南海之濱，濠江兩岸，一邊是澳門，一邊是橫琴。澳門回歸以來，得益于“一國兩制”制度優(yōu)勢，經(jīng)濟繁榮、社會穩(wěn)定、民生幸福。然而澳門60余萬人口擠在33平方公里的狹小空間，且經(jīng)濟對博彩業(yè)依賴較重，這已成為制約其持續(xù)發(fā)展的瓶頸。面對未來，澳門如何破局？答案，就在與澳門僅一水之隔、擁有廣闊天地的橫琴島上。

“中央政府已決定同意開發(fā)橫琴島。”2009年1月10日，時任中央政治局常委、國家副主席的習近平在澳門鄭重宣布這一重大消息，橫琴建設(shè)的大幕正式拉開。從此，橫琴不再只是地圖上的一個名字，而是澳門拓展發(fā)展空間的新希望，承載著粵澳人民的新期待。建設(shè)橫琴粵澳深度合作區(qū)（以下簡稱“合作區(qū)”）是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大決策。他先后4次親臨考察，對橫琴發(fā)展寄予厚望，強調(diào)“建設(shè)橫琴新區(qū)的初心就是為澳門產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展創(chuàng)造條件”。在習近平總書記的關(guān)懷與指導下，《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》（以下簡稱《總體方案》）及其配套政策相繼出臺，合作區(qū)建設(shè)步入快車道。如今，橫琴島正從邊陲小島蛻變?yōu)閲H化新城區(qū)，不僅為澳門經(jīng)濟多元化提供了堅實支撐，更為澳門居民打造了一個宜居宜業(yè)的“第二家園”。

破立并舉，建立健全粵澳共商共建共管共享新體制

探索琴澳一體化發(fā)展，促進澳門經(jīng)濟適度多元，不僅是一項復雜的系統(tǒng)工程，更是對粵澳兩地的重大考驗。從誰主導、誰管理，到人員配置、議事決策、監(jiān)督評估，每一步都充滿未知，沒有現(xiàn)成的答案可循，每一點進展都是首創(chuàng)，是立與破的深刻較量。這也是來到橫琴聽到最多的聲音。

2012年12月，習近平總書記第二次來到橫琴時強調(diào)：“要發(fā)揚敢為人先的精神，先行先試，進一步擴大開放，勇于探索，勇于去闖，在體制機制創(chuàng)新方面，為粵港澳合作作出貢獻。”

面對制度機制的空白與挑戰(zhàn)，橫琴選擇迎難而上。從2009年最早的珠海橫琴新區(qū)管理委員會，到2015年的廣東自貿(mào)區(qū)橫琴片區(qū)，再到2021年9月《總體方案》公開發(fā)布，合作區(qū)管理機構(gòu)正式揭牌，開啟健全粵澳共商共建共管共享（以下簡稱“四共”）新體制的實踐探索。

一是粵澳雙方聯(lián)合組建合作區(qū)管理委員會，實行雙主任制，由廣東省省長和澳門特別行政區(qū)行政長官共同擔任，澳門特別行政區(qū)委派一名常務副主任，其他副主任經(jīng)雙方協(xié)商確定。該機制確保了雙方在決策層面的緊密合作與共同責任。二是設(shè)立執(zhí)行委員會，作為管理委員會的日常運作機構(gòu)，履行推廣、招商、產(chǎn)業(yè)引導、土地開發(fā)及民生管理等職能。執(zhí)行委員會由澳門特別行政區(qū)政府委派主要負責人，廣東省與珠海市派員協(xié)助處理涉及本省事務。此外，在屬地管理上，合作區(qū)上升為廣東省管理，成立廣東省委和省政府派出機構(gòu)，負責黨的建設(shè)、國家安全、刑事司法、社會治安等工作。這些都是史無前例的重大改革。合作區(qū)執(zhí)行委員會主任李偉農(nóng)表示：“這種合作關(guān)系是一種創(chuàng)新，是前所未有的嘗試。”

