【摘要】在追趕階段，推動傳統(tǒng)生產(chǎn)力發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策具有以引進(jìn)模仿為主和選擇性兩個典型特征。新質(zhì)生產(chǎn)力原創(chuàng)性、顛覆性、不確定性的技術(shù)經(jīng)濟特征使產(chǎn)業(yè)政策的邏輯發(fā)生改變，自主創(chuàng)新的重要性提高，選擇性產(chǎn)業(yè)政策的失敗概率加大，需要發(fā)揮市場微觀主體的探索作用。加快新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展，要根據(jù)新質(zhì)生產(chǎn)力的技術(shù)經(jīng)濟特征對科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)組織、法律與監(jiān)管等方面的政策作出適應(yīng)性調(diào)整。
【關(guān)鍵詞】新質(zhì)生產(chǎn)力 生產(chǎn)關(guān)系 產(chǎn)業(yè)政策 顛覆性創(chuàng)新
【中圖分類號】F401 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.09.005
【作者簡介】李曉華，中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所國際產(chǎn)業(yè)研究室主任、研究員，中國社會科學(xué)院大學(xué)教授、博導(dǎo)。研究方向為工業(yè)化與工業(yè)發(fā)展、全球產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)與未來產(chǎn)業(yè)、數(shù)字經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。主要著作有《產(chǎn)業(yè)組織的垂直分解與網(wǎng)絡(luò)化》、《全球生產(chǎn)組織方式變革與中國工業(yè)發(fā)展研究》（合著）、《新質(zhì)生產(chǎn)力的主要特征與形成機制》（論文）等。
2023年9月，習(xí)近平總書記在黑龍江考察時首次提出“新質(zhì)生產(chǎn)力”這一重大理論概念。此后，習(xí)近平總書記在多個場合對新質(zhì)生產(chǎn)力的深刻內(nèi)涵和主要特征進(jìn)行系統(tǒng)性闡釋，對新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展方向和實踐路徑進(jìn)行重點部署。新質(zhì)生產(chǎn)力是對馬克思主義生產(chǎn)力理論的創(chuàng)新性發(fā)展，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力是在對國際環(huán)境和我國經(jīng)濟發(fā)展階段、發(fā)展條件、發(fā)展目標(biāo)準(zhǔn)確研判基礎(chǔ)上作出的重要部署，關(guān)系我國經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展和社會主義現(xiàn)代化國家建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，同時生產(chǎn)關(guān)系又反作用于生產(chǎn)力，生產(chǎn)關(guān)系必須要適應(yīng)生產(chǎn)力的性質(zhì)、水平和發(fā)展要求，[1]否則就會制約生產(chǎn)力的發(fā)展。因此，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，必須進(jìn)一步全面深化改革，形成與之相適應(yīng)的新型生產(chǎn)關(guān)系。[2]我國是一個發(fā)展中大國，在很長一個時期內(nèi)，產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平與發(fā)達(dá)國家存在較大差距?；诟S階段的產(chǎn)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟特征，我國形成了一套行之有效的推動生產(chǎn)力發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策體系，科技創(chuàng)新能力快速增強，產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平與發(fā)達(dá)國家之間的差距顯著縮小，在一些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域甚至進(jìn)入并跑、領(lǐng)跑狀態(tài)。而新質(zhì)生產(chǎn)力是由原創(chuàng)性、顛覆性科技創(chuàng)新所推動的，世界各國處于相同的起跑線上，具有迥異于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、成熟產(chǎn)業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟特征。因此，在追趕階段行之有效的產(chǎn)業(yè)政策存在與新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展明顯不適應(yīng)的地方，推動產(chǎn)業(yè)政策體系變革并使之適應(yīng)新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展顯得非常必要和緊迫。
推動傳統(tǒng)生產(chǎn)力發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策特征
新中國成立之初，我國科技和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，盡管在較短的時間內(nèi)基本建立起獨立、完整的工業(yè)體系，但產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平與發(fā)達(dá)國家仍存在較大差距。作為需要對科技和產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)行追趕的后發(fā)國家，我國的產(chǎn)業(yè)政策呈現(xiàn)兩個明顯的特征。
