黨的二十屆三中全會提出“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求”，明確了城鄉(xiāng)融合發(fā)展在推進(jìn)中國式現(xiàn)代化建設(shè)中的重要地位。習(xí)近平總書記在安徽考察時強(qiáng)調(diào)，“要著力構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局”。當(dāng)前，我國正處于破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵時期，進(jìn)一步全面深化改革，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，既是適應(yīng)我國社會主要矛盾變化、破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分問題的必然選擇，也是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。
深刻理解構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局的時代內(nèi)涵
從中國式現(xiàn)代化必然要求的高度賦予了城鄉(xiāng)融合發(fā)展全局意義。中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，也是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，如何處理好工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系，在一定程度上決定著現(xiàn)代化的成敗。當(dāng)前，我國仍有約5億人生活在農(nóng)村，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果，實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕，必須破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分問題，加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益平等化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)居民收入均衡化、城鄉(xiāng)要素配置合理化、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化，推動形成共建共享共榮的發(fā)展共同體，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供強(qiáng)力支撐。將城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要性上升到中國式現(xiàn)代化必然要求層面，既是對城鄉(xiāng)關(guān)系演變和現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)律認(rèn)識的不斷深化，也是著力打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度藩籬、彰顯中國式現(xiàn)代化道路特色的戰(zhàn)略回應(yīng)。
從全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平的路徑設(shè)計(jì)系統(tǒng)部署了城鄉(xiāng)融合發(fā)展著力方向。習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中指出，要“提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平”，黨的二十屆三中全會進(jìn)一步提出，“全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平”。近年來，我國修正《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、出臺《關(guān)于推動城鄉(xiāng)建設(shè)綠色發(fā)展的意見》《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》等，對城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理作出一系列制度安排。遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，推進(jìn)空間資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施“硬聯(lián)通”的同時，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理“軟鏈接”，以城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合為抓手，促進(jìn)要素平等交換與雙向流動，成為推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要方向。
從統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的戰(zhàn)略高度疊加重塑了城鄉(xiāng)融合發(fā)展動力體系。2023年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，“要把推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機(jī)結(jié)合起來，促進(jìn)各類要素雙向流動”。黨的二十屆三中全會提出，“必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興”，“促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展”。從“二輪驅(qū)動”到“三者統(tǒng)籌”，將新型工業(yè)化納入城鄉(xiāng)融合發(fā)展的動力體系，強(qiáng)化了工業(yè)與農(nóng)業(yè)相互促進(jìn)、相互發(fā)展的路徑導(dǎo)向，對于發(fā)揮現(xiàn)代工業(yè)支撐作用、激活城鄉(xiāng)融合發(fā)展動能具有重要意義。此外，新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興在目標(biāo)追求和價值實(shí)現(xiàn)上具有較高的趨同性、在地域空間和要素交換上具有較強(qiáng)的互補(bǔ)性、在發(fā)展動力和實(shí)施路徑上具有較好的融通性，通過系統(tǒng)謀劃、協(xié)同推進(jìn)，有助于從根本上破解制約城鄉(xiāng)融合發(fā)展的深層次問題和制度性障礙。
系統(tǒng)研判構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局的當(dāng)前形勢
新時代取得的積極成效為城鄉(xiāng)融合發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。黨的十八大以來，我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得積極成效，城鄉(xiāng)發(fā)展差距持續(xù)縮小。城鄉(xiāng)要素流動障礙逐步破解，全國大多數(shù)城市全面放寬放開落戶限制，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)展明顯；農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證基本完成，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革有序推進(jìn)；財(cái)政資金持續(xù)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域傾斜。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)均等化程度提升，具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村全部通硬化路、通客車、通郵路。建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險和大病保險制度，農(nóng)村低收入人口和脫貧人口參保率穩(wěn)定在99%以上。
