黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》提出，深化財稅體制改革。財政是國家治理的基礎和重要支柱，財稅體制改革牽一發(fā)而動全身，其中涉及很多讀者非常關心的話題。本報今天推出“對話經(jīng)濟學家”欄目，邀請第十四屆全國政協(xié)委員、中國財政科學研究院原院長劉尚希圍繞相關問題進行分析解讀。

財稅體制改革是改革的先行軍、突破口

主持人：財稅體制改革是您長期以來研究的領域。很多人認為這次深化財稅體制改革是自1994年分稅制改革以來進行的一次最重大的財稅體制改革，您怎么看？

劉尚希：黨的十八屆三中全會對深化財稅體制改革作出部署，是財稅體制的一次重大改革。全會提出一個重要論斷——財政是國家治理的基礎和重要支柱，這是對財政新的認識、新的定義和新的定位，強調(diào)從國家治理的角度來認識財政、理解財政，是一個重大變化。此后，我國財稅體制改革取得重要進展。此次深化財稅體制改革，是在前面改革成效基礎上推進的。

財稅體制改革涉及三大塊內(nèi)容：第一是財政體制改革，現(xiàn)在也叫中央和地方財政關系改革，第二是預算制度改革，第三是稅收制度改革。這三塊內(nèi)容是相互關聯(lián)的一個有機整體。三者不是簡單的并列關系，而是在一個有機整體中有著不同定位、主次之分。中央和地方財政關系，也就是我們常說的財政體制是主體，預算制度、稅收制度是兩翼。“一體兩翼”形象地描述了財稅體制改革三塊內(nèi)容之間的相互關系。在推進財稅體制改革時，應按照“一體兩翼”的思路。作為主體的中央和地方財政關系改革，會牽引預算制度改革和稅收制度改革。

同時，三塊不能各管各的，更不能分開來看。如果分開推進，可能就會出現(xiàn)碎片化的情況，整個財稅體制系統(tǒng)性優(yōu)化也可能會打折扣，這是從過去改革中得到的一條重要經(jīng)驗。深化財稅體制改革要整體布局、分步實施、協(xié)同推進。

主持人：繼續(xù)深化財稅體制改革，具有牽一發(fā)而動全身的作用。對這一點，應當怎樣理解把握？

劉尚希：黨的二十屆三中全會提出進一步全面深化改革的總目標是繼續(xù)完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。財政是國家治理的基礎，深化財稅體制改革就是要建立與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相匹配的現(xiàn)代財政制度?；A沒有夯實，就難以實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。從歷史經(jīng)驗看，財稅體制改革是重點，是改革的先行軍、突破口。好多改革往往需要財稅改革先行，同時不少改革又需要財稅去支付改革成本。所以，財稅體制改革至關重要，是改革的重點，甚至是改革重點的重點。

主持人：包括更好促進社會公平、實現(xiàn)共同富裕，都非常需要財稅體制改革的支持。

劉尚希：財政是社會的血液，與社會有機體的各個細胞、局部都緊密關聯(lián)。企業(yè)、家庭、個人，不同階層、不同群體、不同區(qū)域，都可以看作是社會的細胞、局部，與財政都有緊密關聯(lián)，通過稅費、財政支出等方式聯(lián)系起來。例如，教科文衛(wèi)體各個方面，支持科技創(chuàng)新、鼓勵企業(yè)研發(fā)、改善民生、促進就業(yè)等，都與財政一收一支過程連接在一起。

我們平時說金融是經(jīng)濟的血脈，通過資本市場、貨幣流通與整個經(jīng)濟關聯(lián)起來。實際上，財政是與經(jīng)濟、政治、文化在內(nèi)的整個社會關聯(lián)起來的。從這個角度來看，財政是國家治理的基礎，宏觀經(jīng)濟治理、社會治理，方方面面都離不開財政。財政作用在很多時候是隱性存在的，不容易被認知和感受到。正因為這個特點，社會往往誤認為財政就是“財務”，似乎沒那么重要。

