【摘要】推進中國式現(xiàn)代化，離不開基層治理的現(xiàn)代化。黨的二十大報告提出“堅持大抓基層的鮮明導向”，對新時代新征程的基層治理提出了更高要求。大抓基層是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要堅持問題導向。當前，基層治理中存在資源、能力與任務(wù)不匹配的“小馬拉大車”難題，集中體現(xiàn)為基層負擔過重，具體表現(xiàn)為任務(wù)超載、責任超載、壓力超載。破解基層治理“小馬拉大車”難題，不能把減負簡單理解為工作“減量”，而是要注重標本兼治，通過治理轉(zhuǎn)型、制度創(chuàng)新、作風轉(zhuǎn)變等手段達到減負目標。

【關(guān)鍵詞】基層治理 小馬拉大車 基層減負 權(quán)責對等 【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

基層作為國家治理體系中的關(guān)鍵一環(huán)，身處改革、發(fā)展、穩(wěn)定的第一線，是各種矛盾沖突的聚焦點、工作落實的著力點，其治理成效直接影響國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)。推進中國式現(xiàn)代化，離不開基層治理的現(xiàn)代化。黨的二十大報告提出，要“堅持大抓基層的鮮明導向”，這對新時代新征程的基層治理提出了更高要求。大抓基層是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要堅持問題導向?；鶎又卫砻媾R的問題集中體現(xiàn)為基層負擔過重。“小馬拉大車”導致基層工作長期“超載”、部分基層干部長期“負重”，嚴重制約基層工作的正常運行和基層治理效能的提升。近些年來，在黨中央統(tǒng)一部署下，各地區(qū)各部門多措并舉，持續(xù)推進基層減負工作。這些工作取得了一定成效，但總體上離減負政令目標仍有差距。一些基層干部及工作人員反映，減負只解決了少量的“老負擔”，沒解決“新負擔”，個別地區(qū)減負效果沒有達到預(yù)期，甚至出現(xiàn)了“越減越負”的情況。準確把握“小馬拉大車”的形成邏輯，才能對癥下藥，從而為推進基層治理現(xiàn)代化夯實基礎(chǔ)。

基層治理“小馬拉大車”問題的主要表現(xiàn)

“小馬拉大車”意指在基層治理過程中，基層組織承擔了超出自身資源和能力的任務(wù)事項，以一種高度負載的狀態(tài)進行運作，并因此引發(fā)一定程度的組織失能。在基層治理場域中，基層負擔過重主要表現(xiàn)為任務(wù)超載、責任超載、壓力超載三種遞進式的情形。

第一是任務(wù)超載。一方面，治理重心下移，大量任務(wù)向基層轉(zhuǎn)移，任務(wù)繁重成為當前基層治理的突出特點。一是基層的政治任務(wù)明顯增多。基層黨建、信訪維穩(wěn)、應(yīng)急管理、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保、安全生產(chǎn)等都已經(jīng)成為基層的政治任務(wù)，越來越多黨政部門的業(yè)務(wù)工作也通過各種渠道轉(zhuǎn)化為基層黨委政府的政治任務(wù)，一些基層領(lǐng)導為了政績“亮點”也在轄區(qū)內(nèi)或多或少地創(chuàng)設(shè)了特色政治任務(wù)，基層政治任務(wù)的日常性越來越凸顯。二是基層的行政業(yè)務(wù)普遍增加。相較于稅費改革之前，近些年來基層政府職能的擴張趨向明顯，如普法宣傳、秸稈禁燒、垃圾分類、森林防火、防止溺水等，每隔一段時間就會有新的事項被納入基層政府的日常議程。三是基層的臨時性任務(wù)越來越頻繁。基層由于直接面對社會生產(chǎn)生活一線，自然災(zāi)害、疾病傳播、生產(chǎn)安全、群體性事件、輿情熱點等各種突發(fā)性事件時有發(fā)生。另一方面，相應(yīng)的資源卻并未下移，超負荷任務(wù)突破了基層組織的資源承載力?；鶎尤耸志o缺成為常態(tài)。例如，基層市場監(jiān)管所、派出所，連所長在內(nèi)往往都只有四五名執(zhí)法人員，難以滿足目前市場監(jiān)督與社會治理的需求。一些基層政府只能通過“臨聘人員”來緩解人員緊張的困境?；鶎拥慕?jīng)費不足是老大難問題。大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)自我造血能力不足，村社區(qū)有集體經(jīng)濟收入的并不多，很多時候是“等靠要”，處于“活多錢少、活多無錢”的窘境?；鶎拥幕A(chǔ)設(shè)施資源也難以滿足需求。一些基層單位辦公場所匱乏，為居民提供的公共服務(wù)因此受限。

