摘 要:基層數(shù)字形式主義是基層社會治理數(shù)字化過程中數(shù)字技術(shù)與基層治理體系未能有效融合產(chǎn)生的形式主義問題。其主要表現(xiàn)為經(jīng)數(shù)字“過濾”化簡的行政數(shù)據(jù)演繹、片面強調(diào)形式忽視實質(zhì)的標準化數(shù)字行政管理、脫離基層治理實踐和群眾需要的“數(shù)字循環(huán)”，以及基層社會模糊性與數(shù)據(jù)精確性的矛盾導(dǎo)致的“數(shù)字隔離”。這些問題的產(chǎn)生受數(shù)字技術(shù)發(fā)展水平、技術(shù)使用者數(shù)字素養(yǎng)和能力、技術(shù)執(zhí)行者工作狀態(tài)和心理動機、基層行政組織狀態(tài)和交往狀態(tài)以及數(shù)字倫理規(guī)范和制度建設(shè)等多重因素影響。對于數(shù)字形式主義問題的整治，還需進一步從技術(shù)要素與治理要素的融合著手，圍繞挖掘數(shù)字管理服務(wù)的公共價值空間、高效解決基層治理的現(xiàn)實問題、充分實現(xiàn)數(shù)字行政的協(xié)同展開。

關(guān)鍵詞:基層治理 數(shù)字形式主義 數(shù)字技術(shù)

【中圖分類號】D60 【文獻標識碼】A

數(shù)字政府建設(shè)是推進國家治理現(xiàn)代化的重要舉措，其作用在于政府借助數(shù)字技術(shù)與社會形成有機互動，進而提升社會治理效能。基層既是行政組織的基礎(chǔ)層級，任何工作都離不開基層的正確落實和反饋，也是直接與群眾打交道，能實際了解他們的公共服務(wù)需求并提供公共服務(wù)的“最后一公里”?？梢哉f，基層對接起了自上而下的政策要求和自下而上的群眾需求。

基層數(shù)字形式主義是基層社會治理數(shù)字化過程中數(shù)字技術(shù)與基層治理體系未能有效融合產(chǎn)生的形式主義問題。數(shù)字形式主義實質(zhì)是未能使數(shù)字技術(shù)在社會治理中有效“賦能”。基層數(shù)字形式主義問題加重了基層行政人員和群眾的無謂數(shù)字勞動，也造成數(shù)字資源浪費。因此，需要梳理基層數(shù)字形式主義的表現(xiàn)，分析其存在的原因，明確數(shù)字技術(shù)在基層社會治理中的使用邊界，推動技術(shù)要素與基層治理要素的有機融合，切實為基層社會治理有效“賦能”。

基層數(shù)字形式主義的表現(xiàn)

第一，經(jīng)數(shù)字“過濾”化簡的行政數(shù)據(jù)演繹。在基層治理中，應(yīng)用數(shù)字技術(shù)一方面能將尚未實現(xiàn)的事項建構(gòu)為虛擬現(xiàn)實，另一方面能將現(xiàn)實的社會生活抽象為數(shù)據(jù)。基層行政人員能夠借助數(shù)字行政平臺對行政活動、過程和結(jié)果進行非現(xiàn)實的真實建構(gòu)，是“在場”擬構(gòu)的“不在場”，又是“不在場”按主體意志通過數(shù)據(jù)演繹出的“在場”。然而，經(jīng)過“二進制”數(shù)字的過濾，行政主體及其活動中豐富的感性具體被減縮、抽象為數(shù)據(jù)?；鶎有姓藛T通過數(shù)據(jù)，一是進行“應(yīng)對式”的功能建構(gòu)。通常應(yīng)用于基層常規(guī)任務(wù)中，由于常規(guī)任務(wù)針對一般性問題，“強調(diào)的是一種先后步驟和外在規(guī)范性的形式化過程，以一種標準化、數(shù)字化和計量化的方式呈現(xiàn)出來……這意味著其從推向信息系統(tǒng)的開始就具有形式化的潛在風(fēng)險”[1]。二是進行“留痕式”的過程建構(gòu)?；鶎有姓藛T在工作中過度追求數(shù)字留痕，通過痕跡擬構(gòu)工作過程，包括隨時打卡、上傳照片、走訪軌跡定位等，將痕跡作為完成工作的證明而不關(guān)注問題的實際解決。三是進行“美化式”的結(jié)果建構(gòu)。“修飾”數(shù)據(jù)是基層行政人員的典型數(shù)字投機行為，他們在實際工作成果的基礎(chǔ)上有可能通過“數(shù)字加工”來美化工作成績。

