摘 要:公共預算治理作為宏觀經濟治理的核心工具發(fā)揮作用，需要滿足兩項先決條件：各級政府一致性地采用集中化預算程序制定預算，一致性地采用基線籌劃方法實時同步地制定預算決策。為全面提升宏觀經濟預算治理能力與績效，體制機制改革的核心命題應是系統(tǒng)地強化公共預算-政策間聯(lián)結，并以預算程序集中化和基線籌劃作為關鍵的實現(xiàn)路徑。

關鍵詞:宏觀經濟治理 預算制度 預算程序集中化 基線籌劃

【中圖分類號】F81 【文獻標識碼】A

引言

黨的二十屆三中全會《決定》關于“健全預算制度，加強財政資源和預算統(tǒng)籌”和“強化對預算編制和財政政策的宏觀指導”的部署，與“更加注重系統(tǒng)集成，更加注重突出重點，更加注重改革實效”這一全面深化改革的指導思想高度契合。此項意義非凡的努力應聚焦構建強化預算-政策聯(lián)結這個核心命題，并在預算程序集中化和基線籌劃這兩類關鍵路徑下全力推進。宏觀經濟治理旨在促進一系列重要的宏觀經濟政策目標，最重要的是經濟增長、充分就業(yè)、物價穩(wěn)定和國際收支平衡。這是一項財政成本高昂的事業(yè)，因為每個目標的達成都依賴大量公共資金投入。這些來自納稅人的資金被表達和轉換為財政政策的核心變量—支出、收入、赤字和債務，通過預算制定（budgeting）“被預算為”預算政策的目標變量，與宏觀經濟目標建立起至關緊要的聯(lián)結，由此成為宏觀經濟治理的核心工具。自20世紀40年代以來，隨著凱恩斯主義宏觀職能財政理論與政策實踐的廣泛傳播，公共預算在宏觀經濟治理體系中扮演著舉足輕重的角色，發(fā)揮著主導性作用。

然而，廣泛國際實踐表明，許多國家宏觀經濟預算治理的表現(xiàn)不盡如人意，政府開支、赤字與債務并未帶來期望的宏觀經濟績效，特別是“充分就業(yè)+低通脹”的組合。與此同時，過度投資與產能過剩、巨額債務與償債負荷等諸多逆效應越來越難以控制，威脅經濟社會中長期健康發(fā)展。

多年來，大量文獻對易陷困境的宏觀經濟預算治理進行反思，尋求修正偏差、改善治理表現(xiàn)的方法。相應的預算改革也做出多種嘗試，且范圍廣泛?？偟膩碚f，迄今為止大多是零星的和修補性的（“治標”與改良），而非系統(tǒng)的和革命性的（“治本”和替代）。既有努力并未超越立足“需求管理”的宏觀經濟治理框架，在最好的情形下，也只是尋求以逆周期規(guī)則取代順周期規(guī)則，即底層邏輯正確的宏觀經濟政策規(guī)則?？梢哉撟C的是，此舉雖然重要，但遠不充分，因為它沒有從“體制機制”層面追究導致治理表現(xiàn)欠佳的深層根源。

為全面提升宏觀經濟預算治理能力與績效，體制機制改革的核心命題應是系統(tǒng)地強化公共預算-政策間聯(lián)結，并以預算程序集中化和基線籌劃作為關鍵的實現(xiàn)路徑。兩類路徑都指向預算制度的深度改革。預算制定是在行政與立法框架下，用以處理預算過程的正式和非正式的規(guī)則和原則的集合；預算制度將預算過程區(qū)分為不同步驟從而形成特定的預算程序（budget procedure），決定誰在某個步驟的什么時候做什么，如何處理各階段的信息流量（Jurgen von Hagen， 2007）。

接下來的討論分為三部分。第一部分鑒別宏觀經濟預算治理的底層邏輯，即預算-政策間緊密的有機聯(lián)結；第二部分闡明預算程序集中化的含義和操作要點，論證為何強化預算-政策間聯(lián)結至關緊要；第三部分闡明基線籌劃的含義，以及作為明確分離現(xiàn)行政策與新政策的預算基線的方法和程序，如何強化預算-政策間聯(lián)結。