第二是責任超載。一方面，基層單位責任泛化嚴重。部分地區(qū)的上級部門上面開個會、下個文件分分鐘就可以將責任“甩鍋”基層，美其名曰“責任下沉”，自己當起“甩手掌柜”，而基層無力拒絕，只能聽之任之。如某縣市場監(jiān)管局在鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不具備食品鑒別和藥品鑒定能力和條件情況下，將轄區(qū)內(nèi)有關(guān)食品安全、假藥制售等監(jiān)管責任下派至鄉(xiāng)鎮(zhèn)。另一方面，基層組織權(quán)力配備不足。基層組織處在政權(quán)架構(gòu)的底層，除極少數(shù)法律直接授權(quán)之外，其權(quán)力較小。近年來，基層的目標設(shè)定權(quán)、人事統(tǒng)籌權(quán)、激勵分配權(quán)等還在不斷被上收?；鶎幼鳛閲抑卫淼哪┥疑窠?jīng)，“權(quán)小責大”問題長期存在。

第三是壓力超載。一方面，一些基層干部負擔重、負荷高，面臨前所未有的壓力。上級布置的工作任務(wù)不僅數(shù)量眾多，而且往往時間緊迫、要求嚴格，還得高效完成，確保落實?；鶎泳幹粕伲蝗硕鄭徍鸵粛彾嘭熓瞧毡楝F(xiàn)象。一些地區(qū)的基層干部面對無休止的臺賬清理和數(shù)據(jù)填報、數(shù)不清的會議材料和考評工作、各種各樣的交派事務(wù)和臨時事務(wù)，“5+2”“白加黑”“連軸轉(zhuǎn)”的同時，還要隨時被考核、被監(jiān)督、被問責，久而久之難免身心俱疲?；鶎邮菆?zhí)行政策的最前沿，也是抓任務(wù)落實的最末端，基層干部處于與群眾面對面打交道的第一線，其工作直接關(guān)系到群眾的切身利益，稍有不慎就可能引發(fā)連鎖反應(yīng)。由于群眾的需求日趨多樣化、個性化，基層干部很難用單一的框架展開行動。個別群眾提出的某些要求可能會超越政府的職責范圍或現(xiàn)有能力，基層干部在解決問題時很容易產(chǎn)生一種深深的無力感。另一方面，面對越來越重、越來越新的工作任務(wù)，基層干部普遍反映存在不同程度的本領(lǐng)恐慌。由于各種原因，基層干部老齡化比較嚴重，年輕人不多。一些年齡較大的基層干部實踐經(jīng)驗相對豐富，但適應(yīng)新時代新征程的創(chuàng)新能力不足，適應(yīng)新一輪科技革命的知識儲備不夠。而一些年輕的基層干部，由于工作時間短、實踐經(jīng)驗少，理論與實際相結(jié)合的本領(lǐng)不強，群眾工作本領(lǐng)有待提升。在國家治理現(xiàn)代化大背景下，各種創(chuàng)新與試點也在不斷推出，一部分基層干部感覺適應(yīng)不過來?；鶎痈刹考纫蔀槎嗝媸?，又要樣樣精通，自然感覺壓力超載。

基層治理“小馬拉大車”問題的形成原因

基層治理中資源、能力與任務(wù)不匹配的“小馬拉大車”難題，其形成有多方面的原因。其中，滯后的治理轉(zhuǎn)型是問題形成的主要原因，泛化的督查考核是問題形成的重要原因，過密的治理規(guī)則進一步加深了問題的嚴重性。