第二，片面強調(diào)形式、忽視實質(zhì)的標準化數(shù)字行政管理。在數(shù)字行政平臺的實際應(yīng)用中，從社會生活中抽象出的數(shù)據(jù)不斷被納入標準化的政府管理服務(wù)中，受普遍的規(guī)則、程序和制度約束。而標準化的數(shù)字行政平臺應(yīng)用，與社會生活多樣化、差異化的情境并不適配。在強調(diào)數(shù)字標準的基礎(chǔ)上，社會主體及其活動都抽離于具體情境而表現(xiàn)為數(shù)據(jù)并受數(shù)字形式制約。這種機械形式的外在制約使得社會活動的實質(zhì)內(nèi)涵和意義格式化、同質(zhì)化。比如，精彩的會議往往要在標準化的實施流程和精密的會議形式要求下申報開展，這些要求直接影響和框定著人們在活動中的體驗、表達和交往方式。實際上，活動本身的人員、場景都有實質(zhì)性內(nèi)涵，它們體現(xiàn)著活動獨特的文化精神和理論品格。標準化的行政管理通過數(shù)字行政平臺來全程控制，基層行政人員充當“程序員”，他們的工作方式、工作過程、工作成效都要以數(shù)字呈現(xiàn)。通常他們要花費大量時間精力關(guān)注多個政務(wù)APP、微信群、小程序、微博號，不斷打卡、轉(zhuǎn)發(fā)、填數(shù)字表格等，圍繞數(shù)字行政平臺開展所有工作。這種模式加劇了數(shù)字技術(shù)作為理性工具與社會生活感性內(nèi)容的錯配。

第三，脫離基層治理實踐和群眾需要的“數(shù)字循環(huán)”。一些數(shù)字行政平臺設(shè)置脫離基層社會治理實踐，其功能與效用不契合群眾需求，偏離了以人民為中心的施政理念和高效提供公共服務(wù)的行政目標。數(shù)字行政平臺是以基層治理實踐為前提和基礎(chǔ)的，如果脫離實踐和群眾需要，就會因為無法保持存在的合理性而難以良性運行。如果把數(shù)字行政平臺建設(shè)與基層治理實踐中的現(xiàn)實問題割裂，就會抽空了治理的內(nèi)容，僅剩數(shù)字技術(shù)形式空轉(zhuǎn)。一些數(shù)字行政平臺嚴重偏離群眾實際需求，實用性能差、操作復(fù)雜，看似“高大上”實則使用率低、長期閑置；或者技術(shù)適配性不強、在實際場景應(yīng)用中存在堵點，使目標群體無法使用；或者功能重復(fù)、同質(zhì)化，使用者需要多頭填報。

第四，基層社會模糊性與數(shù)據(jù)精確性的矛盾導(dǎo)致的“數(shù)字隔離”?；鶎由鐣哂心：龑傩?，各地資源稟賦、交往規(guī)范和文化習(xí)俗的差異構(gòu)成不盡相同的治理內(nèi)容和實踐情境，這對基層行政人員處理問題的能動性要求更高，而數(shù)字技術(shù)的使用邊界局限在它能夠確定的數(shù)據(jù)上，完全依賴它有可能制約基層治理的內(nèi)生動力。“不相容原理指出，隨著社會復(fù)雜度不斷提高，精確性和有意義性之間的張力越來越大，社會發(fā)展呼喚充分發(fā)揮模糊性認識方式和模糊思維方法的平衡性、包容性、自反性、適應(yīng)性和創(chuàng)新性價值。”[2]在基層治理實踐中，同樣的數(shù)據(jù)，其真實意義在不同的地方、不同情境中是不同的，數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出的所謂真相還需要基層行政人員展開意義層面的解釋和說明。然而，在精確的數(shù)據(jù)要求下，數(shù)字行政平臺的應(yīng)用代替了具體的行政工作，基層治理為達到要求反過來通過掌握技術(shù)的第三方中介將上級政府與實際情況隔離，使他們被數(shù)字技術(shù)統(tǒng)計支配，難以把握各地的真實情況，這加劇了基層精準治理目標與實踐情境的錯配。