提高中央本級支出比例是改革的重要目標

主持人：您剛才提到，財稅體制改革中很重要的一點就是中央和地方財政關系?！稕Q定》對完善中央和地方財政關系作出部署，強調(diào)建立權責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系，適當加強中央事權、提高中央財政支出比例。為什么特別強調(diào)完善中央和地方財政關系？

劉尚希：中央和地方財政關系改革，牽涉到當前我們面臨的許多問題。比如，地方財政困難、地方政府債務、宏觀調(diào)控、土地財政轉型等。從國家治理的角度來看，要正確處理政府和市場、政府和社會的關系，離不開正確處理中央和地方財政關系。近年來，地方財政支出占全國一般公共預算支出比重約為86%。地方政府的行為會影響政府和市場、政府和社會的關系。中央和地方財政關系理不順，就可能會妨礙政府和市場、政府和社會的關系。所以，中央和地方財政關系在整個財稅體制改革當中，實際上處于核心地位。

主持人：當前，中央和地方財政關系應當如何調(diào)整，才會更加符合高質(zhì)量發(fā)展需求？

劉尚希：中央和地方財政關系，核心的問題涉及事權、財權、財力的分配。從操作層面看，涉及財政收入和財政支出在中央和地方之間如何劃分，這是非常復雜的問題。

比如，剛才提到地方財政支出占全國一般公共預算支出比重約為86%，這意味著中央本級支出只占14%。從我們自身的發(fā)展歷程來看，這個比重在不斷調(diào)整變化，地方占比越來越高，中央占比越來越低。

從全球來看，我們梳理了一些主要經(jīng)濟體，中央收入以及中央支出占比大都不低于50%。這個比例不僅與各國的治理結構、政治制度有關，更重要的是與發(fā)展階段相關。

一般來說發(fā)展水平越高，中央支出的比例就會越高。這是因為發(fā)展的整體性越來越強。欠發(fā)達時，可以“村村點火、處處冒煙”，各個地方各自發(fā)展，彼此之間的聯(lián)系不充分。發(fā)展到一定階段后，就會有轄區(qū)之間外溢的問題。隨著城鎮(zhèn)化的推進，城市人口增加，這個過程中會出現(xiàn)很多問題，僅靠基層政府無法解決。比如，農(nóng)民工進城后同等享受待遇、老人養(yǎng)老、小孩上學，這些成本需要由當?shù)卣袚?。這其中涉及養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等，如果統(tǒng)籌層次低，問題就很難解決，就會妨礙人口流動和家庭遷徙。我國戶籍城鎮(zhèn)化率不到50%，與此有直接關系。

在城鎮(zhèn)化推進、人口流動過程中，實現(xiàn)人口聚集與產(chǎn)業(yè)聚集相匹配，需要有一些事權上移到中央政府，中央財政支出的比例自然就會提高。這是與發(fā)展階段相關的，發(fā)展程度越高，中央財政支出占比就需要越高，這是一個不可逆轉的趨勢。中央和地方財政關系的改革，其實核心問題就是怎樣提高中央財政支出比例。所以《決定》提出，適當加強中央事權、提高中央財政支出比例。如果說30年前的分稅制改革旨在提高中央收入占比，那么當前的改革則是旨在提高中央支出占比，以防范中央和地方收支不對稱帶來的各種行為扭曲及其衍生的風險。

中央財政支出，也就是中央本級支出，其比例提高折射出中央事權的擴大。事權是什么？事權不僅僅是一個決策權，還包括執(zhí)行權、支出權、監(jiān)督權。我們國家現(xiàn)在很多事權的實現(xiàn)方式是中央決策、地方執(zhí)行。過多地讓地方去執(zhí)行，再通過轉移支付給地方增加財力，有可能造成治理上的難題。