第一，治理轉(zhuǎn)型滯后?；鶎又卫淼?ldquo;小馬拉大車”困境，根源還是在一些地區(qū)治理轉(zhuǎn)型不到位。具體而言，職責體系不科學、屬地管理被濫用、職能轉(zhuǎn)變不到位，共同促成了權(quán)力向上集中、責任向下分配、減負效果不佳的局面。首先，職責同構(gòu)體系為上級政府責任下卸提供了便利。職責同構(gòu)體系表現(xiàn)為不同層級的政府在職能、職責和機構(gòu)設(shè)置上“上下對口、左右對齊”，呈現(xiàn)出高度的一致性。部分上級部門習慣于將職責層層向下級歸口部門分解，自身扮演起“二傳手”的角色，成為“管政府的政府”，把“責任狀”當“免責單”，將層層壓實責任異化為層層推卸責任。其次，屬地管理原則成為一些地區(qū)上級政府責任“甩鍋”的工具。“屬地管理是個筐，什么都能往里裝”。屬地管理將地理空間作為責任落實和責任追究的主要依據(jù)，在明確責任、推動工作落實方面能夠發(fā)揮積極作用。但在現(xiàn)實中屬地管理常常異化為一些地區(qū)上級“甩鍋”的工具、基層“背鍋”的借口，出現(xiàn)有悖于制度設(shè)計初衷的現(xiàn)象，陷入了“好經(jīng)念歪”的窘境。一些職能部門借“屬地管理”之名，通過簽訂責任狀、任務(wù)書將治理事務(wù)和治理責任層層轉(zhuǎn)嫁，但相應(yīng)的治權(quán)和資源卻并未同步下沉。一些地區(qū)基層工作職責被非制度性地“擴大化”，陷入“責任屬地，權(quán)力不屬地”的治理困境。最后，多元協(xié)同不足導致基層減負效果不佳。當前基層工作內(nèi)容持續(xù)增加，政治面向更加突出，技術(shù)化特征愈發(fā)明顯，基層工作正規(guī)化程度也越來越高。這些現(xiàn)實情況對多元協(xié)同提出了新要求。就基層政府而言，多元協(xié)同治理要求充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)、社會組織、市場力量、社會公眾等多方力量，共同完成工作任務(wù)。事實上，很多事務(wù)是要區(qū)分的，行政事務(wù)由政府做，市場事務(wù)需要企業(yè)來做，有些社會事務(wù)應(yīng)交由社會來做。但在目前行政化的運作體制中，基層政府包攬了大量的行政事務(wù)和社會管理事務(wù)，多元協(xié)同局面尚未形成。

第二，督查考核泛化。黨的十八大以來，從中央到地方逐步建立起包含跨級督查、暗訪督查、交叉督查和第三方評估等在內(nèi)的督查考核機制。多元化、立體化督查考核機制的應(yīng)用在很大程度上保證了政策政令暢通與治理目標實現(xiàn)，但一些泛濫的、脫離基層實際的督查考核會導致無效治理，加重基層負擔，進而降低基層治理效能。當前，在一些地區(qū)對基層的督查考核泛化體現(xiàn)在三個方面。一是多頭考核。“上面千條線，下面一根針”，每一個基層單位對應(yīng)著上級多個部門，常常遭遇名目繁多的督查檢查考核。層層考核、多頭考核，會給基層干部增添很重的負擔。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，近些年，越來越多部門，包括婦聯(lián)、工會等群團組織，因其業(yè)務(wù)被納入政治任務(wù)而獲得了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的督查考核權(quán)。在年底的時候，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)一周之內(nèi)就可能要接受三四次考核。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導干部既要參加基層領(lǐng)導班子和個人的綜合性考核，還要參加分管工作的部門年終考核。二是繁瑣考核。一些地方對基層的考核，設(shè)置的考核指標多、繁、雜，考核內(nèi)容散、空、亂，既沒有主線，也沒有重點，眉毛胡子一把抓。隨著上級督考力度的不斷加強，加減分事項和一票否決情形不斷增加，下級報數(shù)據(jù)、填報表、交案例、做展示的頻度、力度、廣度也相應(yīng)增強，基層負擔持續(xù)加重。過于繁瑣的考核使基層干部無法集中精力服務(wù)群眾，同時陷入“考核焦慮”之中。三是重復(fù)考核。不同的部門都要對同一件工作進行考核，并且考核標準、具體指標、填表要求都不一樣，數(shù)據(jù)復(fù)用率低，大量信息需要在不同的表格中反復(fù)填寫。例如，某地的普法宣傳工作，分別被納入黨建工作考核、高質(zhì)量發(fā)展指標考核、法治建設(shè)考核、依法治區(qū)考核、社會治理工作考核、營商環(huán)境考核、作風建設(shè)考核、信訪工作考核、對口條線工作考核等，宣傳部門、司法部門、平安辦、依法治區(qū)辦等多個部門都要對這項工作進行考核。減負政令發(fā)布后，以督查、巡查名義開展的工作有所減少，但是在一些地區(qū)以調(diào)研、評比、觀摩之名進行的檢查、考核卻在增加，基層同樣需要花費大量時間與精力準備臺賬、材料備檢。