對基層數(shù)字形式主義的多維分析

從數(shù)字技術(shù)與社會的關(guān)系看，當前數(shù)字技術(shù)發(fā)展尚不完善，難以全面、系統(tǒng)、準確呈現(xiàn)社會歷史的真相和反映社會生活的本質(zhì)。社會歷史領(lǐng)域始終存在無法由數(shù)字技術(shù)簡單量化的方面。“社會的復(fù)雜性決定了數(shù)字技術(shù)無法真實地展現(xiàn)社會現(xiàn)象的全貌，更無法完全模擬社會的動態(tài)演化過程，只能夠依靠特定的技術(shù)手段將顯性的、可捕捉的社會現(xiàn)象以數(shù)據(jù)的形式展現(xiàn)出來。” [3]因此，對社會歷史領(lǐng)域的量化數(shù)據(jù)本身存在缺陷。技術(shù)與社會的融合還需在數(shù)字技術(shù)的進一步發(fā)展中逐漸強化。

從數(shù)字技術(shù)使用者看，部分基層行政主體和群眾的數(shù)字素養(yǎng)與數(shù)字能力不夠高。數(shù)字技術(shù)在不同的領(lǐng)域、方面、層次的應(yīng)用中存在差異，不同的人群學(xué)習(xí)能力千差萬別，對同樣的數(shù)字軟件、系統(tǒng)、工具、使用方法的適應(yīng)速度也不盡相同。數(shù)字技術(shù)在基層治理的應(yīng)用中，確實存在部分人群缺乏對數(shù)字技術(shù)的基本認識和了解，不清楚它在日常生活中的應(yīng)用方式和價值；缺乏基本的計算機操作技能和網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用能力，無法熟練操作數(shù)字設(shè)備和軟件應(yīng)用；不熟悉數(shù)字化服務(wù)平臺的使用方法，無法高效地使用在線政務(wù)服務(wù)功能；對數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要性和意義認識不足，缺乏支持和配合數(shù)字化治理和服務(wù)的積極性等情況，這些都導(dǎo)致數(shù)字技術(shù)的潛力不容易被轉(zhuǎn)化為治理效能。

從數(shù)字技術(shù)執(zhí)行者的工作狀態(tài)和心理動機看，提高收益和降低風(fēng)險是基層行政人員在主觀上容易對數(shù)字技術(shù)濫用的主要原因。一是基層行政人員在上級要求下使用數(shù)字行政平臺，將數(shù)字技術(shù)使用僅僅視為工作任務(wù)，處處留跡、事事留痕，制造出工作完成的證據(jù)。制造證據(jù)成為鄉(xiāng)村干部進行避責和自我保護的一種方式[4]，尤其在基層工作任務(wù)擴大化、工作要求復(fù)雜化和監(jiān)督、問責強化的情境下，留痕可實現(xiàn)有效避責。二是將基層治理難題的解決轉(zhuǎn)化為一項項監(jiān)督考評指標，過度信任數(shù)字技術(shù)并以數(shù)據(jù)衡量公共服務(wù)質(zhì)量與效率、公眾滿意度等。實際上基層治理問題不易被科學(xué)量化，也需要結(jié)合傳統(tǒng)基層治理中實地調(diào)查研究的做法，過度依賴數(shù)據(jù)反倒給基層行政人員以鉆空子的機會。三是基層行政人員在橫向數(shù)字競爭壓力下，強行將數(shù)字技術(shù)用于管理服務(wù)中，或者做出在缺場情況下任務(wù)的落實或反饋工作，通過“數(shù)字加工”彰顯自己的工作能力與成績，從而獲得更高收益。

從基層行政的組織狀態(tài)看，在部門化的行政體系中各部門數(shù)字行政平臺的固定分工和分散業(yè)務(wù)加重了基層行政和群眾的“數(shù)字負擔”。各部門數(shù)字行政平臺難以共享整合，“政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的癥結(jié)不在于技術(shù)而在于傳統(tǒng)官僚制的要求與網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)扁平化需求之間的張力”[5]。一是各部門基于利益考量和規(guī)避責任風(fēng)險，數(shù)據(jù)共享度不高，不同業(yè)務(wù)之間銜接不暢加劇“信息孤島”，使得數(shù)字行政難以為群眾提供真正無邊界、一站式的公共服務(wù)。二是每個部門都強調(diào)本部門工作的重要性、精準性、科學(xué)性，根據(jù)自身業(yè)務(wù)范圍和性質(zhì)設(shè)計數(shù)字行政平臺，數(shù)字行政平臺和數(shù)據(jù)標準個性化定制在長期獨立運行后再協(xié)同整合十分被動?；鶎訑?shù)字任務(wù)繁雜、冗余，行政人員和群眾只能根據(jù)上面千條線中每條線的業(yè)務(wù)要求盲目采集和提供數(shù)據(jù)。