基層政府解決不了很多跨區(qū)域的問題，解決不了人口流動帶來的一系列經(jīng)濟問題和社會問題。有些事權如果由地方承擔，就很難達到國家的總體要求。因為地方是有局限性的，地方的視野和能力是有限的。地方政府層級越低，能力越低，能解決的只是轄區(qū)內(nèi)的問題。比如，縣與縣之間的問題需要市里解決，市與市之間的問題就需要省里解決，省與省之間的問題就需要中央來解決。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提高，很多問題不僅僅是跨縣域跨市域的問題，而是跨省域的問題。這類問題越來越多，就需要中央來解決，承擔這方面的事權，承擔起相應的支出責任。

提高中央本級支出比例，應當是這次改革很重要的一個目標。中央本級支出比例提高可以解決很多基層政府、地方政府解決不好的問題，有利于提高治理效能、降低治理成本，也有助于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

勞動性所得統(tǒng)一征稅更體現(xiàn)公平

主持人：《決定》提出，完善綜合和分類相結合的個人所得稅制度，實行勞動性所得統(tǒng)一征稅。劉院長，勞動性所得具體包括哪些內(nèi)容呢？

劉尚希：個人所得大類，包括勞動性所得、資本所得、財產(chǎn)所得、經(jīng)營所得，以及偶然所得。比如工資、薪金，肯定是勞動性所得，還有勞務報酬、稿酬、特許權使用費，這些也是勞動性所得。買股票得到的分紅、股息，銀行存款的利息，投資獲得的收益，這些都屬于資本所得，當然現(xiàn)在對購買國債和儲蓄存款利息所得沒有征稅。房子出租獲得的租金收入，屬于財產(chǎn)租賃所得，房子賣掉產(chǎn)生差價獲得的收益，屬于財產(chǎn)轉讓所得，這些都是財產(chǎn)所得。彩票中獎了，突然之間得到一筆收入，這屬于偶然所得。還有經(jīng)營所得，經(jīng)營所得跟勞動性所得有關聯(lián)。比如個體工商戶、個人獨資企業(yè)、合伙企業(yè)，其經(jīng)營所得主要與自身勞動相關，當然也有自己的投資。而勞動性所得和投資沒有關系，完全是體力勞動、智力勞動獲得的收入。

目前，工資、薪金所得適用超額累進稅率，稅率為3%至45%。發(fā)表文章出版著作得到的稿酬，以前是按比例稅率，提供咨詢等勞務報酬、特許權使用費，以前也是比例稅率，現(xiàn)在扣除一定費用后綜合征收?！稕Q定》提出實行勞動性所得統(tǒng)一征稅，這是稅收制度的改革，具體是針對個人所得稅這個稅種，考慮哪些應稅所得應當綜合起來征稅。以前是綜合和分類相結合，現(xiàn)在綜合的要越來越多，是把這些勞動性所得都并到一起，統(tǒng)一按綜合所得征稅。

現(xiàn)在大家的勞動性所得，更加多元化了。比如有的人通過互聯(lián)網(wǎng)平臺接到訂單，然后提供相應的服務，沒有勞動關系，領的不是工資、薪金，而是勞務報酬，這種情況越來越多。網(wǎng)絡主播的收入比較復雜，是經(jīng)營所得、勞務報酬所得還是工資薪金所得，需具體分析。

主持人：統(tǒng)一征稅出于什么考慮？有什么優(yōu)勢？

劉尚希：統(tǒng)一征稅會更加公平。勞動性所得性質(zhì)上是一樣的，適用不同的稅率，道理上說不太通，所以需要考慮對勞動性所得統(tǒng)一征稅。有的人可能沒有固定工作崗位，沒有工資薪金所得，但其他收入很高。比如說網(wǎng)絡主播收入，到底算什么所得？有的主播注冊獨立工作室，類似個體工商戶，就是經(jīng)營所得；沒有工作室，就是勞務報酬；有雇傭關系，就是工資薪金所得。在新業(yè)態(tài)下，所得類型的界限，變得越來越模糊，給稅制設計和稅收征管帶來了新的挑戰(zhàn)。把同一種性質(zhì)的，與體力勞動、腦力勞動相關的，與投資、資本、財產(chǎn)沒有關系的這類收入并在一起，適用同一個稅率，這樣更加公平。

