作者：楊雪冬（清華大學政治學系主任、教授）

核心觀點

當下的制度體系遠遠比改革開放之初更為復(fù)雜，單項制度的運行也比改革開放之初牽涉到更多因素。這樣龐大而復(fù)雜的制度體系，在運行的過程中，很容易產(chǎn)生“蝴蝶效應(yīng)”“多米諾骨牌效應(yīng)”“國際溢出效應(yīng)”，更需要大局意識、整體意識、長遠眼光、國際視野。

要落實黨中央的決策部署，就需要上下協(xié)同、條塊結(jié)合，按中央統(tǒng)一要求和部署謀劃推進本地區(qū)本部門改革，科學制定改革任務(wù)書、時間表、優(yōu)先序，明確各項改革實施主體和責任，并將重大改革落實情況納入監(jiān)督檢查和巡視巡察之中。

習近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學習貫徹黨的二十屆三中全會精神專題研討班開班式上發(fā)表重要講話強調(diào)，改革是一項系統(tǒng)工程，需要講求科學方法，處理好方方面面的關(guān)系。二十屆三中全會《決定》提出了新時代的改革方法論，其中“堅持以制度建設(shè)為主線”與“堅持系統(tǒng)觀念”是兩條重要原則，制度建設(shè)是全面深化改革的實踐主線，系統(tǒng)觀念是推進制度建設(shè)的基本方法。

黨和國家各項制度建設(shè)進入了全面推進的快車道

制度建設(shè)既是改革的動因，也是改革開放不斷深化推進的動力。早在改革開放之初，改革開放的總設(shè)計師鄧小平同志就明確指出了制度建設(shè)的重要性。十八大后，中國的改革開放事業(yè)進入了突出“頂層設(shè)計”的新階段，鄧小平同志的設(shè)想成為設(shè)計各項制度、確定具體發(fā)展目標的明確遵循，黨和國家各項制度建設(shè)進入了全面推進的快車道。這主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，對于制度建設(shè)有了全新的系統(tǒng)認識。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的過程中，制度是關(guān)系黨和國家事業(yè)發(fā)展的根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性問題，制度建設(shè)是國家治理中的基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性問題。在百年變局下，國際競爭越來越體現(xiàn)為制度、規(guī)則、法律之爭，制度優(yōu)勢是一個政黨、一個國家的最大優(yōu)勢，要更加充分地發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)這個中國獨有的優(yōu)勢。

第二，制度建設(shè)的時間表更為明確，目標更為具體，執(zhí)行力更強。從2013年黨的十八屆三中全會開始，十八屆五中全會、十九大、十九屆四中全會、二十大、二十屆三中全會，不斷壓實制度建設(shè)的重要時間節(jié)點、階段性目標以及制度建設(shè)的主要內(nèi)容。二十屆三中全會更明確提出，到二〇三五年，全面建成高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，中國特色社會主義制度更加完善，基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，為到本世紀中葉全面建成社會主義現(xiàn)代化強國奠定堅實基礎(chǔ)。將二〇二九年中華人民共和國成立八十周年作為完成時限，提出了進一步全面深化改革的各項任務(wù)。

第三，構(gòu)建起完備的制度體系，對于體系內(nèi)各組成部分的地位、功能和完善發(fā)展路徑，有了更深刻的認識。制度體系的完備化，是一個實踐和認識共同推進的過程。黨的十九屆四中全會，基于制度建設(shè)和改革的經(jīng)驗，明確提出中國特色社會主義制度體系包括根本制度、基本制度、重要制度三個層級，分布在經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)文明、軍事、外交等國家治理各個領(lǐng)域。要按照“固根基、揚優(yōu)勢、補短板、強弱項”的原則，來構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系。二十屆三中全會，圍繞進一步全面深化改革，明確了“筑牢根本制度，完善基本制度，創(chuàng)新重要制度”的制度發(fā)展路徑。

第四，通過黨和國家機構(gòu)同步改革，增強制度合力，將黨的領(lǐng)導(dǎo)這個制度優(yōu)勢全面貫徹到國家治理的各個領(lǐng)域各個環(huán)節(jié)之中。機構(gòu)是制度的首要實踐者，機構(gòu)之間既有分工，更要有合作。2018年的黨和國家機構(gòu)改革，是改革開放以來第一次將黨的機構(gòu)與政府機構(gòu)的改革同步實施，目的是實現(xiàn)國家治理的協(xié)同高效。通過改革，加強并完善了黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，優(yōu)化了國家治理體系。例如，將領(lǐng)導(dǎo)小組轉(zhuǎn)為委員會，并成立多個新委員會，優(yōu)化了黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，加強和優(yōu)化了黨對深化改革、依法治國、經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、紀檢監(jiān)察、組織、宣傳思想文化、國家安全、政法、統(tǒng)戰(zhàn)、民族宗教、教育、科技、網(wǎng)信、外交、審計等工作的領(lǐng)導(dǎo)。

