【摘要】長(zhǎng)三角一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略五年多來,在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境改善等方面進(jìn)展尤為顯著,但仍有許多深層次問題有待進(jìn)一步破解。推進(jìn)長(zhǎng)三角科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新一體化發(fā)展,要按照市場(chǎng)化的思路從產(chǎn)業(yè)、科技創(chuàng)新、區(qū)域協(xié)作等關(guān)鍵維度發(fā)力,充分調(diào)動(dòng)各類主體的積極性。同時(shí),長(zhǎng)三角區(qū)域要以建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的試驗(yàn)區(qū)和示范區(qū)為契機(jī),構(gòu)建以市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的堅(jiān)實(shí)保障。
【關(guān)鍵詞】長(zhǎng)三角一體化 產(chǎn)業(yè)政策 科技創(chuàng)新 全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)
【中圖分類號(hào)】F127 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
2023年11月,習(xí)近平總書記在上海主持召開深入推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展座談會(huì)并發(fā)表重要講話。本次座談會(huì)正值長(zhǎng)三角一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略五周年的重要時(shí)點(diǎn),既是對(duì)過去五年長(zhǎng)三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略作階段性的回顧總結(jié),同時(shí)對(duì)當(dāng)前和未來一段時(shí)期推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展提出了新的要求。習(xí)近平總書記指出:“要完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念,緊扣一體化和高質(zhì)量這兩個(gè)關(guān)鍵詞,樹立全球視野和戰(zhàn)略思維,堅(jiān)定不移深化改革、擴(kuò)大高水平開放,統(tǒng)籌科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新,統(tǒng)籌龍頭帶動(dòng)和各揚(yáng)所長(zhǎng),統(tǒng)籌硬件聯(lián)通和機(jī)制協(xié)同,統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)保和經(jīng)濟(jì)發(fā)展,在推進(jìn)共同富裕上先行示范,在建設(shè)中華民族現(xiàn)代文明上積極探索,推動(dòng)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展取得新的重大突破,在中國(guó)式現(xiàn)代化中走在前列,更好發(fā)揮先行探路、引領(lǐng)示范、輻射帶動(dòng)作用。”
在新起點(diǎn)上推動(dòng)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展取得新的重大突破
從“扎實(shí)推進(jìn)”到“深入推進(jìn)”,長(zhǎng)三角一體化發(fā)展進(jìn)入攻堅(jiān)階段。2020年8月,習(xí)近平總書記在合肥主持召開扎實(shí)推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展座談會(huì)并發(fā)表重要講話,對(duì)推動(dòng)長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、加大科技攻關(guān)力度、提升長(zhǎng)三角城市發(fā)展質(zhì)量、增強(qiáng)欠發(fā)達(dá)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展動(dòng)能等方面提出了要求。“高質(zhì)量”和“一體化”是兩大關(guān)鍵詞,“高質(zhì)量”是指在構(gòu)建新發(fā)展格局、推進(jìn)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、打造改革開放新高地等方面,長(zhǎng)三角區(qū)域應(yīng)當(dāng)發(fā)揮表率作用;“一體化”則是指從體制機(jī)制上打破地區(qū)分割和行政壁壘,協(xié)同提升區(qū)域發(fā)展的效率。“高質(zhì)量”與“一體化”是相輔相成的,但在長(zhǎng)三角一體化發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略推進(jìn)之初,需要由易到難從具體的項(xiàng)目推進(jìn)。打通一條路、共治一條河,都是實(shí)實(shí)在在的項(xiàng)目落地,但這還不是體系化的、制度化的。當(dāng)前,中央對(duì)“一體化”提出明確要求,重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)跨區(qū)域協(xié)同,提出長(zhǎng)三角區(qū)域要加快完善一體化發(fā)展體制機(jī)制。這需要將長(zhǎng)三角一體化項(xiàng)目推進(jìn)的早期收獲“由點(diǎn)及面”,由具體項(xiàng)目向整個(gè)體系縱深推進(jìn),由區(qū)域項(xiàng)目協(xié)同走向區(qū)域一體化系統(tǒng)制度創(chuàng)新①。
