【摘要】堅持改革與法治相統(tǒng)一相協(xié)調(diào)是機構(gòu)改革的重要經(jīng)驗。法治在機構(gòu)改革中發(fā)揮著不可替代的引領(lǐng)、推動和保障作用。黨的十八大以來的機構(gòu)改革積累了寶貴經(jīng)驗，聚焦于統(tǒng)籌設(shè)置黨政機構(gòu)、不斷加強組織法律法規(guī)的立改廢釋，有力推行組織信息公開制度，使機構(gòu)改革在法治軌道上發(fā)展，更好地適應(yīng)黨和國家發(fā)展的需要。隨著全面依法治國的縱深推進，法治與機構(gòu)改革之間形成了良性的互動機制，促進了我國機構(gòu)改革不斷取得新進展，在整合機構(gòu)職能、優(yōu)化職能配置等方面取得了新成果。

【關(guān)鍵詞】法治 機構(gòu)改革 全面依法治國  習(xí)近平法治思想 【中圖分類號】D920.0

【文獻標(biāo)識碼】A

2024年5月23日，習(xí)近平總書記在山東省濟南市主持召開企業(yè)和專家座談會并發(fā)表重要講話強調(diào)：“進一步全面深化改革，要緊扣推進中國式現(xiàn)代化這個主題，突出改革重點，把牢價值取向，講求方式方法，為完成中心任務(wù)、實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)增添動力。”法治在機構(gòu)改革中發(fā)揮著不可替代的引領(lǐng)、推動和保障作用。正如習(xí)近平總書記2019年7月在深化黨和國家機構(gòu)改革總結(jié)會議上指出“堅持改革和法治相統(tǒng)一相協(xié)調(diào)”，作為我國在機構(gòu)改革中積累的寶貴經(jīng)驗之一。法治思維對機構(gòu)改革具有指引作用，機構(gòu)改革要與全面依法治國相結(jié)合，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅持人民當(dāng)家作主，堅持在法治軌道上推進。法治方式對機構(gòu)改革具有推動和保障作用，一方面運用民主集中制的方式，在充分吸收各方經(jīng)驗建議的基礎(chǔ)上制定機構(gòu)改革方案，助推機構(gòu)設(shè)置以及職能配置更加合理和高效；另一方面積極進行法律法規(guī)的立改廢釋工作，將機構(gòu)改革的成果予以固定。

機構(gòu)改革在法治軌道上有序推進

習(xí)近平總書記指出：“改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪。”對于機構(gòu)改革來說，一方面要確保改革方案的民主性、科學(xué)性，另一方面要保障改革方案行之有效、違之有責(zé)。改革是解決機構(gòu)職能重疊、職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)的重要方式，而法治能夠為改革提供價值指引，保障改革方案順利實施并確保改革見效。

法治為改革提供價值指引。在法治軌道上推進機構(gòu)改革，就是在遵循憲法法律的基礎(chǔ)上，落實中央的頂層設(shè)計并緊密契合機構(gòu)設(shè)置與職能配置的實踐，尊重法治規(guī)律、運用法治思維，體現(xiàn)法治價值觀，并將其貫穿于機構(gòu)改革的全過程。首先，對于機構(gòu)改革來說，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義法治最根本的保證，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)能夠凝聚改革的共識、調(diào)動各個方面對于機構(gòu)設(shè)置與職能調(diào)整的積極性，最大程度地發(fā)揮制度體制機制的優(yōu)越性，推動機構(gòu)改革的順利實施。其次，機構(gòu)改革必須以人民為中心，以人民為中心是全面依法治國的根本立場。機構(gòu)改革要反映人民的需求，同時為人民當(dāng)家作主提供組織支持。最后，機構(gòu)改革以精簡效能為重要的追求。《中華人民共和國憲法》第二十七條第一款規(guī)定：“一切國家機關(guān)實行精簡的原則”。精簡效能要求國家機構(gòu)設(shè)置與職能應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟發(fā)展情況相匹配，用最少的投入獲得最大的收益。在機構(gòu)改革中，推進將黨的機構(gòu)與國家機構(gòu)中職能重疊的機關(guān)之間職責(zé)進行整合，通過合署辦公、合并設(shè)立的方式減少重疊的機構(gòu)，就是精簡效能的重要體現(xiàn)。

