統(tǒng)性與協(xié)同性。一方面，確立推進制度型開放的統(tǒng)籌機構(gòu)。推動建立以省級政府為主導(dǎo)的省-市-區(qū)三級領(lǐng)導(dǎo)專班，建立銜接緊密的縱向管理體系。以國家重大政策和自由貿(mào)易試驗區(qū)提升戰(zhàn)略為遵循，以契合自由貿(mào)易試驗區(qū)特色優(yōu)勢與實際需求為依據(jù)，統(tǒng)籌制定制度型開放的實施框架與推進計劃，定期監(jiān)督、評估制度型開放的推進情況與實施效果。另一方面，優(yōu)化政府職能分工，建立協(xié)同有效的跨部門橫向合作機制。在統(tǒng)一的制度型開放實施框架與推進計劃的指導(dǎo)下，以項目制等形式開展部門分工合作，壓實責(zé)任主體，細化執(zhí)行方案，確保各項任務(wù)順利推進。建立穩(wěn)定的自由貿(mào)易試驗區(qū)各級領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)與職能部門溝通協(xié)調(diào)制度。特別的，進一步明確自由貿(mào)易試驗區(qū)以制度創(chuàng)新推進制度型開放的核心功能定位，目前一些自由貿(mào)易試驗區(qū)的管理模式與考核體系仍然具有濃厚的“開發(fā)區(qū)”色彩，發(fā)展面臨趨于“一般園區(qū)化”的風(fēng)險。二是持續(xù)加大放權(quán)力度，賦予自由貿(mào)易試驗區(qū)制度創(chuàng)新空間活力。在深入總結(jié)上海、海南等地的實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，探索在更大范圍內(nèi)實行有進有出、梯次擴大的試點授權(quán)模式改革，形成特色突出、有序遞進的全方位制度型開放新格局。三是不斷加強法治建設(shè)，完善自由貿(mào)易試驗區(qū)改革探索法治保障。實行“立法授權(quán)改革”路徑，建立健全自由貿(mào)易試驗區(qū)法制體系。自由貿(mào)易試驗區(qū)應(yīng)積極爭取國家在重大改革領(lǐng)域出臺專門法律法規(guī)或同意對現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)進行解釋性適用，以確保制度型開放探索符合上位法要求。特別的，可按照急用先行原則，加快重點領(lǐng)域涉外法律的制定及負面清單管理、反壟斷審查、知識產(chǎn)權(quán)、數(shù)字貿(mào)易等領(lǐng)域法律法規(guī)的修訂，進一步整合分散的涉外法律條款，編撰體例完備的國際經(jīng)貿(mào)法典。四是打造一流營商環(huán)境，提升自由貿(mào)易試驗區(qū)制度競爭力和軟實力。例如，以推進內(nèi)外貿(mào)一體化發(fā)展為抓手，在推動內(nèi)外貿(mào)法律體系、監(jiān)管制度、技術(shù)質(zhì)量標準等方面全面開展改革試點。對標國際知識產(chǎn)權(quán)保護最新趨勢和最高標準，圍繞新能源、生物醫(yī)藥、人工智能、數(shù)字技術(shù)等加大壓力測試。

其三，厚植產(chǎn)業(yè)，加快推進全產(chǎn)業(yè)鏈制度創(chuàng)新。2023年9月，習(xí)近平總書記在中國自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)十周年作出重要指示指出，“堅持以高水平開放為引領(lǐng)”，“推動全產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新發(fā)展”，“讓自貿(mào)試驗區(qū)更好發(fā)揮示范作用”。實施自由貿(mào)易試驗區(qū)提升戰(zhàn)略，應(yīng)注重以制度型開放賦能產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。即，以探索鞏固優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)領(lǐng)先地位與集群化發(fā)展為目標，以破除制約產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化的制度標準障礙的制度創(chuàng)新為核心，推動穩(wěn)鏈、強鏈、補鏈、延鏈“四位一體”的全產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新發(fā)展。[13]