宏觀經濟預算治理的底層邏輯：預算-政策聯(lián)結

預算、政策的聯(lián)結對解決宏觀經濟治理難題至關重要

無論國家治理還是地方治理，宏觀經濟治理都是治理的關鍵方面。治理概念的含義非常寬泛，但無論怎樣定義和解釋，國家治理和政府治理的兩個支柱是確定的：制定和執(zhí)行公共政策，與之結合的公共預算制定與執(zhí)行。真實世界的治理就是如此，或者理應如此?，F(xiàn)代社會中，所有國家和政府都主要通過“政策與預算”發(fā)揮作用。*沒有政策，或者沒有預算，或者沒有預算與政策的緊密配合，就沒有可靠與可信的治理可言。鑒于兩者間原本存在的深刻的內在聯(lián)系，政策制定和預算制定必須通盤考慮，無法單獨確定——除非預算確定下來，否則政策不能單獨確定；反之亦然。

“通盤考慮”的精髓和靈魂是聯(lián)結：政策要素和預算要素間有機的緊密聯(lián)結。政策要素的核心是政策目標和政策工具，預算要素的核心是公共支出和資金來源。兩類要素構成完整治理系統(tǒng)的兩個核心子系統(tǒng)，包括宏觀經濟治理系統(tǒng)。預算-政策聯(lián)結的重要性根植于系統(tǒng)論的兩個基本原理。首先，若缺失聯(lián)結或聯(lián)結不良，系統(tǒng)的整體功效將取決于最薄弱的一環(huán)，即導致1+1<2的一環(huán)，比如政策良好但預算不良，或者預算良好但政策不良；其次，只有有機的緊密聯(lián)結確實存在的情形下，才會有1+1>2，即整體功效大于局部相加。治理改革的意義與價值、宏觀經濟治理體系亟需深度改革的根本原因，都在于終結前者、促成后者。

系統(tǒng)化改革的紅利值得全力追求，且潛能巨大。宏觀經濟治理仍有較大提升空間，特別是充分就業(yè)和經濟增長等方面。因此，挖掘與實現(xiàn)潛能應側重改善財政政策績效。過往經歷表明，依賴宏觀（尤指積極的）財政政策追求宏觀經濟目標，貨幣政策和信貸政策在很大程度上也被當作“準財政工具”發(fā)揮作用。

宏觀經濟治理改革關鍵在于找到開發(fā)和實現(xiàn)巨大潛能的最佳途徑?；诠怼⑹聦嵑妥C據，本文強烈主張：致力建構預算-政策“聯(lián)結性強的治理體制”，作為系統(tǒng)改善宏觀經濟治理能力與績效的核心命題，納入治理改革的優(yōu)先議程。一旦該體制被牢固地確立起來，宏觀經濟治理能力與績效可望獲得質的提升，即從側重多花錢轉向側重建立聯(lián)結，來實現(xiàn)治理績效與能力的全面且持久提升。實踐表明，多花錢也未必可解決宏觀經濟治理難題，甚至適得其反。改善宏觀經濟預算治理的主要著力點應盡快轉向強化預算-政策間聯(lián)結這個核心命題上。

與其他治理難題相比，宏觀經濟治理更為復雜棘手。全面提高預算治理能力是最佳突破口，也是成功的關鍵。首先，各級政府向來側重運用（積極的）財政政策追求宏觀經濟目標，貨幣政策被當作與之配合的輔助工具加以運用。其次，收入、支出、赤字和債務這些核心的財政政策變量，特別是支出變量，與宏觀經濟治理目標存在著深刻的內在聯(lián)系，相互作用、相互影響，表明財政治理與宏觀經濟治理緊密相連，不可分割。第三，財政政策變量不能自動發(fā)揮作用，必須通過預算制定（budgeting），“被預算”為合理總額、結構一致的政策變量，才能可靠有效地作用于宏觀經濟治理的目標變量，特別是低通脹下的充分就業(yè)這一重要目標?？偟膩碚f，公共預算不僅通過“籌劃和制定”財政政策變量，而且通過“捕捉和駕馭”財政乘數(shù)，成為貫徹財政政策的核心工具，進而作用于宏觀經濟治理目標。不夸張地說，宏觀經濟治理的成敗，主要取決于預算治理的成敗。最后，也最重要的是：預算治理的成敗主要取決于預算-政策間聯(lián)結是否存在和牢固，是否嵌入公共/政府決策程序與機制并成為其固定部分。關鍵詞是系統(tǒng)論意義上的“聯(lián)結”：關鍵節(jié)點間緊密的有機聯(lián)結。