中央要求長(zhǎng)三角區(qū)域推進(jìn)“四個(gè)統(tǒng)籌”,這既說明推進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展需要正確處理“四個(gè)統(tǒng)籌”的辯證統(tǒng)一關(guān)系,也說明長(zhǎng)三角一體化發(fā)展在多個(gè)領(lǐng)域仍需進(jìn)一步同步??傮w來說,長(zhǎng)三角一體化發(fā)展在交通一體化、污染聯(lián)防聯(lián)治等方面進(jìn)展顯著,但是如何打破區(qū)域行政壁壘、協(xié)同發(fā)展仍然存在難點(diǎn)。道路、港口等交通的互聯(lián)互通乃至能源的互保共濟(jì),都屬于硬件聯(lián)通,但機(jī)制協(xié)同和硬件聯(lián)通還未充分實(shí)現(xiàn)同步。再比如統(tǒng)籌龍頭帶動(dòng)和各揚(yáng)所長(zhǎng),長(zhǎng)三角區(qū)域各個(gè)地區(qū)都希望受到上海在金融、服務(wù)、貿(mào)易、航運(yùn)方面的龍頭輻射帶動(dòng)作用,但是各地要各揚(yáng)所長(zhǎng)就要有所取舍。此外,長(zhǎng)三角區(qū)域整體的科技資源較為豐富,這些是長(zhǎng)三角區(qū)域需要繼續(xù)做優(yōu)做強(qiáng)的戰(zhàn)略性科技力量,但在科教資源轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力方面需要進(jìn)一步發(fā)揮企業(yè)創(chuàng)新主體的作用。
長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的難點(diǎn)主要在科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新領(lǐng)域,這涉及到地方政府之間競(jìng)爭(zhēng)與協(xié)調(diào)的深層次焦點(diǎn)問題。當(dāng)前國(guó)際形勢(shì)復(fù)雜嚴(yán)峻,構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、實(shí)現(xiàn)科技自立自強(qiáng),事關(guān)中國(guó)式現(xiàn)代化的物質(zhì)和技術(shù)基礎(chǔ),在這方面長(zhǎng)三角區(qū)域要有更大的作為。我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段,引導(dǎo)地方從競(jìng)爭(zhēng)增長(zhǎng)的“高速度”到競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展的“高質(zhì)量”,是新時(shí)代實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。但個(gè)別地方在創(chuàng)新資源、高端產(chǎn)業(yè)方面仍存在過度競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象。一個(gè)典型例子是個(gè)別地方“招才引智”的成本水漲船高,這不僅擾亂了人才市場(chǎng)秩序,還加重了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。當(dāng)前,如何統(tǒng)籌好各區(qū)域之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系,既調(diào)動(dòng)地方積極性又實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角“一盤棋”,是推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的難點(diǎn)。
推進(jìn)長(zhǎng)三角科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新一體化的三個(gè)維度
推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展,需要在執(zhí)行層面設(shè)計(jì)出各方利益共享的機(jī)制。如果沒有市場(chǎng)化的思維,政府間的協(xié)調(diào)機(jī)制就是“空中樓閣”。習(xí)近平總書記指出:“要增強(qiáng)一體化意識(shí),堅(jiān)持一盤棋思想,加大制度和體制機(jī)制創(chuàng)新力度,在重點(diǎn)領(lǐng)域重點(diǎn)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)更大突破,加強(qiáng)各項(xiàng)改革舉措的系統(tǒng)集成和協(xié)同配合,推動(dòng)一體化向更深層次更寬領(lǐng)域拓展。”面對(duì)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)與協(xié)調(diào)的深層次問題,要按照激勵(lì)相容的原則做好制度設(shè)計(jì),加強(qiáng)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新深度融合,更好聯(lián)動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、輻射全國(guó)。