一是產(chǎn)業(yè)鏈“穩(wěn)鏈”。應(yīng)聚焦整體供應(yīng)鏈的“能進能出”“暢通無阻”，做到“沖不斷、搬不走、壓不垮”。一方面，保障產(chǎn)業(yè)鏈上中下游企業(yè)在面對外部沖擊時能夠“穩(wěn)如泰山”，在生產(chǎn)經(jīng)營正常運行的同時，能夠有效開拓市場空間，做到產(chǎn)銷兩旺。另一方面，確保產(chǎn)業(yè)鏈前項供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)的穩(wěn)定供給或及時配套，實現(xiàn)“有求必應(yīng)”。深入實施高端產(chǎn)業(yè)“鏈長制”。引導(dǎo)扶持“鏈主”企業(yè)解決產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展面臨的重大問題，促進上中下游、產(chǎn)供銷、大中小企業(yè)的協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展。同時，注重產(chǎn)業(yè)鏈的反壟斷，通過合理的技術(shù)擴散或市場拆分手段，保障產(chǎn)業(yè)鏈的市場競爭活力。此外，進一步優(yōu)化政策，支持區(qū)域內(nèi)企業(yè)建立供應(yīng)商長期合作機制，支持重點企業(yè)積極打造國內(nèi)備份供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)。

二是產(chǎn)業(yè)鏈“強鏈”。應(yīng)聚焦高端產(chǎn)業(yè)的“做大做強”“人有我優(yōu)”。其一，依托以“五自由一便利”為核心的制度體系與國內(nèi)超大規(guī)模市場優(yōu)勢，推動產(chǎn)業(yè)鏈空間布局的優(yōu)化，打造一批萬億級高端產(chǎn)業(yè)集群，通過加強產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的集聚與協(xié)同，提高產(chǎn)業(yè)的本土根植性與供應(yīng)鏈生態(tài)黏性。其二，圍繞集成電路、工業(yè)母機、醫(yī)療裝備、儀器儀表、基礎(chǔ)軟件、工業(yè)軟件、先進材料等重點產(chǎn)業(yè)鏈細分領(lǐng)域，培育壯大并形成量級式領(lǐng)先，關(guān)鍵時刻形成戰(zhàn)略威懾效應(yīng)。鼓勵更多企業(yè)在關(guān)鍵技術(shù)工藝、重要設(shè)備、核心零部件等環(huán)節(jié)實現(xiàn)專精特新。其三，強化規(guī)制、管理等要素支撐，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈發(fā)展環(huán)境。如廣泛推行集成電路產(chǎn)業(yè)鏈平臺服務(wù)＋保稅監(jiān)管新模式。

三是產(chǎn)業(yè)鏈“補鏈”。應(yīng)聚焦增強產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)的自主可控能力。其一，健全協(xié)同創(chuàng)新機制，聚力突破產(chǎn)業(yè)鏈“卡脖子”痛點、堵點。推動政產(chǎn)學(xué)研用一體化，聚焦關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點方向，運用制度優(yōu)勢、集中資源，形成融合創(chuàng)新、協(xié)同攻關(guān)的合力。針對潛在的產(chǎn)業(yè)鏈博弈熱點領(lǐng)域做好技術(shù)研發(fā)儲備。其二，通過政策扶持和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，為產(chǎn)業(yè)鏈薄弱環(huán)節(jié)的突破發(fā)展及時提供市場需求空間。提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金市場化運作效率，推動產(chǎn)業(yè)鏈薄弱環(huán)節(jié)的創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化與產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。其三，審時度勢、因地制宜，通過“雙循環(huán)”實現(xiàn)“取長補短”。在保障安全的前提下，積極推動國際產(chǎn)業(yè)合作，促進產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵產(chǎn)品或技術(shù)國際供應(yīng)的分散化、來源多樣化。鼓勵區(qū)內(nèi)企業(yè)靈活運用戰(zhàn)略投資、跨國并購等手段“取長補短”。

四是產(chǎn)業(yè)鏈“延鏈”。主要是以實現(xiàn)價值升級為目標。一方面，以數(shù)字化賦能研發(fā)設(shè)計、生產(chǎn)制造乃至銷售、消費，打造更多數(shù)字化應(yīng)用場景，推動各環(huán)節(jié)新領(lǐng)域、新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展壯大，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)鏈全面邁向高端化。另一方面，向產(chǎn)業(yè)鏈上游研發(fā)設(shè)計環(huán)節(jié)和下游銷售服務(wù)環(huán)節(jié)延伸，培育以設(shè)計、研發(fā)、營銷、服務(wù)為核心競爭力的新優(yōu)勢，實現(xiàn)價值升級。