主持人：有些人擔心，個稅改革會不會增加稅收負擔，應當怎樣看待這個問題？

劉尚希：這次的改革是針對制度設計本身，使制度更加科學，使稅負更加公平。公平包含橫向公平和縱向公平。收入多的多交稅，收入少的少交稅，這叫縱向公平，就是按照能力來交稅。橫向公平是同樣的收入交同樣的稅。勞動性所得綜合在一起的話，橫向公平、縱向公平就都能得到實現(xiàn)，至少在勞動性所得這個方面，變得更加公平。

主持人：未來像對利息、股息、分紅，包括租賃等這些所得，征管部門會不會加大征收監(jiān)管力度呢？

劉尚希：監(jiān)管的前提是制度要科學。個人所得稅能合并的，要盡量合并。涉及不同性質(zhì)的所得，比如勞動性所得、資本所得、財產(chǎn)所得，稅負怎么去平衡？稅負的平衡，不是簡單考慮稅率差距有多大，而是要考慮勞動性所得、資本所得、財產(chǎn)所得征稅，對整個經(jīng)濟社會的影響、對全球的影響。這不是某一個方面的單維度問題，而是多維度權衡的復雜問題，實際運作必須綜合考慮。在任何一個國家，個人所得稅的改革都是很復雜的，因為涉及不同群體、不同階層和不同家庭的利益。

調(diào)整消費稅征收環(huán)節(jié)和收入歸屬

主持人：接下來說說消費稅。我們目前的消費稅主要涉及哪些類型呢？

劉尚希：目前我國的消費稅有15個稅目，對特定消費品和特定的消費行為征收。比如，有害健康的煙酒，小汽車、鞭炮、木制一次性筷子、電池和涂料等對資源環(huán)境有負面影響的商品，高檔化妝品、貴重首飾及珠寶玉石、高爾夫球及球具、游艇等奢侈消費品?，F(xiàn)在的消費稅，從整體上看是一種調(diào)節(jié)稅，旨在調(diào)節(jié)消費行為、引導消費習慣。征稅之后，消費成本就提高了，這就是鼓勵大家減少消費對環(huán)境資源負面影響比較大的、對健康有害的商品，同時也可讓具有高消費能力的高收入群體多交稅，調(diào)節(jié)分配。

目前，我國的消費稅主要是在生產(chǎn)和進口環(huán)節(jié)征收。生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的一個好處是容易控制稅源，可以減少稅收流失。這與征管能力有關，如果征管能力很強，無論哪個環(huán)節(jié)征收都行。當然，也要考慮征管成本，如果在批發(fā)零售環(huán)節(jié)，尤其是零售環(huán)節(jié)征收，征管成本相對會高。

主持人：《決定》提出，推進消費稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方。后移是出于什么考慮，這種改變會帶來什么樣的影響？

劉尚希：如果消費稅下劃給地方的話，征收環(huán)節(jié)就必須要后移。目前消費稅是中央稅，無論在哪個環(huán)節(jié)征收，歸屬都是中央。如果要下劃給地方，還在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的話，稅就會交在生產(chǎn)地。但消費稅的稅負是由消費者承擔的，應當由消費地征收。一個地方生產(chǎn)，全國消費，在當前的情況下，沒法把消費稅準確分配到各個消費地。所以需要后移，直接在零售環(huán)節(jié)，由消費地征收。在哪兒消費，稅就交在當?shù)亍?/p>

但是消費行為在各個地方的分布是不一樣的，消費行為是與消費水平直接相關的。比如高檔消費，肯定發(fā)達地區(qū)多。所以把消費稅下劃給地方，各個地方實際分到的份額，也是不一樣的，差距會相當大，下劃給地方將會產(chǎn)生什么樣的影響需要深入分析甄別。