第三，治理規(guī)則過密。黨的十八大以來，國家在城鄉(xiāng)基層治理領(lǐng)域提出了一系列治理目標，同時也匹配了大量的項目資源。為了保障治理目標實現(xiàn)，上級政府傾向于縮小基層的自由裁量空間，并對相應(yīng)的工作形式提出更高要求，導致基層治理規(guī)則過密。這從多個方面加大了基層工作負擔。一是“痕跡主義”嚴重。隨著監(jiān)督不斷下沉，基層工作程序存在過度規(guī)范化趨向，并催生出“重留痕、輕實效”的形式主義。工作程序過細、過多、過濫，并因此催生了大量的繁文縟節(jié)。一些地區(qū)上級部門的檢查評比“以臺賬打擂臺”“以痕跡論英雄”，使基層工作人員將大量精力用于編數(shù)據(jù)、補照片、抄總結(jié)、寫材料?；鶎痈刹糠从硰娏业呢摀^重，并不來自于實質(zhì)性工作內(nèi)容，而是那些不合理的工作形式。二是“頂格管理”濫用。“頂格管理”就是一切按照上限進行管理，追求“最全事項、最高標準、最嚴要求、最快速度”。少數(shù)領(lǐng)導干部要求事事“頂格管理”，但是只提高標準，不考慮實際；只傳壓力，不給條件，致使抓落實的基層干部面臨“既要、又要、還要”的硬性要求，感覺“壓力山大”。三是“層層加碼”頻現(xiàn)。“層層加碼”是指各級在部署和下達工作任務(wù)時，為了避免被上級追責而采取自我加碼，在原有基礎(chǔ)上拔高考核指標，從而為本部門預(yù)留更多的操作空間，導致越往下走標準越高、要求越多、責任越大。這種做法不考慮基層實際情況和承受能力，使得基層落實起來困難重重。

基層治理“小馬拉大車”問題的破解之道

基層負擔過重是長期形成的問題，也是帶有普遍性的問題。為基層減負，如果把握不住問題的核心本質(zhì)，就會陷入以形式主義解決形式主義的思維誤區(qū)。破解基層治理“小馬拉大車”難題，不能把減負簡單理解為工作“減量”，而是要注重標本兼治，通過治理轉(zhuǎn)型、制度創(chuàng)新、作風轉(zhuǎn)變等手段達到減負目標。