一個班子，兩方人員、多種身份，如何實現(xiàn)快速磨合，考驗雙方智慧。合作區(qū)管委會首次會議便凸顯了這一難題，尤其是雙主任制的實施，在國內(nèi)尚屬首例，旨在促進科學高效決策的“四共”新體制在實踐中也未及預期。比如，澳門沒有行政首長負責制的概念，決策往往采用合議制。而一部分事項審批鏈條冗長，決策效率不夠高；機構(gòu)間工作關(guān)系錯綜復雜，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)存在難題。

循規(guī)為圓，依矩成方。合作區(qū)逐步認識到，“四共”的順暢運行需依賴制度設(shè)計。秉持堅守“一國”之本，善用“兩制”之利，達成“粵澳共管、澳門主導”的共識，積極推進法治建設(shè)、規(guī)則銜接、機制對接，探索出聚焦于工作流程、操作規(guī)程及議事程序的內(nèi)部工作框架。

建立放權(quán)賦能長效機制，最大限度用好賦予的改革發(fā)展自主權(quán)；制定出臺管委會、執(zhí)委會議事規(guī)則等規(guī)章制度；高頻對接國家部委，加速《總體方案》的政策落地見效；設(shè)立粵澳合作決策咨詢機構(gòu)，加大外部決策咨詢力度；優(yōu)化決策流程，明確職責不明、協(xié)商不一致問題的解決途徑……合作區(qū)“四共”的運行機制逐步盤活。特別是《橫琴粵澳深度合作區(qū)發(fā)展促進條例》的出臺，為合作區(qū)提供了堅實的法治保障；而備受企業(yè)家贊譽的《降低橫琴粵澳深度合作區(qū)企業(yè)綜合成本的十條措施》，則以其詳盡具體的方案內(nèi)容，一改內(nèi)地文件的框架式表述，成為這一效應的生動注腳。此外，除設(shè)立跨部門政策研究和規(guī)則銜接專責小組、搭建與澳門常態(tài)化溝通機制、年度事項清單制等特殊規(guī)定外，不得設(shè)置額外考核評比。建立收益共享機制，投資收益直接用于合作區(qū)建設(shè)，由管委會自主支配，輔以中央財政補助，為合作區(qū)長遠發(fā)展提供支撐。

當前，合作區(qū)“四共”體制初露鋒芒，“1+1>2”倍增效益已經(jīng)顯現(xiàn)。橫琴正在開創(chuàng)一條“人無我有”的獨特發(fā)展之路。

精準布局，打造促進澳門經(jīng)濟適度多元的新平臺

2018年10月，習近平總書記考察橫琴時強調(diào)：“橫琴有粵澳合作的先天優(yōu)勢，要加強政策扶持，豐富合作內(nèi)涵，拓展合作空間，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，促進澳門經(jīng)濟發(fā)展更具活力。”這一重要指示為橫琴的產(chǎn)業(yè)發(fā)展指明了方向。

合作區(qū)堅持有所為、有所不為，立足橫琴發(fā)展基礎(chǔ)、澳門產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、澳門社會期望等實際情況，按照“聚焦、務實、利長遠”的原則，確定了科技研發(fā)和高端制造、中醫(yī)藥等澳門品牌工業(yè)、文旅會展商貿(mào)、現(xiàn)代金融等四大重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)，與澳門“1+4”適度多元發(fā)展策略高度協(xié)同。

栽好梧桐樹，才有鳳凰棲。近年來，合作區(qū)在推進現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、構(gòu)建高效交通體系的同時，密集出臺涵蓋稅收減免、高額獎勵、租金優(yōu)惠、融資支持等專項扶持政策。加大人才引進力度，對高層次人才提供150萬元至800萬元生活補貼，對參加特定大賽優(yōu)勝團隊給予最高1億元的項目資助，澳資研發(fā)企業(yè)年補貼可高達500萬元，以“真金白銀”激活發(fā)展動能。獨特的區(qū)位優(yōu)勢及“澳門平臺+國際資源+橫琴空間+成果共享”的聯(lián)動發(fā)展模式，吸引眾多企業(yè)入駐。橫琴·澳門青年創(chuàng)業(yè)谷作為首個重點打造的產(chǎn)業(yè)培育平臺，因提供“拎包入駐”便利，成為澳門青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的熱門首選。澳門大學集成電路專業(yè)博士陳天藍便是這一創(chuàng)業(yè)生態(tài)的生動例證。他投身創(chuàng)業(yè)谷，用八年時間將公司從30平方米的小實驗室發(fā)展成為擁有2600多平方米的現(xiàn)代化生產(chǎn)研發(fā)基地，員工規(guī)模從3人壯大至70余人。“這兒擁有更濃厚的創(chuàng)業(yè)氛圍，充滿了機遇”，陳天藍說。