其四，廣泛聯(lián)動，有效助力優(yōu)化區(qū)域開放布局。黨的二十屆三中全會強調(diào)，發(fā)揮沿海、沿邊、沿江和交通干線等優(yōu)勢，優(yōu)化區(qū)域開放功能分工，打造形態(tài)多樣的開放高地，加快形成陸海內(nèi)外聯(lián)動、東西雙向互濟的全面開放格局。自由貿(mào)易試驗區(qū)推進制度型開放，可構(gòu)建自由貿(mào)易試驗區(qū)與省內(nèi)地區(qū)之間、鄰近省份自由貿(mào)易試驗區(qū)之間、沿海內(nèi)陸沿邊自由貿(mào)易試驗區(qū)之間等多維度的開放聯(lián)動與協(xié)同創(chuàng)新。在一省內(nèi)部，可探索建立“自貿(mào)區(qū)＋以中心城市為空間載體的聯(lián)動區(qū)＋以主要城市群或都市圈為影響范圍的輻射區(qū)＋全域協(xié)同”的制度型開放格局。進一步破除跨區(qū)域聯(lián)動創(chuàng)新的體制機制壁壘，在通關(guān)便利化、海關(guān)監(jiān)管、知識產(chǎn)權(quán)保護、政府采購、勞動者權(quán)益保護等方面開展一體化改革試點，并根據(jù)政策從優(yōu)適用原則，實行橫向和縱向自動適用政策制度，促進省內(nèi)各區(qū)域之間的政策統(tǒng)一性、規(guī)則一致性、執(zhí)行協(xié)同性。在省際之間，可借鑒長三角三省一市自由貿(mào)易試驗區(qū)聯(lián)盟、京津冀自由貿(mào)易試驗區(qū)聯(lián)席會議、黃河流域自由貿(mào)易試驗區(qū)聯(lián)盟、粵桂瓊自由貿(mào)易試驗區(qū)自由貿(mào)易港聯(lián)盟等的有益經(jīng)驗，以規(guī)則、規(guī)制、管理、標準開放制度聯(lián)動創(chuàng)新為核心，以生態(tài)共治、綠色發(fā)展為前提，以互聯(lián)互通、平臺共建共享與產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)動為支撐，以科技創(chuàng)新協(xié)同為驅(qū)動，在商務(wù)部指導(dǎo)下，建立長江經(jīng)濟帶自由貿(mào)易試驗區(qū)制度型開放創(chuàng)新聯(lián)盟，形成包含聯(lián)席工作會議、高端論壇、工作簡報、制度創(chuàng)新案例等的聯(lián)動機制，在數(shù)字規(guī)則、國有企業(yè)、反壟斷、環(huán)保標準、金融監(jiān)管等領(lǐng)域積極開展制度型開放的聯(lián)動試驗、對比試驗、互補試驗，建立長江經(jīng)濟帶制度創(chuàng)新成果數(shù)據(jù)庫，共同探索推出一批跨區(qū)域、跨部門、跨層級的制度創(chuàng)新成果，推動改革試點經(jīng)驗直接在長江經(jīng)濟帶復(fù)制推廣。