主持人：下一步消費稅稅目還有哪些產(chǎn)品可以增加，或者哪些產(chǎn)品可以減少？

劉尚希：消費稅的稅目要適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要。比如以前對化妝品征消費稅，現(xiàn)在化妝品普通人都用，都普及了?，F(xiàn)在消費稅是對高檔化妝品征收，怎么算高檔，多少價錢算高，那就得根據(jù)收入水平變化調(diào)整。高檔消費品的概念也是隨著收入水平的變化而變化的。依據(jù)消費稅現(xiàn)有定位，消費稅的稅目有進有退，將是動態(tài)的。

主持人：有觀點認為，消費稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方，可能會激勵地方政府做好服務，吸引人口，從而增加當?shù)叵M，改變一些地方重生產(chǎn)輕消費的觀念，您怎么看？

劉尚希：只有廣義的消費稅才能起到這種作用。我們國家的消費稅僅對特定的消費品征稅，屬于狹義的消費稅。我國的增值稅、美國的銷售稅等屬于廣義的消費稅，普遍征收，只要消費就可能涉及稅收。只有普遍征收，才會對地方政府行為產(chǎn)生較大影響。實際的情況是，在我們國家，消費稅不是一個大稅種，2023年國內(nèi)消費稅收入規(guī)模1.61萬億元，占整體稅收比重的8.9%。所以消費稅對地方政府行為的影響，其實是有限的。

新業(yè)態(tài)對稅收制度提出新要求

主持人：《決定》提出，研究同新業(yè)態(tài)相適應的稅收制度。新業(yè)態(tài)與稅制改革的關系，具體怎么理解？

劉尚希：基于數(shù)字技術變革引發(fā)的新的生產(chǎn)方式包括企業(yè)組織形態(tài)，以及流通方式、產(chǎn)業(yè)形態(tài)的變化，都屬于新業(yè)態(tài)的范疇，這是一種顛覆性的變化。這種經(jīng)濟組織形態(tài)的變化，隱含著具體的管理模式、經(jīng)營模式、盈利模式的變化。比如電商平臺，大家說是“羊毛出在豬身上”，這跟以前的盈利模式是不一樣的。互聯(lián)網(wǎng)平臺借助數(shù)字技術搭建虛擬平臺，免費供用戶使用，使供求之間的物理時空限制被打破。平臺方大量的投入，是通過入駐平臺的商家交費、流量、廣告收入等實現(xiàn)盈利。在這種新業(yè)態(tài)下，國與國之間、行業(yè)之間的邊界變得不清晰，納稅人身份更難界定，所得屬于哪一類也比較模糊。

在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展的時代背景下，目前稅制與經(jīng)濟社會的適配性已經(jīng)下降?，F(xiàn)有的稅制以及相應的稅制理論是基于工業(yè)化形成的，已經(jīng)越來越不適應數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展。整個稅收制度，包括征管制度，都需要進行重塑。

主持人：現(xiàn)在國際上有沒有一些比較好的經(jīng)驗呢？

劉尚希：國際上也在探索，比如經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）提出改革方案，對于大型跨國公司的全球利潤，在不同國家之間重新分配。過去稅收管轄權授予國家，哪個國家的居民企業(yè)，就由相應國家管轄。但在數(shù)字化背景下，企業(yè)利潤的來源是全球，所以稅收也應當在全球來進行分配。過去企業(yè)在一個國家設立實體分支機構，就在這個國家交稅。如果在一個國家沒有設立分支機構，沒有實體機構，在這個國家就不需要交稅。但是互聯(lián)網(wǎng)條件下，企業(yè)不再需要設立實體機構就可以經(jīng)營。比如，美國的電商平臺，歐洲的電商平臺，中國消費者都可以去購買。這就意味著這些平臺企業(yè)的利潤，有中國消費者的貢獻，按理來說這些平臺企業(yè)的稅收應當分一部分給中國。所以稅收分配權，就要重新進行調(diào)整。