從數(shù)字技術(shù)應(yīng)用中的基層交往狀態(tài)看，社會主體間在某些場景下的真實感和信任感下降、關(guān)系變得疏離導(dǎo)致種種數(shù)字“強制”行為。在數(shù)字行政平臺的中介下，面對面的交往轉(zhuǎn)向信息符號的虛擬交往，現(xiàn)實的人際親近關(guān)系被改變。在缺乏接觸熟悉、實際了解的基礎(chǔ)上，上級可能對基層的信任度降低，只能通過數(shù)字要求設(shè)置來更好地監(jiān)督基層工作?；鶎有姓藛T則缺乏足夠的時間精力來了解群眾對公共服務(wù)的需求，因為數(shù)字行政仍要遵守科層制的行政規(guī)范。因此，基層行政人員往往注意力更集中于上級下達的數(shù)字任務(wù)。同時，行政的數(shù)字要求壓縮了實踐的包容性，易于強化上下級權(quán)力關(guān)系，不利于擴大基層行政人員的話語權(quán)。

從數(shù)字技術(shù)的制度規(guī)范建設(shè)看，關(guān)于適配數(shù)字技術(shù)的行政規(guī)范和技術(shù)標準規(guī)范制度設(shè)計還不完善?，F(xiàn)實社會與虛擬社會的規(guī)則并不兼容，基層行政人員在數(shù)字行政服務(wù)過程中面臨規(guī)則選擇的難題。人們同時生活在現(xiàn)實社會和虛擬社會中，其行為受到現(xiàn)實和虛擬兩個維度的影響和制約。比如，部分數(shù)字行政平臺的回應(yīng)還依賴基層行政人員及其所屬的科層組織的決策制度和流程，而數(shù)字行政的傳播速度和影響力顛覆了科層制行政體系中的話語權(quán)分配，卻難以問責。“行政問責制源于科層組織結(jié)構(gòu)，但其并沒有提供對線上行政問責的承諾與支持”[6]。當前數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用仍然存在數(shù)字技術(shù)兼容性差、運行邏輯不確定、數(shù)字安全管理混亂等問題，而行政組織之間由于整合協(xié)調(diào)成本過高，亟需完善相關(guān)制度。

推動數(shù)字技術(shù)與基層治理體系的有機融合

中央全面深化改革委員會第二十五次會議審議通過《關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》，意見指出：“要全面貫徹網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略，把數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)，推動政府數(shù)字化、智能化運行，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力支撐。”以政府數(shù)字化為支撐，基層治理致廣大而盡精微，對于當前存在的數(shù)字形式主義問題整治還需進一步從技術(shù)要素與治理要素的融合著手，圍繞挖掘數(shù)字管理服務(wù)的公共價值空間、高效解決基層治理的現(xiàn)實問題、充分實現(xiàn)數(shù)字行政的協(xié)同展開。

第一，數(shù)字技術(shù)應(yīng)用和數(shù)字化項目建設(shè)要“以人為本”，聚焦群眾需求，堅持數(shù)字行政的服務(wù)導(dǎo)向。在政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過程中“著力點與其說是不斷提高數(shù)字化、虛擬化的水平，不如說是使‘人-機互動’系統(tǒng)盡量人性化，建立一個符合現(xiàn)實主體需要的人性化的網(wǎng)絡(luò)界面”[7]。一是保障社會組織和群眾在數(shù)字化建設(shè)過程中的參與渠道和話語權(quán)，廣泛征集、充分調(diào)查和吸納群眾意見。二是基層行政人員要深入基層，強化與群眾的溝通，切實體察民情，發(fā)揮好調(diào)查研究的作用，有針對性地回應(yīng)群眾對數(shù)字化公共服務(wù)的需要。同時，正視基層治理情境的復(fù)雜性、差異性和模糊性，因地制宜地開展數(shù)字化項目建設(shè)，使數(shù)字技術(shù)與基層社會生活場景有效融合。

第二，提升基層數(shù)字行政主體與群眾的數(shù)字素養(yǎng)和數(shù)字能力。一是開展針對基層行政主體和群眾的數(shù)字素養(yǎng)培訓(xùn)，包括基礎(chǔ)的數(shù)字技術(shù)知識、網(wǎng)絡(luò)安全意識、信息檢索能力等。二是通過宣傳和教育活動，提高基層行政主體和群眾對數(shù)字技術(shù)的認知和使用意愿，激發(fā)其學(xué)習(xí)和使用數(shù)字行政平臺的積極性。