完備的制度體系要實現(xiàn)高質(zhì)量的運行

二十屆三中全會決定提出，進一步全面深化改革，要更加注重系統(tǒng)集成，更加注重突出重點，更加注重改革實效，推動生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力、上層建筑和經(jīng)濟基礎(chǔ)、國家治理和社會發(fā)展更好相適應(yīng)。

首先，形式上完備的制度體系，并非天然就會在實際運行中實現(xiàn)協(xié)同。中國是一個正在實現(xiàn)快速現(xiàn)代化的趕超大國，內(nèi)部條件和外部環(huán)境都在發(fā)生劇烈的變化，相互交織互動。而相當多的制度，是在壓縮的時間和有限的資源約束下完成的，有的帶有一定的“急就章”色彩，有的制度制訂過程中缺乏充分的溝通協(xié)調(diào)，與其他制度的配套耦合較弱。隨著治理任務(wù)和環(huán)境條件的變化，這類制度亟須“破”“立”結(jié)合，調(diào)整補充，由此制度體系的內(nèi)部關(guān)系也要不斷進行協(xié)調(diào)重組。

第二，利益固化的藩籬依然存在，越是需要制度協(xié)同的領(lǐng)域，其影響越是明顯。習近平總書記在全面深化改革之初就提醒全黨，要以更大的勇氣突破利益固化的藩籬，但觸動利益比觸動靈魂還難，地方主義、部門主義、局部意識依然縈繞在一些利益敏感領(lǐng)域，導(dǎo)致制度執(zhí)行難和碎片化，缺乏協(xié)調(diào)，難以形成制度合力。在有些制度執(zhí)行中，還存在著形式主義、推諉扯皮、打折扣、搞變通等現(xiàn)象。這些問題反映了一些部門一些地方的“大局意識”“看齊意識”不強，治理理念滯后、治理工具缺乏、治理方法簡單，嚴重影響了制度體系整體治理效能的實現(xiàn)。

第三，對制度體系實現(xiàn)協(xié)同高效的路徑理解簡單化。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是確保制度體系協(xié)同高效的根本路徑。在實踐中，一些人將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到改革各方面全過程的要求，簡單理解為凡事都要靠黨來協(xié)調(diào)，靠黨來推動，甚至由黨來包辦一切。本來應(yīng)該由具體職能部門主動承擔、自主完成的任務(wù)，都要經(jīng)黨組織批準、轉(zhuǎn)交；需要按分工職責完成，應(yīng)該發(fā)揮地方積極性、群眾創(chuàng)造性的事項，必須要加上黨建統(tǒng)領(lǐng)的環(huán)節(jié)，不僅加重了黨組織的負擔，而且嚴重影響了制度運行效率。

第四，對制度體系實現(xiàn)協(xié)同高效的復(fù)雜性認識不足。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過幾代人的努力，我們已經(jīng)建立起一套符合中國國情的社會主義制度體系。當下的制度體系遠遠比改革開放之初更為復(fù)雜，單項制度的運行也比改革開放之初牽涉到更多因素。這樣龐大而復(fù)雜的制度體系，在運行的過程中，很容易產(chǎn)生“蝴蝶效應(yīng)”“多米諾骨牌效應(yīng)”“國際溢出效應(yīng)”，更需要大局意識、整體意識、長遠眼光、國際視野，不能靠各個領(lǐng)導(dǎo)人的“拍腦門”決策、“一刀切”執(zhí)行、“痕跡主義”管理，也不能只靠行政命令單一治理資源來推動，必須學會動員多種資源、匯聚更多的積極因素，突出共識鑄造，行動的協(xié)調(diào)。

從“國之大者”出發(fā)，推動制度運行中的統(tǒng)籌協(xié)同

制訂出一個好文件，搭建出制度體系的四梁八柱，只是制度完善的第一步，關(guān)鍵在于讓制度有效運轉(zhuǎn)起來，不斷釋放出治理效能，讓廣大人民群眾有獲得感安全感幸福感。