維度一:產(chǎn)業(yè)協(xié)同。第一,構(gòu)建長(zhǎng)三角跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群。長(zhǎng)三角產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)總體以行政界限為單位,國(guó)家先進(jìn)制造業(yè)集群競(jìng)賽的優(yōu)秀集群中,有幾市共建的,也有兩市毗鄰的,但均是以省為單位。實(shí)際上,美國(guó)硅谷等著名產(chǎn)業(yè)集群的邊界并不是以嚴(yán)格的地理界限為標(biāo)志,而是通過科技要素網(wǎng)絡(luò)化共享形成的。長(zhǎng)三角一些地區(qū)因?yàn)橘Y源稟賦相似而選擇建設(shè)相似的產(chǎn)業(yè)集群,但以行政區(qū)劃割裂毗鄰地區(qū)的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系,不利于長(zhǎng)三角現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)。上海張江和蘇州的生物醫(yī)藥集群均被列入工業(yè)和信息化部公布的國(guó)家先進(jìn)制造業(yè)集群名單,滬蘇的生物醫(yī)藥集群區(qū)位上毗鄰,創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)生態(tài)相似,一定程度上具有產(chǎn)業(yè)協(xié)同的條件。但兩者在產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)方向上均定位于創(chuàng)新藥、細(xì)胞和基因技術(shù)、醫(yī)療器械等,并且在產(chǎn)業(yè)鏈的環(huán)節(jié)上也以競(jìng)爭(zhēng)為主。理論上,上海更注重產(chǎn)業(yè)鏈的創(chuàng)新研發(fā),但近年來也專門提出了“張江研發(fā)、上海制造”,力圖在全域范圍留住企業(yè)的產(chǎn)業(yè)化階段;蘇州也從初創(chuàng)研發(fā)企業(yè)培育入手,寄希望從全鏈成長(zhǎng)角度培育出龍頭企業(yè)。在兩地資源流動(dòng)頻繁的同時(shí),雙方在生物醫(yī)藥集群建設(shè)上競(jìng)爭(zhēng)大于合作。面對(duì)這些現(xiàn)實(shí)情況,可以從人工智能、生物醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)鏈相對(duì)較短、研發(fā)和生產(chǎn)較難分離的實(shí)際出發(fā),共同攻克產(chǎn)業(yè)痛點(diǎn),提升整體競(jìng)爭(zhēng)力。一是借鑒上海編制產(chǎn)業(yè)地圖的經(jīng)驗(yàn),長(zhǎng)三角區(qū)域以產(chǎn)業(yè)集群為基礎(chǔ)編制量子科技、生物醫(yī)藥、人工智能等新興產(chǎn)業(yè)地圖,構(gòu)建集群之間的信息共享平臺(tái),推進(jìn)集群在行業(yè)協(xié)會(huì)、標(biāo)準(zhǔn)制定等方面的合作,探索國(guó)家給予單個(gè)集群區(qū)域政策在長(zhǎng)三角區(qū)域推廣的路徑。二是推進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)應(yīng)用場(chǎng)景的市場(chǎng)化開放,而不是僅將其作為本地招商引資的工具。圍繞各地政府在自動(dòng)駕駛、工業(yè)軟件等領(lǐng)域投入建設(shè)的場(chǎng)景,組建長(zhǎng)三角場(chǎng)景創(chuàng)新聯(lián)盟,并納入到長(zhǎng)三角創(chuàng)新券使用的平臺(tái)范圍。三是以生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)為切入點(diǎn),以長(zhǎng)三角大市場(chǎng)的內(nèi)需優(yōu)勢(shì)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。可考慮在長(zhǎng)三角區(qū)域或滬蘇率先探索醫(yī)療改革聯(lián)動(dòng)政策,支持創(chuàng)新藥物發(fā)展。
