習(xí)近平總書記強調(diào)，“公共安全連著千家萬戶，確保公共安全事關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全，事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局”。黨的二十大報告指出，“堅持安全第一、預(yù)防為主，建立大安全大應(yīng)急框架，完善公共安全體系，推動公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型”。黨的二十屆三中全會《決定》繼續(xù)就完善公共安全治理機制作出戰(zhàn)略部署。在以中國式現(xiàn)代化全面推進強國建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)的新征程上，必須以更高的標準、更大的力度、更實的措施，推動公共安全治理模式從事后被動應(yīng)對向事前主動預(yù)防轉(zhuǎn)型，積極維護和塑造有利于發(fā)展的公共安全環(huán)境。
預(yù)防是更有效、更經(jīng)濟、更安全的公共安全治理策略
公共安全治理是一個全周期的閉環(huán)活動過程，包含事前防范準備、事中搶險救援、事后恢復(fù)重建等不同環(huán)節(jié)。古人云：“防為上，救次之，戒為下。”“上醫(yī)治未病，中醫(yī)治欲病，下醫(yī)治已病。”習(xí)近平總書記強調(diào)，“全面貫徹落實總體國家安全觀”，必須“堅持立足于防，又有效處置風(fēng)險”。與事中搶險救援和事后恢復(fù)重建相比，事前預(yù)防準備是一種更有效、更經(jīng)濟、更安全的治理策略，在全周期公共安全治理活動中處于先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性地位。
更有效，因為事前預(yù)防以風(fēng)險為中心，旨在消除或控制各種存量風(fēng)險，有效預(yù)防或減少各種增量風(fēng)險，從根本上來避免或減少公共安全風(fēng)險的發(fā)生。事前預(yù)防強調(diào)關(guān)口前移、標本兼治、源頭治理，最大限度地減少引致公共安全的孕災(zāi)環(huán)境、致災(zāi)因子和承災(zāi)體的脆弱性。同以事件為中心的搶險救援相比，事前預(yù)防是一種“釜底抽薪”式的治理策略，努力把問題解決在萌芽之時、成災(zāi)之前，牢牢把握公共安全工作的主導(dǎo)權(quán)和主動權(quán)，而不是在公共安全事件發(fā)生后匆忙上陣、倉促應(yīng)對、疲于應(yīng)付。
更經(jīng)濟，事前預(yù)防強調(diào)以最小成本最大限度地防控公共安全風(fēng)險，達到最佳的公共安全效果。公共安全治理需要考慮成本和收益，爭取以最少的投入獲得最大的安全收益。與事中搶險救援相比，事前預(yù)防是一種“低成本—高收益”的治理策略，堅持“花小錢、辦大事”，以“平時小投入”換來“長久大平安”，而不是在公共安全事件發(fā)生后高成本、高代價搶險救援，甚至有時造成力量和資源的浪費。
更安全，事前預(yù)防是一種在公共安全事件發(fā)生前常態(tài)化條件下開展的例行性活動，具有較高的確定性、穩(wěn)定性和安全性，一般不會危及人員的生命財產(chǎn)安全，不會干擾經(jīng)濟社會發(fā)展大局。事前預(yù)防是一種“平時多流汗、戰(zhàn)時少流血”式的治理策略，突出常態(tài)長效，強調(diào)以平時工作的確定性來對沖各種公共安全事件的不確定性。與之相比，搶險救援是在公共安全事件發(fā)生后非常態(tài)條件下臨時性開展的活動，其間充滿了各種不確定、不穩(wěn)定、不安全甚至極其危險的因素，各種情況有時耦合疊加、傳導(dǎo)演化，搶險救援人員必須在時間緊迫、環(huán)境復(fù)雜、資源有限的條件下采取應(yīng)急措施，有時還會造成人員傷亡和經(jīng)濟損失。
堅持預(yù)防為主是我國公共安全治理的明確要求
黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把堅持預(yù)防為主擺在更加突出的位置，作出了防范化解重大風(fēng)險、建設(shè)更高水平平安中國、全面推進健康中國建設(shè)等一系列重大部署，把堅持預(yù)防為主納入新時代我國公共安全治理的明確要求和基本原則。習(xí)近平總書記在主持十八屆中央政治局第二十三次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，“維護公共安全必須防患于未然。要堅持標本兼治，既著力解決較為突出的公共安全專項問題，又用更多精力研究解決深層次問題。要堅持關(guān)口前移，加強日常防范，加強源頭治理、前端處理”；在主持十九屆中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，“要健全風(fēng)險防范化解機制，堅持從源頭上防范化解重大安全風(fēng)險，真正把問題解決在萌芽之時、成災(zāi)之前”；在主持十九屆中央政治局第二十六次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，“堅持把防范化解國家安全風(fēng)險擺在突出位置，提高風(fēng)險預(yù)見、預(yù)判能力，力爭把可能帶來重大風(fēng)險的隱患發(fā)現(xiàn)和處置于萌芽狀態(tài)”。
堅持預(yù)防為主的要求，體現(xiàn)在災(zāi)害防治、安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、社會治安防控等各個領(lǐng)域。在災(zāi)害防治領(lǐng)域，習(xí)近平總書記提出了“兩個堅持、三個轉(zhuǎn)變”的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)理念——“堅持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，努力實現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)變”。在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，“對易發(fā)重特大事故的行業(yè)領(lǐng)域采取風(fēng)險分級管控、隱患排查治理雙重預(yù)防性工作機制，推動安全生產(chǎn)關(guān)口前移”。在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，“要堅決貫徹預(yù)防為主的衛(wèi)生與健康工作方針，堅持常備不懈，將預(yù)防關(guān)口前移，避免小病釀成大疫”。在社會治安防控領(lǐng)域，“要增強發(fā)展的全面性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性，加強保障和改善民生工作，從源頭上預(yù)防和減少社會矛盾的產(chǎn)生”。