為了推動初步完備的制度體系有效運行，《決定》明確提出了“堅持系統(tǒng)觀念”的原則，對如何協(xié)調(diào)制度運行，實現(xiàn)協(xié)同高效做了一系列具體可執(zhí)行的安排。《決定》中，與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有關(guān)的安排涉及多種表達，比如“統(tǒng)籌” 27處，“協(xié)調(diào)”25處，“協(xié)同”20處，“統(tǒng)一”25處，“系統(tǒng)”11處，“一體”16處，“平臺”15處。

首先，全黨上下，要從“國之大者”出發(fā)，理解“堅持系統(tǒng)觀念原則”的重大意義。中國式現(xiàn)代化是一個超大國家的趕超現(xiàn)代化，要凝聚各方面積極因素，形成最大的合力，更不允許犯系統(tǒng)性顛覆性錯誤。習近平總書記強調(diào)，要自覺講政治，對“國之大者”要心中有數(shù)，關(guān)注黨中央在關(guān)心什么、強調(diào)什么，深刻領(lǐng)會什么是黨和國家最重要的利益、什么是最需要堅定維護的立場。國之大者，既是一種始終銘記國家前途命運、中華民族偉大復(fù)興的情懷，也是一種防范“青萍之末”的警覺，更是一種從長遠根本考慮問題的“大局觀”。只有從“國之大者”出發(fā)，才能將系統(tǒng)觀念這種基礎(chǔ)性的思想和工作方法運用得當，把握好實際工作的出發(fā)點和落腳點。

第二，要繼續(xù)發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)體制這個根本制度的效能。十九大以來，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制被明確為我國的根本制度，就黨如何領(lǐng)導(dǎo)國家、治理國家的體制機制進行了系統(tǒng)性重塑，完善了黨領(lǐng)導(dǎo)國家治理各主體的相關(guān)制度，加強了黨對各個重點領(lǐng)域工作的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，明確了黨政關(guān)系。要繼續(xù)發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)這個獨有的制度優(yōu)勢，統(tǒng)籌制度建設(shè)頂層推進和分層對接，統(tǒng)籌改革縱向階段性與改革橫向協(xié)調(diào)性，統(tǒng)籌制度建設(shè)與制度落實，形成和釋放改革與制度建設(shè)的強大合力，確保如期完成改革與制度建設(shè)任務(wù)。

第三，加強制度機制創(chuàng)新，把系統(tǒng)觀念運用到各個重要領(lǐng)域，提高相關(guān)領(lǐng)域的整體治理效能。在二十屆三中全會《決定》中，提出了多項發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能的制度、機制創(chuàng)新。比如，在經(jīng)濟治理領(lǐng)域，為加強經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)性，要構(gòu)建國家戰(zhàn)略制定和實施機制，健全國家經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃制度體系，發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用。圍繞實施國家發(fā)展規(guī)劃、重大戰(zhàn)略促進財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、價格、就業(yè)等政策協(xié)同發(fā)力，優(yōu)化各類增量資源配置和存量結(jié)構(gòu)調(diào)整。統(tǒng)籌推進財稅、金融等重點領(lǐng)域改革，增強宏觀政策取向一致性。把經(jīng)濟政策和非經(jīng)濟性政策都納入宏觀政策取向一致性評估。在法治中國建設(shè)中，提高立法工作的協(xié)同性，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局，統(tǒng)籌立改廢釋纂，探索區(qū)域協(xié)同立法，健全黨內(nèi)法規(guī)同國家法律法規(guī)銜接協(xié)調(diào)機制。在政府治理領(lǐng)域，健全垂直管理機構(gòu)和地方協(xié)作配合機制，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）職責和權(quán)力、資源相匹配制度，加強執(zhí)行一體化，建立健全多種平臺，如全國統(tǒng)一的法律法規(guī)和規(guī)范性文件信息平臺、覆蓋全國的一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺、全國統(tǒng)一的社保公共服務(wù)平臺等。這些新的制度創(chuàng)新和機制創(chuàng)新，需要在實踐中不斷發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，提高國家治理的整體效能。

第四，堅持推進黨中央重大決策部署落實機制。一分部署，九分落實。黨的二十大、二十屆三中全會，都提到要“完善中央重大決策部署落實機制”，確保黨中央令行禁止。要落實黨中央的決策部署，就需要上下協(xié)同、條塊結(jié)合，按中央統(tǒng)一要求和部署謀劃推進本地區(qū)本部門改革，科學制定改革任務(wù)書、時間表、優(yōu)先序，明確各項改革實施主體和責任，并將重大改革落實情況納入監(jiān)督檢查和巡視巡察之中。