解決預算、政策的“失聯(lián)”是宏觀經濟治理體系改革的關鍵

宏觀經濟治理系統(tǒng)的兩類關鍵節(jié)點分別是公共預算和公共政策。作為國家和政府的權威性決定，公共政策界定“目標為何以及何時做什么”，公共預算界定“花多少錢和有多少錢可花”。預算-政策間聯(lián)結的本質是“公共資源-政策目標”間的直接聯(lián)結，即找到和建構一種適宜的、可靠性和可信度高的體制機制，足以合理保證“預算重點和優(yōu)先性”準確和充分反映“戰(zhàn)略重點與政策優(yōu)先性”，避免或消除兩者間的脫節(jié)或松散聯(lián)結。

現(xiàn)行治理體制的核心瓶頸在于預算-政策“失聯(lián)”，即缺失有機的緊密聯(lián)結，甚至完全脫節(jié)。在實踐中，失聯(lián)有兩類典型癥狀。橫向失聯(lián)表現(xiàn)為要素整合不良，即預算要素與政策要素及其內部的整合不良，比如“就業(yè)率提高10%”的宏觀經濟目標，必須匹配的預算（財政政策變量）基準值或目標值是多少以及為何？橫向失聯(lián)還表現(xiàn)為協(xié)調失靈：管錢的（預算部門）不管事，管事的（政策部門）不管錢，以至“錢和事”常態(tài)性地不被同時、實時決定與執(zhí)行，統(tǒng)籌協(xié)調自然無從實現(xiàn)。部門間如此，部門內部管錢的財務部門與管事的業(yè)務部門之間也是如此?？v向失聯(lián)指政府間缺失必要的預算協(xié)調和政策協(xié)調，以及預算-政策組合的協(xié)調。“條條”與“塊塊”的協(xié)調難題，有時被描述為“條塊分割”，歷時兩千多年至今未從根本上解決，足見其困難與復雜性遠超想象。

需要認識到，立足需求管理的宏觀經濟政策體系無法從根本上解決預算-政策失聯(lián)問題，因而無法從根本上解決宏觀經濟治理難題，甚至可能會放大難題和制造更大難題，比如誘發(fā)系統(tǒng)性腐敗。這是過去40多年的實踐得出的值得汲取的教訓。松緊交替的“逆周期規(guī)則”，即以緊縮需求應對經濟過熱、以刺激需求應對經濟衰退，不僅易被狹隘利益扭曲為順周期規(guī)則，而且存在極難克服的技術難題，比如準確預測經濟拐點和把握刺激需求的最佳時機。需求管理政策的先天缺陷在于忽視體制機制對宏觀經濟治理的作用。它著眼于通過優(yōu)化手段-目標組合，尋求改善宏觀經濟政策的技術健全性，包括財政貨幣政策及其內部的協(xié)調；忽視了預算-政策間聯(lián)結及其依賴的體制機制是否存在。

鑒于此，宏觀經濟治理體系改革亟須調整主攻方向：精心建構與有效實施旨在強化預算-政策間聯(lián)結的體制機制。宏觀經濟治理涉及的所有重要問題，均應集中到預算-政策聯(lián)結命題下予以認知和處理，并遵循兩類互補的關鍵路徑：預算程序集中化，旨在從起點上合理保證集中辦大事；基線籌劃，旨在把預算制定的基礎置于“政策基線”上。下圖直觀呈現(xiàn)了宏觀經濟治理的預算治理框架，與基于“逆周期”需求管理政策并行不悖地發(fā)揮作用，也作為半邊凱恩斯主義（積極）財政政策的對立面。