還有像亞馬遜、谷歌等平臺巨頭在歐洲國家如法國獲得收入，但之前法國享受不到相應的稅收，導致法國和美國出現(xiàn)稅收紛爭。所以法國就單方面征收數(shù)字稅，來維護稅收主權，爭取本國的稅收利益。

隨著全球數(shù)字化轉型不斷加速，這個問題越來越突出，我們也同樣面臨。要解決這個問題，就需要對整個稅收制度進行重構。

一稅兩費合并增加地方自主財力

主持人：《決定》提出，研究把城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加合并為地方附加稅，授權地方在一定幅度內(nèi)確定具體適用稅率。這跟現(xiàn)行稅制比，好在哪里？

劉尚希：在我們國家，地方?jīng)]有稅收立法權，只有一定的稅收管理權。設立地方附加稅，毫無疑問是給地方更大的稅收管理權限?，F(xiàn)在一個稅兩個費，是在增值稅和消費稅稅額基礎上附加征收。合并以后，地方可以根據(jù)實際情況，在一定幅度內(nèi)確定稅率，就有一定的自主操作空間，可以因地制宜，等于擴大了地方的稅權。原來的費，必須專款專用，教育費附加就只能用于教育，限制性很強。一稅兩費合并為地方附加稅以后，增大了地方可自主支配的財力。

主持人：那變成地方附加稅，地方會不會把本來是屬于教育的，去干別的？

劉尚希：其實就是要統(tǒng)籌安排，各個部門的支出應當統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。各個部門單獨去看，都很重要。但只從單個部門的角度考慮，就會碎片化，財政支出就可能固化?，F(xiàn)在支出結構固化的問題比較嚴重，這導致財政支出規(guī)模越來越大，其結構也不夠合理?，F(xiàn)在提出深化零基預算改革，就是要打破基數(shù)觀念和支出固化僵化格局。有的支出部門可能錢是不夠的，有的支出部門錢可能花不了，原來不是按零基預算去編制預算，每個部門都有既得利益問題。按零基預算理念編制的話，就能打破基數(shù)觀念，有利于不斷優(yōu)化財政資金分配。更重要的是，在政府治理層面上，通過資金的統(tǒng)籌安排，讓各個部門的各項政策協(xié)調(diào)一致、形成合力。

主持人：您剛提到零基預算，這一定會牽涉各方利益，會不會遇到一些阻力？

劉尚希：阻力肯定有，各個部門都想要更多的預算，不怕錢多，至于能不能花出去，那是下一步考慮的問題。所以在還沒謀事的情況下，就先謀錢，這個順序其實顛倒了。零基預算就是先得謀事，到底要干什么，要很清楚，要評估有沒有績效，現(xiàn)在怎么考慮，將來怎么考慮，怎么保持連續(xù)性，然后再確定項目，需要多少錢。而且各個部門還要協(xié)同起來，每個部門都提出很多項目，都有資金需求。就需要分輕重緩急，預算就那么多的錢，不能單獨考慮單個部門，必須要政府層面來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，很難僅由財政部門去協(xié)調(diào)。安徽零基預算就做得不錯，由省委省政府牽頭，協(xié)調(diào)能力比較強，能建立起部門協(xié)同機制。

這不僅僅是一個資源配置、財政資金分配的問題，更重要的是提高了政府治理水平，讓政府各個部門通過零基預算編制，變得更加協(xié)同了，避免政府治理中出現(xiàn)合成謬誤、分解謬誤，大大提高治理效能。財政作為國家治理的基礎，可以通過這方面的一些改革來提升政府治理的有效性，進而推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。零基預算的改革，首先是觀念上的，其次要把觀念變成一種機制，然后再變成財政管理的一種模式。

（主持人：中國經(jīng)濟網(wǎng)記者 郭樅樅；整理：本報記者 秦 悅）