第一，推動擴權(quán)賦能，實現(xiàn)權(quán)責對等。根治基層負擔過重的頑疾，要從優(yōu)化政府權(quán)責配置入手，著力“輕車減負”做減法，聚焦“壯馬賦能”做加法，建立邊界清晰、分工合理、權(quán)責一致、運行高效的基層治理體制。首先，按照“依法下放、非準禁入”的原則，防止職責任務(wù)隨意下沉。設(shè)置職責任務(wù)下沉的標準和門檻，職能部門下放職責任務(wù)要按照事前醞釀、提出申請、組織審核的程序進行。其次，按照“權(quán)隨責走、費隨事轉(zhuǎn)”的原則，為基層提供必要的人、財、物、權(quán)等各類保障，推動管理權(quán)限和民生服務(wù)下放到基層，改變“事下人不下，責下權(quán)不下”的不對等關(guān)系，確?；鶎?ldquo;接得住、辦得好”。再次，按照“精簡效能、動態(tài)調(diào)整”的原則，推動基層職能優(yōu)化、結(jié)構(gòu)再造、人員重組，傾力推動力量往下沉，強化基層治理隊伍建設(shè)，增強基層組織的任務(wù)承載力，提升基層干部的話語權(quán)，實現(xiàn)責任與權(quán)力的科學配置。最后，按照“誰主管、誰負責”原則，科學規(guī)范屬地管理，有效減少基層“屬地管理”事項，切實解決屬地責任擴大化等問題，建立權(quán)力清單、規(guī)范責任清單，防止有關(guān)部門隨意“甩鍋”。

第二，加強源頭管控，轉(zhuǎn)變督考方式。根治基層負擔過重的頑疾，要推動督查考核事項向中心聚力、向發(fā)展聚焦，完善重實干、重實績、重擔當?shù)目己藱C制，不斷推動精準問責、規(guī)范問責。首先，要減數(shù)量、降頻次、縮時長。形成一套定計劃、列清單、事前審批的嚴密流程，加強督查考核的總量控制和計劃管理，切實提升督查考核實效。其次，統(tǒng)籌規(guī)范督查考核事項，明確同類督查考核事項合并開展，涉及多部門的集中組團開展，變“多頭式”考核為“一站式”考核，做到“多考合一”，實現(xiàn)督考由“一窩蜂”向“一盤棋”轉(zhuǎn)變。再次，改變“材料一摞、制度一墻”的考核方法，不搞花拳繡腿，不要繁文縟節(jié)，主要看工作實績。最后，要深化精準問責、規(guī)范問責，避免問責泛化、簡單化，嚴禁任性問責，防止問責走樣，落實容錯糾錯機制，實現(xiàn)激勵性和懲戒性的平衡，營造理性與寬容的干事創(chuàng)業(yè)氛圍。

第三，優(yōu)化工作作風，促進真抓實干。習近平總書記強調(diào)：“樹立和踐行正確政績觀，持續(xù)深化整治形式主義為基層減負。”作風建設(shè)只有進行時，沒有完成時。首先，要從思想層面入手，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，樹立正確的政績觀、權(quán)力觀。基層減負，重在減形式主義、減官僚主義、減層層加碼。基層負擔過重，問題出在基層，根子在一些上級部門及領(lǐng)導。只有讓上級部門及領(lǐng)導樹立和踐行正確的政績觀與權(quán)力觀，改變工作作風，基層干部才能真正成為減負政策的受益者。其次，要從制度層面著力，制定詳細的“減負清單”和“落實程序”，推動應(yīng)減盡減、能減必減，通過建立長效機制，牢牢守住精文減會硬杠杠，緊緊扼住基層重負反彈回潮的沖動。最后，要從技術(shù)層面切入，充分使用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段，發(fā)揮出科技減負、數(shù)據(jù)賦能的作用，防止信息形式主義與智能官僚主義，避免技術(shù)反噬治理，真正將基層干部從繁瑣的事務(wù)中解放出來。

（作者為四川大學公共管理學院行政管理系主任、教授、博導）

【注：本文系國家社科基金項目“基于多源大數(shù)據(jù)的縣域政治生態(tài)監(jiān)測體系與集成治理研究”（項目編號：22BZZ073）和四川省哲學社會科學基金重點項目“四川省市域社會治理現(xiàn)代化水平的測度標準與提升策略研究”（項目編號：SCJJ23ND28）的階段性成果】

【參考文獻】

①關(guān)慶華、吳曉燕：《基層形式主義：表現(xiàn)形式、生成邏輯及治理策略》，《長白學刊》，2023年第3期。

②張新文、杜永康：《過密治理與去過密化：基層治理減負的一個解釋框架》，《求實》，2022年第6期。

責編/李丹妮 美編/李祥峰

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