“鐵三角”意味著程序集中化和基線籌劃作為宏觀經濟預算治理的雙支柱，彼此間的相互結合應“如鐵”般緊密，不可分離和單獨運作。鐵三角框架并不抵觸財政政策改革。畢竟，財政赤字過大，以及隨之而來的政府部門對資金的要求，往往是宏觀經濟失調的原因，改進財政政策因而非常必要（世界銀行，1998）。然而，鐵三角框架要求財政政策改革的重點，從技術健全性切換到預算過程的體制機制改革上，以此作為宏觀經濟治理改革的主攻方法。無論如何，對于任何理論都要有一種批評的態(tài)度，因為沒有哪個理論是永遠正確的，理論之間只有教益更大或者更小之別（R.A.W 羅茲，2020）。

預算程序集中化：集中財力辦大事

集中財力辦大事是社會主義制度優(yōu)越性的關鍵標志，也是財力匱乏的計劃經濟時代仍能取得發(fā)展成就的秘訣之一*。其理論基礎源于規(guī)模經濟和范圍經濟——治理能力與績效的終極來源?？偟膩碚f，沒有比國家戰(zhàn)略重點和政府政策優(yōu)先性更大的“大事”了。中國作為具有強大戰(zhàn)略規(guī)劃能力的國家，只有確保預算決策與政策決策“實時-同步”的體制機制被牢固確立，才能從根本上保證集中財力辦大事，從而實現(xiàn)治理能力與績效的革命性突破。

迄今為止，碎片化的體制機制和由其導致的財力過度分散問題，依然是制約治理能力與績效的核心瓶頸。在發(fā)達的部門分管（“多龍治水”）體制下，財政預算上的“中央集權、部門分權”與大規(guī)模的“資金上收”和“資金下?lián)?rdquo;形成鮮明對照。資本預算和經常預算缺失整合、彼此割裂*，政府間、部門間和部門內部缺乏必要協(xié)調。確保“同步實時”制定預算-政策決策之所以如此重要，是因為唯有如此，才能在預算過程的起點上保證集中財力辦大事的實現(xiàn)。廣泛的實證研究表明，要想改革支離破碎的預算程序和促進財政紀律（fiscal discipline），預算決策程序的集中化是絕對必要的，并且是最有效的方法（Von Hagen, Jurgen. 2006）。

預算程序集中化的基本構成

從革新預算準備程序著手，確保各級政府和所有預算單位一致性地采用集中化的預算準備程序，是解決問題的唯一辦法和取得成功的關鍵，帶來的治理改革紅利最為確切，其涵蓋六個要件：

第一，政策部門和預算部門相互配合同步制定政策決策與預算決策，比如來年“目標就業(yè)率80%”和相應的“支出增長6%”被同步籌劃與決定；

第二，在預算準備早期階段，財政部門基于“中期宏觀經濟與政策框架”，通過精心準備的詳細《預算指南》下達與就業(yè)率等宏觀經濟目標相匹配的“硬”預算限額，指導和約束預算單位準備最終呈遞人大審查批準的預算草案；

第三，預算單位所有可預見的支出，無論資本支出還是經常支出，無論總額還是單項，無論本部門還是下屬單位的支出，都在相同時間遵循相同流程和方法進行集中統(tǒng)一申報，杜絕人為的推遲或不實申報；

第四，跨年度支出的申報應覆蓋未來至少3—5年，重點是投資支出、權益支出（社會保險和福利等）和或有負債；

第五，區(qū)分資本支出、經常支出及其資金來源并反復磨合以確保一致，尤其應確保被同步決定，任何人為遺漏、低估或高估均應避免，包括公共投資項目至少未來1-3年的維護運營支出與資金來源；

第六，旨在“加強預算編制宏觀指導”的關鍵文件應被精心制定和全面升級，尤其應清晰闡明國家戰(zhàn)略重點和政府政策優(yōu)先性及其年度與中期變化，確定量化標準，簡要陳述理由（為何做這事），并表明相應支出申報的要點和注意事項。

此外，應盡快建立高規(guī)格、跨部門、地方代表參與和專業(yè)性很強的“支出審查委員會”，作為特別關鍵的一項配套安排，協(xié)助人大全面強化和系統(tǒng)改善公共支出審查。隨著支出規(guī)模不斷擴大、結構日趨復雜化、任務日趨繁重，目前的審查機制過于薄弱的問題越來越突出，特別是基于“跨部門大排隊”的支出重點與優(yōu)先性審查，這是導致預算-政策失聯(lián)、進而導致宏觀經濟預算治理不佳的直接根源。