工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的深刻變革為城鄉(xiāng)融合發(fā)展創(chuàng)造了新的現(xiàn)實(shí)背景。從“城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”到“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的持續(xù)推進(jìn)，我國城鄉(xiāng)空間、人口、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷重組，城鄉(xiāng)生活、生產(chǎn)、生態(tài)功能逐步重塑。從城鄉(xiāng)供需互動看，鄉(xiāng)村是提供農(nóng)產(chǎn)品保障的重要來源，農(nóng)業(yè)的多種功能和鄉(xiāng)村的多元價值加速彰顯，拓展了城市居民對鄉(xiāng)村的消費(fèi)需求。隨著農(nóng)村居民收入的穩(wěn)步增長與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的加快推進(jìn)，釋放了農(nóng)村居民的消費(fèi)潛力。從城鄉(xiāng)要素流動看，推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的持續(xù)深入，加速了城鄉(xiāng)要素的雙向流動，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、資源協(xié)同發(fā)展的趨勢增強(qiáng)。農(nóng)村老齡化、空心化程度加深，信息化帶來空間資源配置方式、城鄉(xiāng)聯(lián)動模式、時空交換效率的變革，催生了工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系新的變化。
進(jìn)一步全面深化改革提供了打破堵點(diǎn)難點(diǎn)的強(qiáng)勁支撐。黨的十八大以來，城鄉(xiāng)融合發(fā)展一系列成效的取得，是黨中央推進(jìn)全面深化改革、持續(xù)建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系、逐步破解城鄉(xiāng)要素平等交換體制障礙的重要成果。面對新時期促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮的目標(biāo)追求，以及仍然存在的阻礙城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的障礙壁壘，亟須下大力氣通過深化改革攻克堵點(diǎn)和難點(diǎn)問題。黨的二十屆三中全會從健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制、鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度、深化土地制度改革四個方面提出完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，健全覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)政策體系、支持城鄉(xiāng)居民多樣化改善性住房需求等制度安排，將城鄉(xiāng)融合理念融入城鄉(xiāng)發(fā)展各領(lǐng)域和全過程，為從根本上打破城鄉(xiāng)二元分割結(jié)構(gòu)、讓改革成果更多更公平地惠及城鄉(xiāng)居民創(chuàng)造了制度條件。
科學(xué)把握構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局的路徑選擇
堅(jiān)持系統(tǒng)集成，協(xié)同推進(jìn)城鄉(xiāng)各領(lǐng)域改革聯(lián)動。把制度集成創(chuàng)新擺在突出位置，將城市和鄉(xiāng)村發(fā)展一體設(shè)計(jì)、一并推進(jìn)，統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興等戰(zhàn)略部署，從城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理等多個維度通盤謀劃，推動城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，更加注重城鄉(xiāng)戶籍制度改革、公共服務(wù)均等化等領(lǐng)域體制機(jī)制改革協(xié)同聯(lián)動。著力打破城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中跨部門、跨層級合作的現(xiàn)存障礙，積極開展城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革集成試點(diǎn)工作，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展系統(tǒng)集成探索實(shí)踐模板。通過政策舉措、工具組合、平臺載體的集成創(chuàng)新，解決好城鄉(xiāng)融合發(fā)展相關(guān)政策與實(shí)踐落實(shí)存在的碎片化、不協(xié)調(diào)、不配套等問題，形成推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的強(qiáng)大合力。
優(yōu)化要素配置，打通城鄉(xiāng)要素雙向自由流動通道。遵循市場供求關(guān)系和價格決定機(jī)制，通過有效市場和有為政府的協(xié)同聯(lián)動，推動人才、土地、資本等要素在城鄉(xiāng)間雙向自由流動，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素大市場。“人”的方面，進(jìn)一步放寬放開落戶限制，健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化配套政策體系，鼓勵農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，引導(dǎo)不同領(lǐng)域的城市人才參與到鄉(xiāng)村振興之中。“地”的方面，繼續(xù)深化“三塊地”改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。“錢”的方面，繼續(xù)把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為一般公共預(yù)算優(yōu)先保障領(lǐng)域，加大金融對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支持力度，引導(dǎo)和鼓勵工商資本投入鄉(xiāng)村建設(shè)、生態(tài)治理等領(lǐng)域。此外，注重發(fā)揮數(shù)字技術(shù)以信息流帶動人才流、技術(shù)流、資金流、物資流的驅(qū)動作用，使其成為城鄉(xiāng)要素自由流動的新動能。
強(qiáng)化縣域單元，加強(qiáng)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。將縣域作為推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本單元，發(fā)揮縣城連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村作用，推進(jìn)空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施等縣域統(tǒng)籌。以規(guī)劃一體化促進(jìn)縣域城鄉(xiāng)空間融合，優(yōu)化完善縣域城鎮(zhèn)開發(fā)、村落分布、生態(tài)保護(hù)等空間布局，推動形成城鄉(xiāng)互補(bǔ)互利互融、共建共享共榮的發(fā)展共同體。依托特色資源優(yōu)勢或承接大中城市功能疏解，大力發(fā)展比較優(yōu)勢明顯、帶動能力強(qiáng)、就業(yè)容量大的縣域富民產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建以縣城為樞紐、以小城鎮(zhèn)為節(jié)點(diǎn)的縣域經(jīng)濟(jì)體系，做大縣域經(jīng)濟(jì)蛋糕，通過產(chǎn)業(yè)鏈農(nóng)、資源富農(nóng)、以工帶農(nóng)，拓寬農(nóng)民增收渠道。推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)，補(bǔ)齊縣域市政、物流、能源、水利、通信等設(shè)施短板，做強(qiáng)縣城樞紐型基礎(chǔ)設(shè)施，提升中心鎮(zhèn)村建設(shè)水平，提高鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施完備度、公共服務(wù)便利度、人居環(huán)境舒適度，讓農(nóng)民就地過上現(xiàn)代文明生活。
（作者系山東省習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員，山東社會科學(xué)院黨委書記、院長）