合作區(qū)將科技研發(fā)和高端制造業(yè)置于首位，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。通過布局建設(shè)關(guān)鍵科技基礎(chǔ)設(shè)施，參與國際大科學計劃和工程，加速創(chuàng)新要素匯聚。特別是吸引澳門四所高等院校的國家重點實驗室入駐，加速推動科研成果從實驗室走向生產(chǎn)線。目前，合作區(qū)已建立包含30家國家級、省級科技平臺的創(chuàng)新體系，孕育超萬家科技型企業(yè)，近800家澳資科技型企業(yè)在此扎根，特別是在集成電路領(lǐng)域形成了設(shè)計為核心的產(chǎn)業(yè)集群。2023年，橫琴集成電路企業(yè)營收近29億元，實現(xiàn)快速增長。其中，粵澳集成電路設(shè)計產(chǎn)業(yè)園作為首個集成電路特色園區(qū)，發(fā)揮了關(guān)鍵作用，園內(nèi)超80%企業(yè)受惠于“雙十五”政策及促進集成電路產(chǎn)業(yè)專項發(fā)展措施，實現(xiàn)了快速發(fā)展。

澳門中醫(yī)藥制造業(yè)以“小而精”著稱，是澳門最具盈利能力和成長性的制造業(yè)領(lǐng)域。合作區(qū)通過政策扶持、園區(qū)建設(shè)、科技創(chuàng)新及國際合作等舉措，推動中醫(yī)藥等澳門品牌工業(yè)發(fā)展，成效顯著。政策上，明確支持“澳門注冊+橫琴生產(chǎn)”模式；園區(qū)建設(shè)上，粵澳合作中醫(yī)藥科技產(chǎn)業(yè)園作為《粵澳合作框架協(xié)議》首個落地項目，集科研、中試、檢測、孵化等功能于一體，構(gòu)建了全鏈條服務體系。截至2024年6月底，產(chǎn)業(yè)園已注冊企業(yè)229家，其中澳門企業(yè)75家，簽約入駐46家，占比達38.3%。同時，通過加強國際合作，推動中醫(yī)藥產(chǎn)品在全球注冊上市，目前多個產(chǎn)品在澳門、巴西、莫桑比克等地區(qū)和國家注冊上市。此外，還積極推廣“澳門監(jiān)造”等標識，截至今年5月，首批已有3家公司6款產(chǎn)品獲此認證，“澳門藥、橫琴造”正從政策引導走向生產(chǎn)實踐。

合作區(qū)還依托其獨特的地理位置和資源優(yōu)勢，高水平建設(shè)橫琴國際休閑旅游島，支持澳門世界旅游休閑中心建設(shè)。最近推出的“團進團出”舉措，參團人員7天內(nèi)可經(jīng)橫琴口岸多次往返，還有“一會展兩地”運營模式，大大提升了琴澳承接會展活動的競爭力。多項舉措使得合作區(qū)旅游業(yè)火爆異常，據(jù)珠海出入境邊防檢查總站橫琴邊檢站統(tǒng)計，2024年上半年經(jīng)橫琴口岸出入境客流約1042萬人次。這一數(shù)字較去年同比增長44%。

在現(xiàn)代金融產(chǎn)業(yè)方面，合作區(qū)充分發(fā)揮澳門對接葡語國家的窗口作用，支持打造中國—葡語國家金融服務平臺。“橫琴金融30條”等政策的出臺，為金融業(yè)的發(fā)展提供了強有力的政策支撐。同時，積極推動制度創(chuàng)新，為跨境資金流動提供了便利。今年5月，多功能自由貿(mào)易賬戶（EF賬戶）正式落地使用，既為實體經(jīng)濟注入了重要活力，又為跨境居民生活帶來便利。在橫琴“澳門新街坊”發(fā)售現(xiàn)場，澳門居民麥先生激動地說：“澳門的錢當天就到橫琴賬戶了！”據(jù)統(tǒng)計，合作區(qū)金融業(yè)近三年增加值年均占GDP超三成，金融企業(yè)數(shù)量穩(wěn)定在660家左右。