預算程序集中化可助力實現(xiàn)預算、政策的聯(lián)結

預算-政策缺失一致性磨合和聯(lián)結的問題很少被關注和重視，導致宏觀經濟預算治理的巨大潛能長期處于被壓抑狀態(tài)。于是就會出現(xiàn)：一方面花錢越來越多、宏觀稅負越來越重，另一方面宏觀經濟績效難有起色，甚至趨于惡化。“花錢”和“花好錢的能力”之間存在鴻溝，不可混為一談而應予清晰區(qū)分。因此，應把彌合鴻溝當作改革宏觀經濟預算治理的根本訴求對待。

現(xiàn)行“兩上兩下”的部門預算編制程序，應盡快轉換為“先自上而下再自下而上”二階段程序，前者側重宏觀指導和確定可承受多少（支出限額），后者處理預算申報和確定需要花多少。“一年預算、預算一年”的現(xiàn)狀應徹底扭轉。預算預測的質量和準確度應全面提升。預算準備的合理起點，應盡快轉換到基于“現(xiàn)實預測”和“宏觀經濟與政策框架”的預算限額上。預算限額應深度改革，確保全面、及時和詳盡。預算調整應減少到最低程度，原則上只應允許一年一次的合并調整。

預算程序集中化與上述配套安排的聚焦和精華，都在于預算-政策決策被“同步”和“實時”決定，沒有顧此失彼的脫節(jié)或滯后，沒有時滯或拖延，更沒有“一事一議”意義上的單筆支出單獨申報和特殊申報。這涉及大量協(xié)調工作。合并財政部門與計劃部門的大部制改革，有助于解決協(xié)調難題，但并非必要條件。加強職能部門之間的程序協(xié)調和工作協(xié)調，才是克服協(xié)調失靈的關鍵。成功的關鍵在于起點正確。起點上的碎片化，即“一事一議”的碎片式決策制定與預算決定，不僅無法被隨后預算執(zhí)行過程矯正，反而會帶入這一過程并被放大。

建構集中化預算程序以確保在起點上實現(xiàn)集中財力辦大事，并非易事，因為部門利益壓倒公共利益的“共同池問題”導致每個部門（及其代表的利益群體）的預算申報總是高于社會最優(yōu)水平，以及部門重點偏離國家戰(zhàn)略重點、部門優(yōu)先性偏離政府政策優(yōu)先的高風險。共同池問題的本質是狹隘利益壓倒共同利益的零和游戲（Allen Schick， 1998）。預算程序的原則性任務就是控制共同池問題及其負面后果，這樣的預算程序將是非常有效的，對宏觀經濟目標和其它目標作出重要貢獻。

預算籌劃：轉換預算-政策制定的基礎

應以基線籌劃代替基數(shù)法預算制定

預算程序集中化為強化預算-政策間聯(lián)結創(chuàng)建了起點正確的程序機制，但尚需解決第二大難題，即“在什么基礎上”實現(xiàn)同步-實時的預算-政策決策，涵蓋兩個彼此依存的關鍵方面：

政策決策的基礎應為現(xiàn)行政策還是新政策，以及政策變動的標準為何？假設納入當前預算的政策目標為就業(yè)率達到70%，未來1-3年繼續(xù)執(zhí)行該目標還是調整至65%、75%或80%？政策變動的依據、規(guī)則和標準為何？

預算決策的基礎應為當前財年的“基數(shù)”還是未來的政策“基線”？

基數(shù)（base）和基線（baseline）僅一字之差，但其含義、治理上的合理性和有效性有如天壤之別。目前各級政府和預算單位，依然采用相對過時的基數(shù)法制定預算。被自動帶入來年的收支基數(shù)部分通常超過總收支的90%，這意味著真正“被預算”的資金不足總額的10%，甚至不足5%，脫節(jié)問題隨之而來：這么稀少的來年“預算決策量”，無法匹配和支撐針對來年的政策決策。一方面，預算決策限于“增量”，因為存量部分自動延續(xù)；另一方面，政策決策不得不覆蓋“存量”（現(xiàn)行政策）和“增量”（新政策），因為應對隨環(huán)境變化而來的機遇與挑戰(zhàn)，總是需要對現(xiàn)行政策審視和調整變更，這將不可避免地產生預算影響，包括繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)行政策產生的支出影響。