產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級路線以引進(jìn)模仿為主。在新中國成立之初甚至改革開放前夕，我國產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平與發(fā)達(dá)國家存在著較大差距。彌補這些差距有兩條路徑可供選擇：一是完全自主研發(fā)；二是引進(jìn)和消化吸收再創(chuàng)新。盡管發(fā)達(dá)國家在科學(xué)發(fā)現(xiàn)和產(chǎn)業(yè)技術(shù)上的創(chuàng)新為全世界提供了公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，降低了后發(fā)國家科技創(chuàng)新路線的不確定性和試錯成本，但自主創(chuàng)新仍然是一項長周期、高投入、高風(fēng)險的工作。雖然發(fā)達(dá)國家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)證明某一種技術(shù)路線是技術(shù)上和商業(yè)上可行的，但在自主創(chuàng)新過程中，不僅大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化存在大量以商業(yè)秘密、隱性知識形態(tài)存在的生產(chǎn)工藝問題需要解決，而且產(chǎn)業(yè)技術(shù)不是孤立存在的，它涉及一個廣泛的產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系，包括生產(chǎn)設(shè)備、軟件、原材料、零部件等一系列配套產(chǎn)品，需要解決這些配套產(chǎn)品生產(chǎn)中的技術(shù)、工藝問題。引進(jìn)模仿對于后發(fā)國家來說是一種節(jié)約成本和時間的追趕策略，通過引進(jìn)發(fā)達(dá)國家的成套生產(chǎn)設(shè)備（包括軟件包）能夠在更短的時間內(nèi)獲取某一產(chǎn)品的生產(chǎn)能力。例如，1950年至1978年間，日本花費了90億美元用于從西方購買新技術(shù)（包括專利費、技術(shù)買斷費以及股票分紅等），而美國僅1978年一年的研發(fā)費用就高達(dá)600多億美元。[3]如果在引進(jìn)、模仿的過程中還能夠?qū)μN含在生產(chǎn)設(shè)備中的知識加以消化吸收，使之變成后發(fā)國家自身的產(chǎn)業(yè)能力，在此技術(shù)上再根據(jù)本國的資源稟賦、市場需求特征或新發(fā)現(xiàn)、新發(fā)明進(jìn)行二次創(chuàng)新，就能夠進(jìn)一步縮小與發(fā)達(dá)國家的差距。總體上看，引進(jìn)國外成套設(shè)備、技術(shù)以及外國直接投資的技術(shù)擴散，有效幫助我國的科技創(chuàng)新能力和產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平獲得了快速提高。
產(chǎn)業(yè)政策以選擇性為特征。改革開放后，產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)歷了由計劃管理與選擇性產(chǎn)業(yè)政策混合的產(chǎn)業(yè)政策體系向以選擇性產(chǎn)業(yè)政策為主體、以功能性政策為輔助的產(chǎn)業(yè)政策體系的轉(zhuǎn)變，[4]“選擇性”是追趕階段中國產(chǎn)業(yè)政策的顯著特點。選擇性產(chǎn)業(yè)政策來自于日本產(chǎn)業(yè)政策實踐的理論總結(jié)，即政府為改變產(chǎn)業(yè)間的資源分配和各種產(chǎn)業(yè)中私營企業(yè)的某些經(jīng)營活動而采取的政策。[5]“選擇性”既包括產(chǎn)業(yè)，也包括企業(yè)，[6]甚至包括更具體的產(chǎn)品和技術(shù)路線。實施選擇性產(chǎn)業(yè)政策的目的是通過向國家重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)傾斜配置資源，加快在該產(chǎn)業(yè)形成產(chǎn)能、提高產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平，從而改變本國的競爭優(yōu)勢、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級。選擇性產(chǎn)業(yè)政策不僅在中央層面實施，地方政府也將其作為加快當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展、形成產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢的重要舉措。選擇性產(chǎn)業(yè)政策既有不少成功的案例，也存在一些對其效果的質(zhì)疑，然而從中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實踐看，選擇性產(chǎn)業(yè)政策總體上發(fā)揮了積極的作用。
新質(zhì)生產(chǎn)力的技術(shù)經(jīng)濟特征與產(chǎn)業(yè)政策邏輯的轉(zhuǎn)變
隨著中國在科技創(chuàng)新投入的持續(xù)積累，不僅研發(fā)投入達(dá)到世界領(lǐng)先水平、科技論文發(fā)表量和專利授權(quán)量進(jìn)入世界前列，產(chǎn)業(yè)科技水平也顯著提升，一些產(chǎn)業(yè)的技術(shù)水平甚至已處于世界領(lǐng)先行列。向科技前沿邁進(jìn)的過程中，曾經(jīng)有效的選擇性產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮作用的技術(shù)經(jīng)濟條件正發(fā)生改變。當(dāng)前，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入推進(jìn)，顛覆性創(chuàng)新大量涌現(xiàn)，一批未來產(chǎn)業(yè)孕育成長、一批戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，新質(zhì)生產(chǎn)力加快形成，同樣要求產(chǎn)業(yè)政策作出適應(yīng)性調(diào)整。