數(shù)據(jù)顯示，截至今年4月，合作區(qū)“四新”產(chǎn)業(yè)企業(yè)約1.6萬戶，同比增長3.2%，澳門企業(yè)總數(shù)增長33.9%至6208戶。2024年一季度，“四新”產(chǎn)業(yè)增加值61.6億元，占合作區(qū)生產(chǎn)總值比重達50.9%，且持續(xù)增長勢頭強勁，正有力推動澳門經(jīng)濟多元化發(fā)展。

聚焦民生，打造便利澳門居民生活就業(yè)的新空間

打造便利澳門居民生活就業(yè)的新空間是合作區(qū)的戰(zhàn)略定位之一。隨著合作區(qū)常住人口中澳門居民占比的提升，部分澳門居民反映因橫琴與澳門在生活設(shè)施分布上的差異，導致日常需求難以滿足。因此，整合對接澳門的教育、醫(yī)療、社會服務及民生保障體系，拓展澳門居民生活空間，成為又一道難題。

為吸引并留住澳門居民，合作區(qū)在澳門居民比較集中的小橫琴社區(qū)量身定制了澳門新街坊，有4200套住房，集醫(yī)療、教育、社區(qū)服務于一體，并融入澳門元素，讓居民享受澳門“原汁原味”的生活與內(nèi)地福利政策。目前，首批業(yè)主已順利入住。同時，還制定了保障性住房政策，確保各類居民都能安居。

教育怎么辦？合作區(qū)現(xiàn)有港澳臺外籍在校生600余名，占比8.4%。為了給澳門居民子女提供趨同澳門的教育模式，積極推動建設(shè)澳門子弟學校。然而，“學校的設(shè)立可謂是一波三折！”民生事務局工作人員介紹道，起初，因課程設(shè)置、教材選用及教師派駐等未達標準，申報屢遭拒絕。關(guān)鍵時刻，教育部專程到橫琴調(diào)研指導，建議參照外籍人員子女學校的管理辦法進行申報，最終成功獲批。2024年1月，濠江中學附屬橫琴學校正式成立，今年9月迎來第一批250余名新生入學，為促進澳門居民子女教育融合邁出了重要一步。

為了解決醫(yī)療問題，澳門醫(yī)療補貼今年首次擴大至合作區(qū)，允許澳門居民使用醫(yī)療券在橫琴澳門診所就診?？缇侈D(zhuǎn)診和醫(yī)學影像結(jié)果的互認，進一步便利了澳門居民轉(zhuǎn)診至橫琴的醫(yī)療機構(gòu)。同時，澳門醫(yī)療人員在合作區(qū)執(zhí)業(yè)注冊管理辦法的實施，也為澳門醫(yī)療人員在橫琴執(zhí)業(yè)提供了便利。截至2024年4月，合作區(qū)公立醫(yī)療機構(gòu)為澳門居民提供診療累計超2.5萬人次。

在社區(qū)服務領(lǐng)域，小橫琴社區(qū)以黨群服務中心為紐帶，搭建了兩地居民政策交流、綜合服務與社區(qū)共治的平臺。不僅如此，為團結(jié)澳門居民融入橫琴發(fā)展，通過引入澳門街坊總會、澳門婦女聯(lián)合會，在橫琴延續(xù)澳門社區(qū)服務。此外，澳門居民可以參加珠海的醫(yī)療保險和社保體系。個體經(jīng)營者只需備案就能從事個人經(jīng)營活動。這些舉措優(yōu)化了民生服務，加速了琴澳一體化發(fā)展。