宏觀經濟預算治理的要義和精髓在于：公共政策決策及其變動的年度和中期預算影響，在預算準備的早期階段即應被全面捕捉和量化，如此才能精心制定緊密聯(lián)結宏觀經濟目標的宏觀預算*。比如，若來年的就業(yè)率目標值從當前財年的70%調減至65%或調增至75%，預算上應有怎樣的變動？基數(shù)法既無力應對、也不關注政策決策及其預算影響。

基數(shù)法的實質是保護表征既得利益的支出基數(shù)，造成預算決策上的偏見。若來年的就業(yè)率目標設定為75%，那么，預算決策若要真正解決問題，就得直接瞄準這一目標值制定，而不是保證支出基數(shù)自動進入來年預算中。預算決策不能偏袒基數(shù)。除了保護既得利益外，偏袒基數(shù)無助于解決真問題，反而制造新問題并導致復雜化。就解決真問題而言，基數(shù)無關緊要，真正緊要的是確認納入來年預算的現(xiàn)行政策和新政策清單，及時捕捉和量化其預算影響，從而決定需要花多少錢和錢從何來。這個過程就是基線籌劃（baseline projection）。

四個要素

第一，基于“現(xiàn)行政策基線”制定預算決策。現(xiàn)行政策基線指假設來年繼續(xù)現(xiàn)行政策的基線，重點是支出基線，也包括收入基線（稅收政策）?；€籌劃的核心要義，在于轉換預算決策的基礎：從歷史導向（回顧性）的預算基數(shù)，轉換為未來導向（前瞻性）的政策基線。盡管適當?shù)恼{整或變更是需要的，但預算和政策不可能也不必要完全推倒重來，而是應將現(xiàn)行政策和新政策置于“中期展望”下仔細審視。對發(fā)展中國家而言，將寶貴的“中期展望”意識植入預算程序是強化預算-政策聯(lián)結的第一步，也是必須邁出甚至決定治理成敗的關鍵一步；既展望來年需要執(zhí)行的現(xiàn)行政策和新政策清單，也展望現(xiàn)行政策需要花多少錢，以及收入基數(shù)不足時調減哪些政策、收入基數(shù)富余時增加哪些新政策，預算-政策由此被“自動”聯(lián)結起來。

第二，清晰區(qū)分現(xiàn)行政策和新政策并界定標準。“治理”的本質是應對環(huán)境變化帶來的機遇與挑戰(zhàn)。多數(shù)努力集中于優(yōu)化政策手段-目標組合，更好也更有效的方法是仔細審查現(xiàn)行政策是否足以應對，如果“是”，則來年繼續(xù)執(zhí)行；如果“否”，則來年需要執(zhí)行新政策。因此，清晰區(qū)分現(xiàn)行政策與新政策并明確界定“變動標準”，是必需的并且極為重要。如果政策產出（policy outputs）的變動幅度不超過某個臨界比率（比如2%），即可視為現(xiàn)行政策；超過則應歸入新政策。更簡明的方法是直接規(guī)定臨界金額（比如100萬元），單項支出總額超過此數(shù)作為現(xiàn)行政策自動納入來年預算，體現(xiàn)“大而不倒”的理念。具體判定標準可以多樣化，重要的是“政策變動標準”應被明確界定，變動依據亦應明確，全面應用于各級政府和部門的預算準備過程。沒有對現(xiàn)行-新政策清單的清晰區(qū)分、變更標準未被明確界定，就沒有預算-政策的真正聯(lián)結。

第三，預算基線采用標準成本法進行合理估算。預算制定合理化依賴標準成本，標準成本只有聯(lián)系到目標產出（比如75%的就業(yè)率）才有意義。標準成本旨在提高基線籌劃的準確度，無論現(xiàn)行政策還是新政策的基線。足夠的準確度保證預算無須進行重大或頻繁年中預算調整，這非常重要?；€籌劃應伴隨誤差控制機制，以及應對誤差的后備方案。目前權責發(fā)生制會計已經得到應用，但將“費用”要素轉換為成本和標準成本信息，尚需全面建構和采用標準化的產出成本核算流程，以及包括作業(yè)成本法在內的成本會計方法。扎實的微觀基礎對于改善宏觀經濟預算治理至關重要，但常被忽視和低估。重要的是認識到，最好的成本核算不是固定的而是不斷改進的，以改善選擇與配置的結果（羅伯特.A.達爾，2021）。