堅持預(yù)防為主的要求，已寫入黨中央有關(guān)文件和我國相關(guān)法律法規(guī)。2015年修訂的《中華人民共和國國家安全法》規(guī)定，“維護國家安全，應(yīng)當堅持預(yù)防為主、標本兼治”“國家健全有效預(yù)防和化解社會矛盾的體制機制，健全公共安全體系，積極預(yù)防、減少和化解社會矛盾”。2016年發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》把“堅持源頭防范”列為推進我國安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的基本原則之一，《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機制改革的意見》把“兩個堅持、三個轉(zhuǎn)變”列為推進我國防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機制改革的指導(dǎo)思想。2021年修訂的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》規(guī)定，“樹牢安全發(fā)展理念，堅持安全第一、預(yù)防為主、綜合治理的方針，從源頭上防范化解重大安全風(fēng)險”。2024年修訂的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》把“堅持預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合”列為我國突發(fā)事件應(yīng)對工作應(yīng)當堅持的原則之一，并列專章就突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)急準備作出詳細規(guī)定。
加快構(gòu)建事前預(yù)防型公共安全治理模式
公共安全治理模式構(gòu)建是一項復(fù)雜系統(tǒng)工程，涉及“誰來做、怎么做、做什么”等不同要素，各級黨委政府、企事業(yè)單位、公眾等不同主體，災(zāi)害防治、安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、社會安全以及生物安全、人工智能安全等不同領(lǐng)域。推動公共安全治理模式從以事件為中心的被動應(yīng)對型向以風(fēng)險為中心的主動預(yù)防型轉(zhuǎn)變，需要系統(tǒng)謀劃、綜合施策、扎實推進。
樹牢預(yù)防為主理念。理念是行動的先導(dǎo)。推動公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型，首先要在全社會形成注重事前預(yù)防、投入事前預(yù)防的濃厚氛圍，讓預(yù)防為主、關(guān)口前移、標本兼治成為全社會的思想共識和行動自覺，切實做到內(nèi)化于心、外化于行。牢固樹立大抓事前預(yù)防的鮮明導(dǎo)向，切實改變“轟轟烈烈救援得到表揚、默默無聞預(yù)防得不到重視”的現(xiàn)象，推動各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部既搶險救援沖在前、表現(xiàn)好，更預(yù)防準備做在前、做得好。在全社會弘揚安全第一、生命至上、預(yù)防為主的理念，積極引導(dǎo)和鼓勵廣大民眾從自身做起，從身邊小事做起，增強“防”的意識、夯實“防”的基礎(chǔ)、細化“防”的舉措。
完善風(fēng)險防控機制。事前預(yù)防強調(diào)“功夫在詩外”，關(guān)鍵在平時。推動公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型，要建立健全公共安全風(fēng)險防控機制，力爭不出現(xiàn)重大風(fēng)險或在出現(xiàn)重大風(fēng)險時扛得住、過得去。牢固樹立安全發(fā)展理念，把維護安全貫穿國家發(fā)展各領(lǐng)域全過程，在發(fā)展中更多考慮風(fēng)險因素。加強風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警，提高對潛在公共安全風(fēng)險的結(jié)構(gòu)化感知和敏銳性感知能力，實現(xiàn)多點觸發(fā)、動態(tài)跟蹤、實時預(yù)警。增強風(fēng)險管控能力，構(gòu)建集風(fēng)險對沖、風(fēng)險轉(zhuǎn)移、風(fēng)險規(guī)避于一體，行政手段、經(jīng)濟手段、科技手段、社會手段等有機組合的政策工具箱，做到第一時間管控風(fēng)險，最大限度降低影響和損失。
健全應(yīng)急準備機制。事前預(yù)防，既要“防”，主動防范化解風(fēng)險，也要“備”，做好應(yīng)對各種不利沖擊的思想準備和工作準備，以事前應(yīng)急準備的確定性來對沖重大風(fēng)險的不確定性。按照“做好較長時間應(yīng)對外部環(huán)境變化的思想準備和工作準備”的要求，做好應(yīng)對各種超預(yù)期不利因素反復(fù)沖擊的人員、隊伍、物資、裝備等各方面戰(zhàn)略預(yù)置，確保重大風(fēng)險發(fā)生后及時管控到位。開展重大風(fēng)險情景構(gòu)建推演，針對經(jīng)濟社會發(fā)展過程中可能出現(xiàn)的各種“黑天鵝”“灰犀牛”事件進行壓力測試，檢驗各級黨委政府和全社會的風(fēng)險意識、應(yīng)急能力，不斷增強防風(fēng)險、迎挑戰(zhàn)、抗打壓的韌性。
落實安全責(zé)任制度。責(zé)任制是做好工作的“牛鼻子”。推動公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型，必須扣緊“責(zé)任鏈”，落實責(zé)任制，推動各級黨委政府和全社會始終繃緊事前防范這根弦，切實增強有效維護和主動塑造公共安全的能力。落實“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)”要求，推動各級黨委政府和相關(guān)部門堅持安全第一、預(yù)防為主的方針，關(guān)注安全、重視安全、投入安全，把公共安全貫穿城鄉(xiāng)規(guī)劃布局、設(shè)計、建設(shè)、管理全過程。落實生產(chǎn)經(jīng)營單位主體責(zé)任，推動落實組織機構(gòu)保障責(zé)任、規(guī)章制度和操作規(guī)程保障責(zé)任、安全投入責(zé)任、教育培訓(xùn)責(zé)任、安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理責(zé)任等，提升本質(zhì)安全水平。
〔作者系中央黨校（國家行政學(xué)院）應(yīng)急管理研究院副院長、教授〕