第二,長(zhǎng)三角共同“走出去”主動(dòng)參與全球產(chǎn)業(yè)鏈重組。一些西方國(guó)家在高科技領(lǐng)域?qū)ξ覈?guó)實(shí)施限制的同時(shí),對(duì)我國(guó)企業(yè)進(jìn)入也設(shè)置了各類顯性和隱性市場(chǎng)壁壘。比如,美國(guó)《通脹削減法案》對(duì)本土動(dòng)力電池的補(bǔ)貼,使長(zhǎng)三角企業(yè)在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中受到影響。面對(duì)海外市場(chǎng)的不確定性,長(zhǎng)三角企業(yè)在全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈重組過程中需要化被動(dòng)為主動(dòng),在特定產(chǎn)業(yè)攜手形成“以內(nèi)供內(nèi),以外供外,投資在外,回報(bào)在內(nèi)”的產(chǎn)業(yè)鏈格局。筆者研究團(tuán)隊(duì)調(diào)研發(fā)現(xiàn),長(zhǎng)三角企業(yè)“走出去”過程中的主要訴求包括:海外投資合規(guī)性手續(xù)辦理,海外用工及勞務(wù)輸出的協(xié)助,境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)開展境外項(xiàng)目融資的協(xié)助,與投資所在地中國(guó)駐外機(jī)構(gòu)的常態(tài)化溝通,等等。針對(duì)長(zhǎng)三角產(chǎn)業(yè)合作的新趨勢(shì),可以借鑒日本企業(yè)海外投資過程中政府成立日本貿(mào)易振興機(jī)構(gòu)(JETRO)等經(jīng)驗(yàn)做法,服務(wù)長(zhǎng)三角企業(yè)“走出去”的需求。一是長(zhǎng)三角區(qū)域聯(lián)合設(shè)立政府主導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的海外服務(wù)獨(dú)立機(jī)構(gòu)。可以考慮將各省市商務(wù)部門在東盟、墨西哥、東歐等境外設(shè)立的辦事處進(jìn)行整合,重點(diǎn)在信息網(wǎng)絡(luò)、商務(wù)對(duì)接等方面率先為企業(yè)“走出去”服務(wù)。二是針對(duì)國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈重組的若干重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)(比如汽車鏈),在發(fā)揮長(zhǎng)三角行業(yè)協(xié)會(huì)作用的基礎(chǔ)上,向協(xié)會(huì)讓渡部分政府協(xié)調(diào)和管理職能,調(diào)動(dòng)龍頭企業(yè)在行業(yè)協(xié)會(huì)中發(fā)揮作用的積極性,為企業(yè)組團(tuán)在海外采購(gòu)、投資、建設(shè)園區(qū)等提供聯(lián)結(jié)紐帶,重點(diǎn)以海外避險(xiǎn)增效為切入點(diǎn)促進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作。
第三,共建以鏈主企業(yè)為主導(dǎo)的長(zhǎng)三角產(chǎn)業(yè)合作基金。產(chǎn)業(yè)基金是長(zhǎng)三角區(qū)域共同市場(chǎng)化謀劃未來產(chǎn)業(yè)、整合既有產(chǎn)業(yè)鏈的重要手段,當(dāng)前以產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)為目標(biāo)的長(zhǎng)三角產(chǎn)業(yè)合作基金尚未建立起來,一個(gè)重要原因是部分地區(qū)作為出資方認(rèn)為投入和收益不成比例。因此,機(jī)制設(shè)計(jì)需要考慮到長(zhǎng)三角各地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況,以基金出資、收益、受益的全流程構(gòu)建調(diào)動(dòng)各地參與積極性,形成對(duì)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展切實(shí)產(chǎn)生推動(dòng)作用的制度設(shè)計(jì)。目前長(zhǎng)三角產(chǎn)業(yè)合作基金包括上海國(guó)際集團(tuán)等滬蘇浙皖國(guó)有企業(yè)發(fā)起設(shè)立的“長(zhǎng)三角協(xié)同優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)基金”等,總體上沿用與地方政府母基金合作的模式。這種模式對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有促進(jìn)作用,但對(duì)各地產(chǎn)業(yè)的協(xié)同作用,尤其是在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)分工、緩解區(qū)域產(chǎn)業(yè)過度競(jìng)爭(zhēng)方面仍有不足。在長(zhǎng)三角產(chǎn)業(yè)合作基金的模式創(chuàng)新上,一是圍繞先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè),三省一市政府與華為、阿里、比亞迪、寒武紀(jì)等鏈主企業(yè)分別成立若干產(chǎn)業(yè)基金,完善治理結(jié)構(gòu),以市場(chǎng)化原則、由鏈主企業(yè)主導(dǎo)在長(zhǎng)三角區(qū)域圍繞產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行投資、并購(gòu)和重組,減少由政府選擇企業(yè)帶來的不確定性,以資本市場(chǎng)為紐帶實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與資本的良性循環(huán)。二是產(chǎn)業(yè)基金采取以省為單位差異化的回報(bào)和補(bǔ)償方案。在基金回收期的財(cái)務(wù)回報(bào)上,機(jī)制設(shè)計(jì)向獲得投資份額少的地區(qū)相對(duì)傾斜,減少各地作為出資方參與共同基金的顧慮。