新質(zhì)生產(chǎn)力的技術(shù)經(jīng)濟特征。新質(zhì)生產(chǎn)力是由原創(chuàng)性、顛覆性科技創(chuàng)新所催生，新技術(shù)的成熟和應(yīng)用帶來勞動資料、勞動對象的改變，并對勞動者素質(zhì)提出更高的要求。無論是顛覆性技術(shù)還是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、未來產(chǎn)業(yè)都呈現(xiàn)出與傳統(tǒng)生產(chǎn)力顯著不同的特征。
一是原創(chuàng)性?？萍紕?chuàng)新從新穎程度可以劃分為原始創(chuàng)新與模仿創(chuàng)新，前者是發(fā)現(xiàn)或發(fā)明了世界上未曾出現(xiàn)的科學(xué)技術(shù)，創(chuàng)造了人類的知識增量；后者是針對世界上已經(jīng)存在的科學(xué)技術(shù)，其他國家或企業(yè)進(jìn)行復(fù)現(xiàn)。對于后發(fā)國家來說，在與世界科技前沿距離較遠(yuǎn)的時候，主要是開展模仿創(chuàng)新，重復(fù)發(fā)達(dá)國家已經(jīng)走過的技術(shù)路線。我國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)所涉及的核心技術(shù)，很多雖然對我國來說是新技術(shù)，但是在其他國家已經(jīng)取得突破和產(chǎn)業(yè)化。新質(zhì)生產(chǎn)力是相對于傳統(tǒng)生產(chǎn)力的躍遷，只有新的科學(xué)發(fā)現(xiàn)或科技發(fā)明才能實現(xiàn)這一效果。因此對于推動新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的科技創(chuàng)新，主要以原創(chuàng)性為主，關(guān)于該科技創(chuàng)新所揭示的事物運行規(guī)律、科技產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化所涉及的工程化技術(shù)等在世界范圍內(nèi)都是不曾被揭示的。
二是顛覆性。“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”，科技創(chuàng)新是推動生產(chǎn)力發(fā)展的關(guān)鍵?？萍紕?chuàng)新從科技的變化程度可以劃分為增量型創(chuàng)新（Incremental Innovation）和顛覆性創(chuàng)新（Disruptive Innovation），前者創(chuàng)新形成的新科技相對原有的科技只有微小的改變，而后者則出現(xiàn)與原有科技顯著的不同，也有學(xué)者用不連續(xù)性創(chuàng)新（Discontinuous Innovation）、根本性創(chuàng)新（Radical Innovation）、架構(gòu)創(chuàng)新（Architectural Innovation）、突破式創(chuàng)新（Breakthrough Innovation）、改變游戲規(guī)則的創(chuàng)新（Game-changing Innovation）來描述科技創(chuàng)新的巨大變化。這些概念雖然存在一定差異，但都反映出技術(shù)的顯著改變及其重大影響，因此本文統(tǒng)一使用顛覆性創(chuàng)新的概念。習(xí)近平總書記在二十屆中共中央政治局就扎實推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)行第十一次集體學(xué)習(xí)時指出，新質(zhì)生產(chǎn)力“由技術(shù)革命性突破、生產(chǎn)要素創(chuàng)新性配置、產(chǎn)業(yè)深度轉(zhuǎn)型升級而催生”。[7]由于新質(zhì)生產(chǎn)力是生產(chǎn)力的躍遷、先進(jìn)生產(chǎn)力質(zhì)態(tài)，因此推動新質(zhì)生產(chǎn)力的主要動力就不是增量型創(chuàng)新，而必須是顛覆性科技創(chuàng)新。因為只有顛覆性創(chuàng)新才有可能使生產(chǎn)力出現(xiàn)巨大的躍升，即形成新質(zhì)生產(chǎn)力。習(xí)近平總書記強調(diào)：“必須加強科技創(chuàng)新特別是原創(chuàng)性、顛覆性科技創(chuàng)新，加快實現(xiàn)高水平科技自立自強，打好關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅戰(zhàn)，使原創(chuàng)性、顛覆性科技創(chuàng)新成果競相涌現(xiàn)，培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的新動能。”[8]顛覆性科技創(chuàng)新相對于既有技術(shù)發(fā)生了技術(shù)路線的躍遷，具體包括兩類：一類是能夠創(chuàng)造全新產(chǎn)品和全新產(chǎn)業(yè)的新科技，這類顛覆性創(chuàng)新催生了以前不存在的新產(chǎn)業(yè)，人工智能、光伏都屬于全新的技術(shù)，并開辟了一個全新的產(chǎn)業(yè)；另一類是在保持產(chǎn)品功能基本不變的同時，使現(xiàn)有產(chǎn)品架構(gòu)或生產(chǎn)工藝發(fā)生重大改變的新科技，如動力電池技術(shù)帶來汽車從以燃油為動力向以電為動力的轉(zhuǎn)變。