第三，對基層行政人員加強反對數(shù)字形式主義的思想教育引導(dǎo)，建立健全的數(shù)字行政考評機制。一是加強主題教育，引導(dǎo)黨員干部堅定理想信念，始終堅持以人民為中心的根本立場，恪守全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，樹立正確的權(quán)力觀、政績觀、事業(yè)觀。二是進一步在各單位各部門根據(jù)具體情境明確數(shù)字形式主義的界定，防止數(shù)字形式主義合理化和正常化。同時，強化對從數(shù)字形式主義行為中獲得不當利益的懲處，展開典型反面案例教育，強化負面信息印象。三是以合理的價值取向為支撐建立科學(xué)、公正、透明的考評制度，使基層行政壓力與激勵趨于正相關(guān)，兼顧量化指標和工作實效。

第四，以數(shù)字技術(shù)驅(qū)動基層行政組織優(yōu)化調(diào)整，增強社會主體間的信任度。一是依靠數(shù)智賦能對基層組織量體裁衣，實現(xiàn)人員與工作之間、權(quán)責之間、能力之間的有效匹配，充分發(fā)揮個人的主觀能動性。[8]二是通過數(shù)字化平臺強化信息公開，提供全面、準確、及時的數(shù)據(jù)和資訊，增加主體之間的信息對稱，促進基層行政人員與上級、群眾之間建構(gòu)信息暢通、信任和尊重、認同與合作的良性互動關(guān)系。

第五，加強數(shù)字技術(shù)應(yīng)用于政府管理服務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)質(zhì)量和兜底保障，促進數(shù)字公共服務(wù)的有效供給。一是推動統(tǒng)建共用，充分考慮部門、業(yè)務(wù)、對象、場景之間的聯(lián)系，加強數(shù)字行政平臺之間的功能、流程設(shè)計的協(xié)同性。對當前的數(shù)字行政平臺進行深度整合，促進數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，推動跨部門、跨行業(yè)協(xié)同，構(gòu)建真正符合數(shù)字政府“一站式”公共服務(wù)初衷的平臺。二是制定統(tǒng)一的技術(shù)標準，嚴格把關(guān)數(shù)字項目準入和落地質(zhì)量?？茖W(xué)論證和評估數(shù)字項目的必要性和可行性，立足實際選擇技術(shù)成熟度高的項目，開展可操作性測評和第三方質(zhì)量評估。三是開展“跑一次沒辦成”兜底窗口，收集和反饋當前數(shù)字行政平臺運營的問題，及時去冗，優(yōu)化和篩除不實用、不好用、不能用的數(shù)字行政平臺。

第六，完善基層社會治理數(shù)字化的相關(guān)制度配套和政策法規(guī)。一是應(yīng)詳細梳理數(shù)字政府建設(shè)相關(guān)的政策文件及其落地情況，進一步完善數(shù)字行政整體運行框架和制度安排，切實為基層數(shù)字行政提供制度指引和有效規(guī)制。二是建立數(shù)字政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享機制，包括明確的政務(wù)數(shù)據(jù)共享政策和規(guī)定、義務(wù)和權(quán)利、流程和方式；統(tǒng)一數(shù)據(jù)標準和規(guī)范，使不同系統(tǒng)的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通；建立健全數(shù)據(jù)安全管理機制，包括數(shù)據(jù)加密、權(quán)限控制、數(shù)據(jù)備份等措施，使數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用更加有序、合理，實現(xiàn)以技術(shù)之治拓展和提升制度之治，以制度之治引領(lǐng)和規(guī)范技術(shù)之治[9]。

【華中科技大學(xué)國家治理研究院院長、馬克思主義學(xué)院和哲學(xué)學(xué)院二級教授；本文系國家社會科學(xué)基金重大項目“大數(shù)據(jù)驅(qū)動地方治理現(xiàn)代化綜合研究”（項目編號：19ZDA113）和華中科技大學(xué)文科雙一流建設(shè)項目“國家治理湖北省協(xié)同創(chuàng)新中心建設(shè)專項”基金資助的研究成果之一；華中科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院、國家治理研究院博士生匡夢婷對本文亦有貢獻】

注釋略

責編：周素麗／美編：石 玉