法治規(guī)范機構(gòu)改革的進行。一方面，任何機構(gòu)改革都不能以犧牲法治的權(quán)威性為代價，重大的改革內(nèi)容必須符合憲法和法律的規(guī)定。機構(gòu)改革的內(nèi)容需要合乎實質(zhì)法治的要求，在法治體系內(nèi)穩(wěn)步推進改革，越是重大的改革內(nèi)容，越是需要法治的規(guī)范，只有通過法治的檢視，才能最大程度上確保機構(gòu)改革的方向和內(nèi)容的正確性。另一方面，機構(gòu)改革需要遵守法定程序。程序正義是法治的必然要求，只有遵守程序正義，才能實現(xiàn)形式正義與實質(zhì)正義的有機統(tǒng)一。在機構(gòu)改革中遵循程序正義要求機構(gòu)改革內(nèi)容要經(jīng)過民主集中的討論才能實行，機構(gòu)改革不是黨政機構(gòu)的內(nèi)部事項，國家機構(gòu)的改變會影響社會治理的方方面面，廣泛的調(diào)研討論能夠調(diào)動各方的積極性，促使機構(gòu)改革方案更加科學(xué)合理。民主集中制保護了民主的討論，也最大程度上避免了議而不決的問題，通過廣泛討論形成的機構(gòu)改革方案，在形成共識的基礎(chǔ)上推行，一方面保障了機構(gòu)改革方案具有連續(xù)性，另一方面也有利于機構(gòu)改革方案強有力的實施。

法治保障機構(gòu)改革的實施。黨的十八大以來的機構(gòu)改革涉及黨政軍群各方面，包括大量的機構(gòu)設(shè)立、撤銷、合并，機構(gòu)職能的調(diào)整以及人員編制的大量精簡，這些改革內(nèi)容如何順利實施，實施后成果如何鞏固，都需要法治的保障。在法律法規(guī)的制定過程中，進一步理順機構(gòu)改革涉及的各種關(guān)系，進一步推動機構(gòu)改革成果的落實。通過法律予以確定的機構(gòu)改革成果，有法律的強制力保障實施，一旦發(fā)生違反的情況，就會受到法律的追究。

法治推動機構(gòu)改革的實踐經(jīng)驗

隨著全面依法治國的縱深推進，法治與機構(gòu)改革之間形成了良性的互動機制。尤其是黨的十八大以來，聚焦于統(tǒng)籌設(shè)置黨政機構(gòu)、不斷加強組織法律法規(guī)的立改廢釋，有力推行組織信息公開制度。一系列實踐促進了我國機構(gòu)改革不斷取得新進展，在整合機構(gòu)職能、優(yōu)化職能配置等方面取得了新的成果，為推進中國式現(xiàn)代化提供了重要的組織保障。

統(tǒng)籌設(shè)置黨政機構(gòu)。國家治理現(xiàn)代化需要法治化的保障，黨和國家機關(guān)、社會團體和其他社會組織在國家治理中的地位和相互關(guān)系，應(yīng)當(dāng)由法律加以調(diào)節(jié)。黨政關(guān)系的法治化規(guī)范化，更有利于黨的路線、方針和政策的順利實施，保證社會穩(wěn)定健康地發(fā)展。具體來說，黨政機構(gòu)統(tǒng)籌設(shè)置是指一部分黨的機構(gòu)與行政機構(gòu)合并設(shè)立、合署辦公，合并設(shè)立是指黨政機構(gòu)合并設(shè)立，例如，將國家公務(wù)員局并入中央組織部，中央組織部對外保留國家公務(wù)員局牌子；合署辦公是指兩個或兩個以上的機構(gòu)由于工作性質(zhì)相近或聯(lián)系密切在同一處所辦公，例如，組建中央金融工作委員會，作為黨中央派出機關(guān)，同中央金融委員會辦公室合署辦公。統(tǒng)籌設(shè)置黨政機構(gòu)真正實現(xiàn)了國家機構(gòu)的職能整合，節(jié)約了工作成本、提高了工作效率。

不斷更新組織法律法規(guī)。黨的十八大以來，組織法律法規(guī)建設(shè)得到了新發(fā)展。一方面，國家大力推進組織法的修訂工作，《中華人民共和國國務(wù)院組織法》的修訂工作已經(jīng)完成，其他組織法的修訂工作也在穩(wěn)步推進。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范機構(gòu)組織領(lǐng)域也發(fā)揮了重要作用，尤其是在機構(gòu)編制領(lǐng)域，出臺了《中國共產(chǎn)黨機構(gòu)編制工作條例》等一系列重要黨內(nèi)法規(guī)。國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的雙向推進，使得組織法規(guī)建設(shè)獲得了長足的進步，取得了大量的成果。

推進組織信息公開制度建設(shè)。近年來，我國組織信息公開制度建設(shè)成效顯著，信息公開制度是組織法治的前提。如果相關(guān)的組織信息不公開，機構(gòu)是否亂設(shè)、編制是否超額就無從監(jiān)督，機構(gòu)改革的內(nèi)容也會沒有意義。在組織信息公開方面，我國在編制管理實踐中進行了很多有益的探索，形成了切實可行、行之有效的組織機構(gòu)信息公開制度。數(shù)字政府建設(shè)對于推進組織信息公開同樣發(fā)揮了重要的作用，通過網(wǎng)絡(luò)公開機構(gòu)設(shè)置與職能配置的具體內(nèi)容，擴寬了組織信息公開的范圍。