三是不確定性。增量型或漸進(jìn)性技術(shù)創(chuàng)新是在既有技術(shù)基礎(chǔ)之上的增量變化，并不會顯著改變技術(shù)工藝路線、產(chǎn)品性能和成本，因此無論是技術(shù)的發(fā)展方向、產(chǎn)品的功能、應(yīng)用的市場、市場格局和主要參與者都不會發(fā)生明顯的變化。對于后發(fā)國家來說，即使它引入或獨立開發(fā)的新技術(shù)相對于本國原有技術(shù)存在質(zhì)的變化，但由于這些技術(shù)在發(fā)達(dá)國家已經(jīng)有成熟的應(yīng)用，因此能夠很明確地判斷技術(shù)路線、產(chǎn)品性能、應(yīng)用場景。而顛覆性創(chuàng)新卻在多個方面存在高度的不確定性。一是技術(shù)路線的不確定性。一般來說，在科技發(fā)展的早期階段，會有多條技術(shù)路線進(jìn)行競爭，但是無法在事前判斷科技朝什么方向演進(jìn)，哪條技術(shù)路線會最終成為既在技術(shù)上成功又被市場所接受的技術(shù)路線。即使性能很優(yōu)異的技術(shù)路線也可能會由于市場不接受甚至其他偶然因素而最終失敗。二是應(yīng)用場景的不確定性。雖然能夠從科技原理、產(chǎn)品原型來推斷新產(chǎn)品的功能，并推測其應(yīng)用場景，但是在市場上能夠取得成功的技術(shù)不僅應(yīng)具備足夠優(yōu)秀的性能，而且要占據(jù)足夠大規(guī)模的市場。而在事前很難判斷哪個應(yīng)用場景能夠發(fā)展成為最有經(jīng)濟價值的市場，在很多情況下，應(yīng)用場景在新技術(shù)出現(xiàn)的時候尚未出現(xiàn)。三是微觀主體的不確定性。由于技術(shù)和應(yīng)用場景不確定性的存在，一方面，很難事前準(zhǔn)確判斷最后成功的技術(shù)突破由哪個機構(gòu)或企業(yè)實現(xiàn)；另一方面，現(xiàn)有企業(yè)很可能不是新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)最終的勝出者，許多新技術(shù)在產(chǎn)業(yè)應(yīng)用上的突破或商業(yè)模式上的創(chuàng)新是由中小企業(yè)推動的。四是產(chǎn)業(yè)化時間的不確定性。即使政府和企業(yè)對一項顛覆性技術(shù)的性能、產(chǎn)業(yè)化前景形成共識，但是由于科學(xué)研究、新技術(shù)工程化和大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化過程中會遇到各種各樣的障礙和困難，很難判斷一項普遍認(rèn)為具有巨大前景的新技術(shù)在什么時點上會取得商業(yè)上的成功。例如，人們普遍認(rèn)為可控核聚變會成為人類的“終極能源”，但經(jīng)過數(shù)十年研究，2023年可控核聚變才在實驗室實現(xiàn)凈能量增益，距離產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用的道路依然漫長。一般來說，從科學(xué)發(fā)現(xiàn)到產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用往往需要經(jīng)歷數(shù)十年時間，越是處于前沿的技術(shù)突破，距離產(chǎn)業(yè)化的時間越長。
推動新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的政策邏輯變化。生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的相互作用規(guī)律要求發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力必須建立與之相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系。推動新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的科技創(chuàng)新具有原創(chuàng)性、顛覆性、不確定性的特點，因此，“與新質(zhì)生產(chǎn)力相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系指的就是能夠促進(jìn)技術(shù)發(fā)生關(guān)鍵性顛覆性突破，以及促進(jìn)關(guān)鍵性顛覆性技術(shù)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力的一系列制度和體制”。[9]面對科技創(chuàng)新的方式從模仿轉(zhuǎn)向原創(chuàng)、科技創(chuàng)新的重點從增量型技術(shù)轉(zhuǎn)向顛覆性技術(shù)，在追趕階段曾經(jīng)發(fā)揮積極作用的選擇性產(chǎn)業(yè)政策已無法適應(yīng)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的要求。
第一，自主創(chuàng)新的重要性提高。在我國傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中，向世界先進(jìn)水平的學(xué)習(xí)模仿和對先進(jìn)技術(shù)的引進(jìn)吸收是加快科技創(chuàng)新的重要途徑，而推動新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的是全新的科技，世界各國大致都處于相同的發(fā)展水平，不存在成功的技術(shù)路線可以模仿、跟隨。如果繼續(xù)采取跟隨戰(zhàn)略，就要等到在發(fā)達(dá)國家已經(jīng)取得重大的技術(shù)突破或明顯的商業(yè)化成果、將不確定性大幅度降低后才能進(jìn)行跟進(jìn)。這就意味著發(fā)達(dá)國家已經(jīng)通過掌握核心專利、確定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、完善產(chǎn)業(yè)鏈、建設(shè)品牌形成了領(lǐng)先優(yōu)勢和技術(shù)壁壘，我們在新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域?qū)⒈焕_差距。從這一角度說，在新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展上我國必須盡早布局，通過自主創(chuàng)新在新興產(chǎn)業(yè)的核心技術(shù)領(lǐng)域取得突破，并以此形成對新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引領(lǐng)力、對產(chǎn)業(yè)鏈的掌控力。此外，也要認(rèn)識到新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展已經(jīng)成為世界主要國家科技和產(chǎn)業(yè)競爭的焦點，發(fā)達(dá)國家不僅不會向我們轉(zhuǎn)讓先進(jìn)技術(shù)，而且還會設(shè)置種種障礙，阻礙我們獲得新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展所需要的科技信息、高端人才、重要的科學(xué)儀器、關(guān)鍵生產(chǎn)設(shè)備、核心零部件、工業(yè)軟件等科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要投入。因此，新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展必須更加依靠自主創(chuàng)新，建立以我為主、開放合作的創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈體系。