維度二:科創(chuàng)協(xié)同。第一,聯(lián)合長(zhǎng)三角“揭榜掛帥”專項(xiàng)資金攻關(guān)共性技術(shù)。對(duì)單個(gè)企業(yè)科技攻關(guān)的支持可以通過定點(diǎn)的產(chǎn)學(xué)研進(jìn)行,“揭榜掛帥”應(yīng)該更多針對(duì)行業(yè)共性技術(shù)的攻關(guān)。目前長(zhǎng)三角各地普遍設(shè)置“揭榜掛帥”項(xiàng)目,但布局總體分散,有相當(dāng)部分的項(xiàng)目是由單個(gè)開發(fā)區(qū)、區(qū)縣在實(shí)施。這一模式下,作為“出題人”企業(yè)提出的技術(shù)需求可能會(huì)重復(fù),也較難捕捉到重大行業(yè)問題,不利于三省一市為國(guó)家的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)鏈共性技術(shù)作出貢獻(xiàn)。目前上海、安徽的省級(jí)科技部門設(shè)立了科技攻關(guān)“揭榜掛帥”專項(xiàng),江蘇、浙江更多是市級(jí)針對(duì)區(qū)域內(nèi)重要企業(yè)技術(shù)需求開展相關(guān)的“揭榜掛帥”支持,主要模式是對(duì)企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)學(xué)研合作發(fā)放補(bǔ)貼??傮w來說,這些支持政策有利于充分發(fā)揮企業(yè)活力,在完善科技創(chuàng)新體系的同時(shí),助力攻克制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心技術(shù)。但重要產(chǎn)業(yè)鏈共性的關(guān)鍵材料、關(guān)鍵設(shè)備等環(huán)節(jié)的突破,則需要更多的同行企業(yè)、上下游生態(tài)參與聯(lián)合攻關(guān)。一是由三省一市達(dá)成意向,將工業(yè)和信息化部、科技部等部門解決“卡脖子”技術(shù)的部分專項(xiàng)資金適當(dāng)集中,聯(lián)合成立更大范圍服務(wù)“出題者”“揭榜者”的專項(xiàng)資金池。二是根據(jù)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)需求,三省一市職能部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、龍頭企業(yè)聯(lián)合梳理出有價(jià)值的共性技術(shù)難題,向全國(guó)乃至全球進(jìn)行“發(fā)榜”。三是考慮到政府財(cái)政資金的屬地限制,可以進(jìn)一步細(xì)化安排,促使各地政府對(duì)“發(fā)榜”的項(xiàng)目進(jìn)行差異化出資。
第二,建設(shè)長(zhǎng)三角市場(chǎng)化的創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同機(jī)制。創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈的融合未必都是本地化的,比如,深圳華為的5G、6G通訊產(chǎn)品很多是從長(zhǎng)三角的上海交通大學(xué)、東南大學(xué)等科研機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化的。引進(jìn)大院大所、以政府投入建設(shè)區(qū)域科學(xué)中心和國(guó)家實(shí)驗(yàn)室等為載體,未必是適合每個(gè)城市的最佳“雙鏈融合”模式。在資源有限的情況下,“多點(diǎn)開花”可能導(dǎo)致很多載體難以做深做實(shí)。目前以江蘇省產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院的探索為基礎(chǔ)成立的長(zhǎng)三角國(guó)家技術(shù)創(chuàng)新中心,已經(jīng)成為長(zhǎng)三角科技創(chuàng)新合作的一個(gè)品牌。在江蘇產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院的生態(tài)建設(shè)中,重要的一條是以一個(gè)品牌整合江蘇全省產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新資源,以新建和加盟并重的方式將全省重要的研究院納入到同一制度框架。目前江蘇產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院的研究所共計(jì)56家,涵蓋先進(jìn)材料、能源環(huán)保、信息技術(shù)、裝備制造、生物醫(yī)藥五大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域,其中,新建研究所33家,加盟所23家,改革試驗(yàn)田探索的經(jīng)驗(yàn)得到大范圍的、普遍性的復(fù)制推廣。