以法治保障深化機構(gòu)改革成效

在新時代，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要進一步加強法治保障。在黨中央的全面領(lǐng)導(dǎo)下，構(gòu)建起系統(tǒng)完備的組織法律法規(guī)體系，堅強有力的組織監(jiān)督體系，使機構(gòu)改革在法治軌道上發(fā)展，更好地適應(yīng)黨和國家發(fā)展的需要。

加強黨對機構(gòu)改革的領(lǐng)導(dǎo)。第一，黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)確保了機構(gòu)改革的獨立性。當(dāng)行政機構(gòu)主導(dǎo)改革的時候，制定機構(gòu)改革方案的部門本身的經(jīng)費來源都需要依靠本級政府的支持，“條條干預(yù)”問題在所難免。加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，由黨的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)牽頭制定機構(gòu)改革方案，形成了一套獨立的工作體系，不容易受其他行政部門的影響，有利于機構(gòu)改革工作的集中統(tǒng)一進行。第二，黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)有助于機構(gòu)改革的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。我國機構(gòu)改革是黨和國家機構(gòu)的改革，其改革的對象不僅包括行政機關(guān)，還包括黨的機關(guān)、人大機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、司法機關(guān)等其他黨和國家機構(gòu)。在機構(gòu)設(shè)置與職能配置的實踐當(dāng)中，不同機構(gòu)的設(shè)置邏輯有所差異，因此不同機構(gòu)的機構(gòu)設(shè)置與職能配置的設(shè)定經(jīng)驗難以共享，因此，堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)可以最大程度發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的能力，確保機構(gòu)改革適應(yīng)各方。第三，黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)有利于組織規(guī)范的銜接?，F(xiàn)階段機構(gòu)改革的進行不僅需要法律法規(guī)的配套，還需要一些管理法規(guī)以及規(guī)范性文件的配套實施，在機構(gòu)編制管理工作進行的過程中，需要通過黨的領(lǐng)導(dǎo)實現(xiàn)各類規(guī)范的銜接。

完善組織法律法規(guī)體系建設(shè)。進一步完善組織法規(guī)建設(shè)，建立起一套完備的組織法律法規(guī)體系，加強國家法律與黨內(nèi)法規(guī)之間的銜接。當(dāng)前我國已經(jīng)出臺了大量組織法律，也制定了一部分與機構(gòu)改革內(nèi)容相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)。在接下來的工作中，要加強國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的銜接。一些領(lǐng)域制定了法律的，要根據(jù)客觀情況進行修訂更新，一些領(lǐng)域沒有制定法律的，對于屬于組織性法律保留的組織事項，將一些規(guī)范性文件的效力進行提升，吸收過往規(guī)范性文件實施過程中積累的成功經(jīng)驗，開展立法工作，對于不屬于組織性法律保留的組織事項，可以通過制定黨內(nèi)法規(guī)進行規(guī)范，同時注重黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接。①

構(gòu)建機構(gòu)組織監(jiān)督體系。完善機構(gòu)設(shè)置與職能配置管理監(jiān)督體系，從事前、事中以及事后三個方面對黨政機構(gòu)進行監(jiān)督，當(dāng)新的機構(gòu)設(shè)立時，要做好評估，減少不當(dāng)設(shè)立，尤其是對于黨政機構(gòu)編制，黨政機構(gòu)編制作為機構(gòu)改革的重要內(nèi)容，往往不同于機構(gòu)設(shè)置在機構(gòu)改革文本中直接具體規(guī)定，還需要各個機構(gòu)發(fā)揮自主性進行規(guī)范，因此需要特別重視對于黨政機構(gòu)編制設(shè)立進行備案；在日常的工作中，有關(guān)機關(guān)對于機構(gòu)內(nèi)部亂設(shè)內(nèi)設(shè)機構(gòu)、超編等違法違規(guī)行為及時進行檢查，保障黨政機構(gòu)編制運轉(zhuǎn)精簡高效；要加強組織法律法規(guī)的剛性約束，對于違反機構(gòu)改革方案的行為要及時處理，同時，將機構(gòu)設(shè)置與職能配置中的違法違規(guī)行為的查處與監(jiān)察法相銜接。

站在新起點邁向新征程，要在過往機構(gòu)改革成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，著力于科學(xué)設(shè)置機構(gòu)編制、優(yōu)化職能配置、完善體制機制、高效運行管理，統(tǒng)籌黨政機構(gòu)、統(tǒng)籌中央地方，充分利用優(yōu)勢、考慮風(fēng)險，抓住重點領(lǐng)域，真正實現(xiàn)重大改革于法有據(jù)，改革涉及的立法問題通過法定程序解決，在法治中推動機構(gòu)改革，在機構(gòu)改革中完善法治。

（作者分別為鄭州大學(xué)法學(xué)院博士研究生；鄭州大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)，中國法學(xué)會行政法學(xué)會副會長）

【注釋】

①秦前紅、蘇紹龍：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準(zhǔn)與路徑——兼論備案審查銜接聯(lián)動機制》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報）》，2016年第5期。

責(zé)編/李丹妮 美編/楊玲玲

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