第二，選擇性產(chǎn)業(yè)政策的失敗概率較大。選擇性產(chǎn)業(yè)政策之所以能夠取得成功的前提條件，是因為這些產(chǎn)業(yè)有發(fā)達(dá)國家成功的技術(shù)路線可供借鑒，降低了政府選擇時的“信息成本”和選擇錯誤技術(shù)路線的概率。由于發(fā)達(dá)國家能夠在某個產(chǎn)業(yè)走通某條特定的技術(shù)路線，那么只要投入足夠的資金和人力推動創(chuàng)新，這條技術(shù)路線的后來者大概率也能夠走通，從而節(jié)約技術(shù)創(chuàng)新的時間和成本。而在新質(zhì)生產(chǎn)力領(lǐng)域，顛覆性創(chuàng)新具有高度的不確定性，不僅處于市場競爭第一線的企業(yè)無法準(zhǔn)確判斷技術(shù)路線、應(yīng)用場景的發(fā)展方向，政府部門更是缺乏對于科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的信息，因此也就越難選中正確的技術(shù)路線加以支持。這也就是說，面對新質(zhì)生產(chǎn)力的顛覆性技術(shù)和新興產(chǎn)業(yè)，選擇特定細(xì)分產(chǎn)業(yè)、技術(shù)路線和企業(yè)的失敗概率將會顯著增加。當(dāng)前，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入推進(jìn)，在數(shù)字科技、生命健康、新能源和低碳、新材料、先進(jìn)制造、深?？仗斓阮I(lǐng)域都有大量顛覆性技術(shù)涌現(xiàn)，同時，在具體的細(xì)分產(chǎn)業(yè)賽道，產(chǎn)業(yè)發(fā)展早期往往有多條不同的技術(shù)路線存在。如果沿用選擇性產(chǎn)業(yè)政策，一旦選擇錯誤會造成兩方面后果：一是在細(xì)分產(chǎn)業(yè)賽道上的投入“打水漂”，造成該產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展落后于其他國家；二是有限的資金、人才等資源錯配造成對其他產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的投入相應(yīng)減少，可能在更多領(lǐng)域失去發(fā)展先機。
第三，需要發(fā)揮微觀主體的探索作用。在成熟產(chǎn)業(yè)中，技術(shù)路線比較穩(wěn)定、企業(yè)很難在技術(shù)上形成明顯差異，因此市場競爭主要是基于成本、效率的競爭。企業(yè)通過內(nèi)生成長和兼并重組做大，從而更充分地發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟效應(yīng)，這是基本的競爭邏輯。大企業(yè)在成熟產(chǎn)業(yè)中起主導(dǎo)作用。而在顛覆性創(chuàng)新及其所催生的新興產(chǎn)業(yè)中，創(chuàng)新路徑多、不確定性高，大企業(yè)這種組織形態(tài)存在難以適配之處。一是大企業(yè)受自身資金、核心能力、經(jīng)驗以及內(nèi)部管理成本等約束，只能選擇少數(shù)方向進(jìn)行探索，同時放棄了大量的可能技術(shù)方向、應(yīng)用場景和商業(yè)模式，加大了選擇錯誤的概率；二是顛覆性創(chuàng)新在發(fā)展的初期，由于功能不完善、成本高，所以市場需求非常有限，通常是在既有市場的邊緣參與競爭，營收規(guī)模與大企業(yè)的原有業(yè)務(wù)相比微不足道，常常被大企業(yè)所忽視；三是大企業(yè)存在戰(zhàn)略剛性。由于前期大量資產(chǎn)專用性投資、企業(yè)內(nèi)部的既得利益、長期形成的緊密供應(yīng)鏈關(guān)系等因素，大企業(yè)推動大的變革困難重重。在生物界，可持續(xù)的生態(tài)系統(tǒng)具有基因和物種多元化的特點，物種的豐富性意味著，當(dāng)環(huán)境發(fā)生劇烈變化時，既有物種及其產(chǎn)生的新變異能夠適應(yīng)新環(huán)境的概率更高，從而更可能使生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)發(fā)展下去。同樣，應(yīng)對新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的多技術(shù)路線（場景）和不確定性，也需要大量異質(zhì)性的企業(yè)存在，這就要求科技創(chuàng)新和新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的微觀主體數(shù)量多，同時微觀主體能夠按照自己對技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的判斷選擇技術(shù)路線、應(yīng)用場景和制定競爭策略。大量的異質(zhì)性微觀主體在不同方向的探索能夠顯著增加發(fā)現(xiàn)事后被證明正確的技術(shù)路線（應(yīng)用場景、商業(yè)模式）的概率。一國在科技創(chuàng)新和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的領(lǐng)先優(yōu)勢是大量微觀主體在面對高度不確定性的技術(shù)機會和市場機會開展大規(guī)模試錯而形成的結(jié)果。[10]
新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展對產(chǎn)業(yè)政策方向調(diào)整的影響與應(yīng)對之策