第四，基線籌劃嵌入集中化的預算準備程序。強化預算-政策間聯(lián)結的兩類路徑—程序集中化和基線籌劃，既是程序性的也是方法論上的。作為治理程序的創(chuàng)新，焦點在于保證預算決策與政策決策被同步、實時確定，“實時”意指做出政策決策的當時；作為治理方法的創(chuàng)新，焦點在于轉換兩類決策的基礎，即從基數(shù)決策法轉換為基線決策法，即以籌劃政策基線的方式制定預算與政策決策。

程序創(chuàng)新和方法創(chuàng)新不能孤立地發(fā)揮作用。從誕生的那一天起，預算就是按程序循環(huán)運作的：始于預算準備、經由預算審批、進行預算執(zhí)行，直至事后的分析評估與審計。對幾乎所有政府而言，預算程序都是最正式、最基本和最頻繁的治理程序，因而對治理能力與績效起著決定性作用，但其合理性和有效性主要取決于決策制定的方法論基礎?；鶖?shù)法既不合理也不有效，盡管因信息需求、決策數(shù)量和利益沖突較少而易于操作?；鶖?shù)法有著無比倫比的邏輯合理性和實施有效性優(yōu)勢，足以抵消信息、決策和利益維度的劣勢。相對于仍被嚴重誤解和高看的零基預算（zero budgeting）而言，這一劣勢微不足道。

如今，基線籌劃被許多國家采用，程序和技術都相當成熟。以基線籌劃計量提議的政策變化對基線的影響，早已經成為發(fā)達國家預算部門的最重要的任務（Allen Schick, 2002）。過時落伍的基數(shù)法的最佳替代者，不是零基預算，而是基線籌劃，這對于改善宏觀經濟治理具有重要意義。

結語

流行的預算治理一直未高調表達預算在宏觀經濟治理中的關鍵作用，很少觸及實踐痛點，以至很難提出切中要害的創(chuàng)造性解決方案。本文致力將宏觀經濟預算治理引向真正緊要的兩類問題：一是構造有效集中化的預算準備程序，一致性地應用于各級政府，取代落伍且無效的碎片化程序；二是全面采用基線籌劃方法制定預算決策和政策決策，嵌入預算準備程序，最好是嵌入被有效集中化的預算準備程序。預算治理改革應集中到這兩類路徑下認知和應對，兩者殊途同歸：都是作為系統(tǒng)強化預算-政策間聯(lián)結的不同方法。

在強化預算-政策間聯(lián)結以改善宏觀經濟治理的命題下，本文嘗試闡明如下核心觀點：聚焦預算程序集中化和基線籌劃的治理改革紅利最重大、最確切和最持久。兩類互補的改革不應是局部的、零打碎敲的，而應是全面的和系統(tǒng)的，且應盡快納入新一輪改革的優(yōu)先議程。這根植于如下核心理念：宏觀經濟治理改革最有前途的主攻方向，并非以完整（逆周期）取代半邊（順周期）的凱恩斯主義政策藥方，而是革新需求管理政策依托的體制機制。凱恩斯主義式的政策藥方一旦成癮就很難戒掉，而且會模糊和扭曲根本的目的性關切。*

就現(xiàn)狀而言，改革預算治理以促進宏觀經濟治理的潛能依然巨大。挖掘和實現(xiàn)潛能的關鍵在于確保預算聚焦政策，從而作為治理工具提供給治理者，供其決定什么政策是可以承受的，確定戰(zhàn)略重點與政策優(yōu)先性，以及如何從日常運作中超脫出來轉向聚焦治理。確保預算聚焦政策的重點，不應放在改善需求管理政策上，而應放在預算過程的制度建設上。此方向的努力，對貫徹落實二十屆三中全會《決定》“必須完善宏觀調控制度體系”的要求不可或缺，并且至關緊要。

【本文作者為中央財經大學財經研究院教授；本文系國家社會科學基金重大項目“新時代財政政策效能提升的測度理論、方法與中國實踐研究”（22&ZD089）成果】

參考文獻略

責編：董惠敏／美編：石 玉