其五，保障安全，建立健全開放安全保障體系。當前國際經(jīng)濟形勢復(fù)雜多變，制度型開放面臨諸多風(fēng)險挑戰(zhàn)。黨的二十屆三中全會強調(diào)，要“完善維護國家安全體制機制，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全良性互動”。自由貿(mào)易試驗區(qū)推進制度型開放，須實現(xiàn)“放得開”與“防得住”的有機統(tǒng)一。健全制度型開放的安全保障體制機制，構(gòu)筑與規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等開放相匹配的監(jiān)管和風(fēng)險防控體系。統(tǒng)籌開放與安全，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。以先進技術(shù)和信息化平臺為手段、以法律為保障，建立政府主導(dǎo)、機構(gòu)協(xié)同、企業(yè)參與的多方主體風(fēng)險共治機制，打造“監(jiān)測識別、量化評估、預(yù)警提示、應(yīng)急處置”四位一體的全流程風(fēng)險防控體系。各自由貿(mào)易試驗區(qū)分階段、分領(lǐng)域推進制度型開放壓力測試和風(fēng)險測試工作，針對潛在的風(fēng)險和問題，應(yīng)制定詳細的風(fēng)險應(yīng)對預(yù)案措施與動態(tài)優(yōu)化路徑，并及時對工作經(jīng)驗進行總結(jié)提煉，適時復(fù)制推廣，為建立健全制度型開放風(fēng)險防范體系貢獻自貿(mào)經(jīng)驗與科學(xué)方案。例如，健全完善重點產(chǎn)業(yè)損害預(yù)警體系，推動建立統(tǒng)一的自由貿(mào)易試驗區(qū)產(chǎn)業(yè)開放安全數(shù)據(jù)庫與產(chǎn)業(yè)損害預(yù)警分析系統(tǒng)等，全面實行重點企業(yè)產(chǎn)業(yè)損害預(yù)警與公共信息服務(wù)。

注釋

[1][5]D. C. North, Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge: Cambridge University Press, 1990.

[2]G. Helmke and S. Levitsky, Informal Institutions and Comparative Politics: A Research Agenda, Cheltenham: Edward Elgar Publishing, 2012.

[3]J. Knight, Institutions and Social Conflict, Cambridge: Cambridge University Press, 1992.

[4]W. Scott, Institutions and Organizations: Ideas and Interests, Thousand Oaks: Sage Publications, 2008.

[6]常娛、錢學(xué)鋒：《制度型開放的內(nèi)涵、現(xiàn)狀與路徑》，《世界經(jīng)濟研究》，2022年第5期。

[7]尹晨、檀榕基、周思力：《中國規(guī)制制度型開放的路徑探析》，《復(fù)旦學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2023年第6期。

[8]孫軍：《制度型開放暢通雙循環(huán)新發(fā)展格局的基本思路與推進策略》，《學(xué)術(shù)論壇》，2024年第3期。

[9]錢學(xué)鋒、王備：《湖北自貿(mào)試驗區(qū)的制度創(chuàng)新：實踐特征、理論內(nèi)涵與政策啟示》，《長安大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2022年第1期。

[10][11]錢學(xué)鋒、高婉：《中國自由貿(mào)易試驗區(qū)制度創(chuàng)新：特征、問題及對策》，《長安大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2024年第3期。

[12]黃建忠、王思語、王茜：《統(tǒng)籌高水平開放、高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全的思路與對策》，《國際貿(mào)易問題》，2024年第4期。

[13]錢學(xué)鋒、王備：《實施自由貿(mào)易試驗區(qū)提升戰(zhàn)略的三重視角》，《金融市場研究》，2023年第7期。

責(zé) 編∕桂 琰 美 編∕周群英

Leading Implement the Strategy to Upgrade Pilot Free Trade Areas with

Institutional Opening Up

Qian Xuefeng

Abstract: The Third Plenary Session of the 20th CPC Central Committee proposed to "steadily expand institutional opening up" and "implement the strategy to upgrade pilot free trade zones". Institutional opening up, as a more advanced form of opening, focuses on rules, regulations, management, standards, and other key aspects. Compared to traditional forms of opening up, it is characterized by being behind-the-border, stable, non-differentiated, predictable, holistic, and in-depth. China's institutional opening up has developed through four stages: learning from advanced international institutions, contributing institutions to the global community, engaging in competition of international institutions, and achieving high-level institutional opening up. To promote the implementation of the strategy to upgrade pilot free trade zones through institutional opening up, we should gradually align with advanced international institutions and build a high-level platform for institutional opening up; expand the responsibilities of free trade zones and improve governance and system construction; focus on industrial development and drive institutional innovation across the entire industrial chain; prioritize coordinated development to optimize the regional opening up framework; and ensure security by continuously improving the open security guarantee system.

Keywords: pilot free trade zones, institutional opening up, strategy to upgrade pilot free trade zones