加快新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展，要根據(jù)新質(zhì)生產(chǎn)力的技術(shù)經(jīng)濟特征對科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)組織、法律與監(jiān)管等方面的政策作出適應(yīng)性調(diào)整。
科技創(chuàng)新：更加重視基礎(chǔ)研究與容錯環(huán)境塑造。科技創(chuàng)新從創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈的角度可以劃分為科學(xué)研究（基礎(chǔ)理論研究）、基礎(chǔ)技術(shù)開發(fā)（基礎(chǔ)應(yīng)用研究）、競爭前技術(shù)開發(fā)、產(chǎn)品開發(fā)和工藝開發(fā)。[11]許多能夠形成新興產(chǎn)業(yè)或顛覆既有產(chǎn)業(yè)格局的創(chuàng)新源自基礎(chǔ)研究的突破，而且近年來科學(xué)研究呈現(xiàn)“基礎(chǔ)研究轉(zhuǎn)化周期明顯縮短，國際科技競爭向基礎(chǔ)前沿前移”的發(fā)展趨勢。[12]這就決定了要想在新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展中取得先機，就必須要有強大的基礎(chǔ)研究能力，通過基礎(chǔ)研究的率先突破牽引商業(yè)化的科技創(chuàng)新活動。我國的R&D強度在2023年已經(jīng)達(dá)到2.64%，在世界上處于較為靠前的位置并超過了許多發(fā)達(dá)國家，但基礎(chǔ)研究的投入強度仍然偏低。我國的基礎(chǔ)研究經(jīng)費占R&D比重剛超過6%，而發(fā)達(dá)國家大多在15%以上。同時，我國基礎(chǔ)研究投入結(jié)構(gòu)仍存在不足，企業(yè)的基礎(chǔ)研究投入少且主要依靠中央財政投入。針對上述問題，為更好地促進(jìn)新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展，在創(chuàng)新政策上應(yīng)逐步加大政府對基礎(chǔ)研究的投入，鼓勵地方政府和企業(yè)將更多資金投向基礎(chǔ)研究?；A(chǔ)研究處于創(chuàng)新鏈的最前端，同樣存在高度的不確定性。在追趕階段，我國科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點是縮小與發(fā)達(dá)國家的差距，因此對科技創(chuàng)新支持的重點在于產(chǎn)業(yè)化環(huán)節(jié)的技術(shù)開發(fā)。從技術(shù)創(chuàng)新軌跡看，產(chǎn)品開發(fā)和工藝開發(fā)靠近創(chuàng)新鏈的后端，不確定性就有所降低，同時，有發(fā)達(dá)國家的技術(shù)路線可供模仿，進(jìn)一步降低了不確定性。因而，在這一階段可以采取政府科技主管部門設(shè)立科研項目清單、并根據(jù)科研產(chǎn)出成果進(jìn)行驗收考核的方式。與之相較，原創(chuàng)性的基礎(chǔ)研究存在很高的不確定性。一方面，科學(xué)前沿面對的是未知世界，很難由政府部門列出科研項目清單；另一方面，對未知世界的探索也未必都是成功的，以科研產(chǎn)出成果為主要評價指標(biāo)的科研項目考核體制存在與之不適應(yīng)的地方。因此，對基礎(chǔ)研究的支持應(yīng)更多地鼓勵科學(xué)家開展“好奇心”驅(qū)動的探索性研究，同時，改變過去主要按照科研產(chǎn)出成果進(jìn)行驗收的考核方式，在研究路徑不明確、方法不清晰的前沿技術(shù)領(lǐng)域塑造容錯環(huán)境。
產(chǎn)業(yè)化：更加重視發(fā)展環(huán)境營造與需求牽引。新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展中，顛覆性創(chuàng)新及其產(chǎn)業(yè)化的不確定性決定了選擇特定細(xì)分產(chǎn)業(yè)、技術(shù)路線加以支持的選擇性產(chǎn)業(yè)政策失去賴以有效發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，政府對新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持需要實施三個方面的轉(zhuǎn)變。一是從選擇性產(chǎn)業(yè)政策向功能性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)變，即為企業(yè)的創(chuàng)立、發(fā)展、退出營造良好的環(huán)境，推動大量企業(yè)對新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化過程中的不同技術(shù)路線、應(yīng)用場景、商業(yè)模式進(jìn)行廣泛探索。由于強選擇性產(chǎn)業(yè)政策與大規(guī)模試錯產(chǎn)業(yè)發(fā)展范式不匹配，在實踐中，許多追趕后期的國家和地區(qū)實施了由強選擇性產(chǎn)業(yè)政策主導(dǎo)向功能性產(chǎn)業(yè)政策主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變。[13]二是從對競爭后階段的支持轉(zhuǎn)向?qū)Ω偁幥半A段的支持。在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中，由于產(chǎn)業(yè)技術(shù)比較成熟，后發(fā)國家可以直接對競爭后的產(chǎn)業(yè)技術(shù)能力、產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)體系進(jìn)行支持，從而在較短的時間內(nèi)形成產(chǎn)能。