隨著合作區(qū)民生事業(yè)的不斷發(fā)展，越來越多的澳門人選擇“居住在澳門（橫琴）、工作在橫琴（澳門）”的生活方式。截至今年4月，在合作區(qū)生活居住的澳門居民近1.6萬人，同比增長20.6%，就業(yè)人數(shù)達5000余人，同比增長25.6%。這一趨勢充分展示了琴澳融合發(fā)展的廣闊前景。

分線管理，加速琴澳一體化融合發(fā)展

2021年4月，習近平總書記在主持召開中央政治局常委會會議時指出，要用好橫琴合作區(qū)這個不同規(guī)則和機制交錯共存的區(qū)域，積極探索兩地規(guī)則銜接和機制對接，為粵港澳大灣區(qū)市場一體化探索經(jīng)驗。

之后，合作區(qū)迅速推進分線管理，但面臨諸多難題。經(jīng)發(fā)局工作人員說：“盡管橫琴與澳門地理位置相近，但分線管理因涉及政策突破與多部門協(xié)作，實施難度頗大。”為了讓分線管理盡早落地，中央、省及合作區(qū)多級聯(lián)動，組建專班與小組，密集溝通，出臺20多項文件加速推進。經(jīng)不懈努力，2024年3月1日，合作區(qū)提前半年實現(xiàn)分線管理，克服了橫琴與澳門間政策與管理的障礙，為區(qū)域一體化奠定了堅實基礎(chǔ)。此前，關(guān)稅區(qū)、貨幣及法律差異限制了琴澳間的人員與貨物流通，影響民眾生活。分線管理政策實施后，實施分線管理政策后，橫琴與澳門設(shè)為“一線”，采取“放開”，即“管人不管貨”；與內(nèi)地之間設(shè)為“二線”，采取“管住”，即“管貨不管人”。這一創(chuàng)新管理模式使橫琴成為內(nèi)地首個對貨物、人員流動采取差異化管理的綜合區(qū)域，極大地推動了琴澳一體化進程，也為跨界居民帶來了諸多便利。

澳門居民梁靜琳在橫琴工作，每天駕車穿梭琴澳兩地。她經(jīng)常把家里煲好的叉燒飯帶到橫琴作午餐，她說：“分線管理前，想把家里的蘋果帶到橫琴都難！”“現(xiàn)在好了！舊家具、熟肉、乳制品、鮮切花、蔬果也能帶過來！”梁靜琳享受著叉燒飯，贊嘆分線管理的便利。分線管理實施后，旅客往返“一線”攜帶自用合理數(shù)量的物品免稅，經(jīng)“二線”進入內(nèi)地，物品價值不超過8000元也免稅。此外，跨境公共交通無縫對接及澳門非營運單牌車自由通行，極大提升了區(qū)域流通效率。

截至今年5月，“一線”日均驗放跨境車輛0.6萬輛次，同比增長11.2%；日均出區(qū)車輛4.8萬輛次；86家企事業(yè)單位獲免稅主體資格；在合作區(qū)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、生活的澳門居民攜帶7大類300余種動植物產(chǎn)品入?yún)^(qū)，約2806名澳門居民獲享惠主體資格。這些成果充分證明了分線管理政策對琴澳一體化發(fā)展的積極促進作用。

習近平總書記指出：“要做好珠澳合作開發(fā)橫琴這篇文章，為澳門長遠發(fā)展開辟廣闊空間、注入新動力。”橫琴的華麗蛻變，其成功秘訣在于堅持正確方向，堅守“一國”之本，善用“兩制”之利，精準對接中央戰(zhàn)略，依托政策扶持，強化頂層設(shè)計與規(guī)劃。同時，結(jié)合目標與問題導向，勇于創(chuàng)新，破立并舉，秉持系統(tǒng)觀念，在關(guān)鍵領(lǐng)域和環(huán)節(jié)上大膽突破，持續(xù)發(fā)力。尤為重要的是，發(fā)揚敢為人先的精神，勇于探索，勇于去闖，進而成就非凡的業(yè)績。這一歷程也深刻啟示我們：唯有深度融入國家發(fā)展大局，方能實現(xiàn)更加持久、長遠的發(fā)展。

〔作者單位：中央黨校（國家行政學院）報刊社、廣東省珠海市委黨?！?/strong>