而在新興產(chǎn)業(yè)中，由于競爭后階段仍然存在著較大的不確定性，對競爭后環(huán)節(jié)進(jìn)行支持就存在較高的失敗風(fēng)險，因而應(yīng)將產(chǎn)業(yè)化支持的重點轉(zhuǎn)向競爭前環(huán)節(jié)的產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)突破、產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建等活動。三是從對供給側(cè)的支持轉(zhuǎn)向?qū)π枨髠?cè)的支持。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)擁有客觀存在的、明確的且規(guī)?？捎^的市場，因此只要將產(chǎn)品生產(chǎn)出來就能夠找到它的用戶。而在顛覆性產(chǎn)業(yè)化過程中特別是新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展早期階段，應(yīng)用場景與市場需求不清晰，并且由于新技術(shù)新產(chǎn)品通常存在成本高、技術(shù)性能低、穩(wěn)定性可靠性差等特點，無法與市場上已有的提供相似功能的產(chǎn)品開展競爭，這又會進(jìn)一步制約市場規(guī)模的擴大。缺少市場，企業(yè)就無法獲得收入和利潤，技術(shù)的迭代創(chuàng)新與新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展就會受到影響。因而，產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該加強對需求側(cè)的支持，通過提供產(chǎn)業(yè)化早期的需求、產(chǎn)業(yè)化中期的試點示范、大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化后的用戶補貼，加速技術(shù)的成熟和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
產(chǎn)業(yè)組織：更加重視扶早扶小。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)進(jìn)入大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化階段，因此存在著顯著的規(guī)模經(jīng)濟，曾經(jīng)成功的產(chǎn)業(yè)政策在產(chǎn)業(yè)組織政策方面也強調(diào)實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，將政策聚焦在扶持重點大企業(yè)上，[14]如扶持大企業(yè)通過內(nèi)部積累、橫向和縱向并購進(jìn)一步做大做強。而在新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期，市場需求很小，大規(guī)模生產(chǎn)設(shè)施不僅在技術(shù)條件上還不夠成熟，而且在經(jīng)濟上也無法匹配小規(guī)模的市場需求。同時，高度的不確定性也需要大量的中小企業(yè)進(jìn)行試錯探索，因此產(chǎn)業(yè)組織政策的重點需要從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中的扶晚扶大轉(zhuǎn)向扶早扶小，即通過支持足夠多的中小企業(yè)發(fā)展提供豐富、多樣化的技術(shù)路線，形成對潛在技術(shù)路線的全覆蓋。當(dāng)技術(shù)進(jìn)一步成熟、產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展后，就會有企業(yè)從中脫穎而出成為新興產(chǎn)業(yè)的主要參與者。這也就是說，產(chǎn)業(yè)組織政策方面，要將新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展早期階段的中小企業(yè)的創(chuàng)立、發(fā)展、創(chuàng)新作為重點，形成扶早扶小的政策體系。一是為科技創(chuàng)業(yè)提供便利。進(jìn)一步完善大學(xué)、科研機構(gòu)科技成果轉(zhuǎn)化和科研人員創(chuàng)業(yè)的機制；提升科技孵化器、加速器的軟硬件條件。例如，建立公共的科學(xué)實驗、檢驗檢測、數(shù)據(jù)庫查詢等基礎(chǔ)設(shè)施與提供專利申請、法律咨詢、金融服務(wù)等生產(chǎn)性服務(wù)活動。二是完善扶早扶小的金融體系。鼓勵國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)等各類機構(gòu)建立風(fēng)險投資基金；支持國有企業(yè)通過內(nèi)部創(chuàng)業(yè)、設(shè)立子公司等形式開展顛覆性技術(shù)成果的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化；進(jìn)一步完善科創(chuàng)板的運行機制及其配套監(jiān)管功能，從而發(fā)揮股票市場對科技創(chuàng)業(yè)型企業(yè)的金融支持作用。
法律與監(jiān)管：秉承包容審慎的原則。新質(zhì)生產(chǎn)力由原創(chuàng)性、顛覆性科技創(chuàng)新所催生，這就意味著技術(shù)本身及其所形成的產(chǎn)品、服務(wù)、業(yè)態(tài)、商業(yè)模式都是不成熟、未定型的，很難判定新技術(shù)、新模式、新業(yè)態(tài)的發(fā)展方向及其所產(chǎn)生的影響。而且顛覆性技術(shù)的發(fā)展存在時序關(guān)聯(lián)性，當(dāng)前一項新技術(shù)的出現(xiàn)及其發(fā)展可能會對未來另一項關(guān)鍵顛覆性技術(shù)的出現(xiàn)和發(fā)展產(chǎn)生重大影響，但同樣，在影響發(fā)生之前我們無法預(yù)判。[15]這就意味著對于新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展必須秉承包容審慎的監(jiān)管原則。如果對新技術(shù)的監(jiān)管過于嚴(yán)苛，可能造成應(yīng)用場景和市場規(guī)模有限而發(fā)展受阻，即使能夠發(fā)展，也可能由于發(fā)展速度過慢導(dǎo)致新技術(shù)在該項顛覆性技術(shù)所催生的新興產(chǎn)業(yè)中處于競爭力的劣勢。此外，一些新技術(shù)、新產(chǎn)品、新模式的發(fā)展難以在現(xiàn)行法律框架內(nèi)進(jìn)行。如果完全照搬條款規(guī)定，部分新技術(shù)新產(chǎn)品將難以面市應(yīng)用。例如，在自動駕駛方面，無人干預(yù)狀態(tài)下車輛上路行駛是違法的。如果沒有市場應(yīng)用，不僅產(chǎn)品的實際功能無法得到有效驗證，而且也難以發(fā)現(xiàn)實際應(yīng)用中可能存在的問題，進(jìn)而阻礙技術(shù)的升級迭代。因此，當(dāng)現(xiàn)行法律的適用場景難以完全涵蓋新技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用，可以酌情采取沙盒監(jiān)管模式，即劃定一個范圍，讓新技術(shù)在這個范圍內(nèi)進(jìn)行應(yīng)用試點。這樣一方面為新技術(shù)提供了真實的應(yīng)用場景，另一方面又能避免新技術(shù)可能出現(xiàn)的問題造成更大范圍內(nèi)的不利影響。
（本文系國家社會科學(xué)基金重點項目“數(shù)字經(jīng)濟推動產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平提升的機制研究”［項目批準(zhǔn)號：22AZD124］和中國社會科學(xué)院智庫基礎(chǔ)研究資助項目的階段性成果）
注釋
[1]蕭前、李秀林、汪永祥：《歷史唯物主義原理》，北京師范大學(xué)出版社，2012年，第95頁。
[2][7][8]《加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力 扎實推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展》，《人民日報》，2024年2月2日，第1版。
[3]李曉華、呂鐵：《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的特征與政策導(dǎo)向研究》，《宏觀經(jīng)濟研究》，2010年第10期。
[4]江飛濤、李曉萍：《改革開放四十年中國產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)與發(fā)展——兼論中國產(chǎn)業(yè)政策體系的轉(zhuǎn)型》，《管理世界》，2018年第10期。
[5]小宮隆太郎等編：《日本的產(chǎn)業(yè)政策》，黃曉勇等譯，北京：國際文化出版公司，1988年，第2～5頁。
[6][14]黃少卿：《顛覆性技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)政策范式轉(zhuǎn)換》，載吳敬璉：《比較》，北京：中信出版社，2022年，第1輯，第206～220頁。
[9]周文、許凌云：《論新質(zhì)生產(chǎn)力：內(nèi)涵特征與重要著力點》，《改革》，2023年第10期。
[10]賀?。骸兑孕碌闹贫裙┙o驅(qū)動新質(zhì)生產(chǎn)力涌現(xiàn)式生成》，《中國發(fā)展觀察》，2024年第1期。
[11]黃少卿：《體制改革與構(gòu)建適應(yīng)前沿原始創(chuàng)新的國家創(chuàng)新體系》，《探索與爭鳴》，2024年第3期。
[12]習(xí)近平：《加強基礎(chǔ)研究 實現(xiàn)高水平科技自立自強》，《求是》，2023年第15期。
[13]黃群慧、賀?。骸囤s超后期的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式與產(chǎn)業(yè)政策范式》，《經(jīng)濟學(xué)動態(tài)》，2023年第8期。
[15]李曉華：《新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的全新賽道——兼論顛覆性創(chuàng)新的推動作用》，《國家治理》，2024年第1期。
Building an Industrial Policy System Adapted to the Development of New Quality Productive Forces
Li Xiaohua
Abstract: In the catch-up stage, industrial policies that promote the development of traditional productive forces have two typical characteristics: import and imitation, and high selectivity. The technological and economic characteristics including original innovative, disruptive and uncertain of the new quality productive forces have changed the logic of industrial policies, increased the importance of independent innovation, and increased the probability of failure in selective industrial policies, requiring the exploration role of micro market entities. To accelerate the development of new quality productive forces, adaptive adjustments should be made to policies related to technological innovation, industrialization, industrial organization, law and regulation based on the technological and economic characteristics of new quality productive forces.
Keywords: new quality productive forces, relations of production, industrial policy, disruptive innovation
責(zé) 編∕李思琪 美 編∕梁麗琛