此外,長(zhǎng)三角有條件的地區(qū)可以共同申請(qǐng)和建設(shè)國(guó)家級(jí)科技創(chuàng)新中心、工程中心、實(shí)驗(yàn)室等創(chuàng)新載體,并在長(zhǎng)三角范圍進(jìn)行充分的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)化,而不是排他性競(jìng)爭(zhēng)。建議成立的載體以“長(zhǎng)三角”命名,探索成立由多地參與投入、聯(lián)合成立平臺(tái)總部的組織形式。集聚國(guó)際國(guó)內(nèi)的領(lǐng)軍人才和創(chuàng)新資源,提高獨(dú)立市場(chǎng)化運(yùn)作水平,由總部根據(jù)產(chǎn)業(yè)和科技稟賦條件,在長(zhǎng)三角有條件的地區(qū)設(shè)立細(xì)分領(lǐng)域的創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化載體。同時(shí),考慮增加共建科創(chuàng)載體的市場(chǎng)化招商屬性,鼓勵(lì)長(zhǎng)三角有意向的特色園區(qū)與科創(chuàng)載體建立統(tǒng)一的、具有一定商業(yè)激勵(lì)條款的科技招商合作關(guān)系,增強(qiáng)科技創(chuàng)新載體的外溢水平。
維度三:區(qū)域合作。第一,以市場(chǎng)化機(jī)制促進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)部產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移。長(zhǎng)三角區(qū)域保持整體制造業(yè)比重基本穩(wěn)定,其中關(guān)鍵一條是促進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。當(dāng)前的主要挑戰(zhàn)是能耗、排污等要素難以按照市場(chǎng)化的原則實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域調(diào)劑,導(dǎo)致即使各方都有產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的意愿,承載地也難以滿足要素指標(biāo)的剛性約束。目前僅依靠國(guó)家層面對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目用能計(jì)劃單列、地區(qū)之間要素指標(biāo)交易等方法遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)需求。例如,中天鋼鐵集團(tuán)的綠色精品鋼鐵項(xiàng)目從江蘇省常州市轉(zhuǎn)移到南通市,一度受到南通市用能指標(biāo)的約束而難以落地。后納入到江蘇的鋼鐵產(chǎn)能置換庫(kù),按照國(guó)家鋼鐵、有色、石化、化工、建材等高耗能行業(yè)新增產(chǎn)能實(shí)施能耗等量或減量置換的要求,由原項(xiàng)目所在地常州市的能耗指標(biāo)轉(zhuǎn)移至南通市,才得以順利落地實(shí)施。在要素跨區(qū)域協(xié)調(diào)方面,珠三角地區(qū)的政策導(dǎo)向更為明確,提出粵東西北地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移主平臺(tái)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目所需的能耗指標(biāo)優(yōu)先來源于珠三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移形成的節(jié)能量,不足部分由省統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決。這一思路可以考慮在長(zhǎng)三角區(qū)域推廣。一是探索推進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域跨省、跨市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與用能指標(biāo)、環(huán)境指標(biāo)、利益分配掛鉤的機(jī)制建設(shè),以一攬子政策促進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。二是將“要素跟著項(xiàng)目走”的原則在更大范圍實(shí)施,在實(shí)施鋼鐵、石化等重化工業(yè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)移時(shí),同時(shí)配以用能指標(biāo)、排放指標(biāo)、財(cái)稅分成的配套談判機(jī)制,優(yōu)化長(zhǎng)三角區(qū)域的重化工業(yè)布局。
第二,以市場(chǎng)化機(jī)制推進(jìn)新時(shí)期的“飛地經(jīng)濟(jì)”建設(shè)。過去長(zhǎng)三角區(qū)域創(chuàng)造性地提出和實(shí)踐發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)“共建園區(qū)、利益共享”的模式,上海與蘇浙皖共建、蘇浙省內(nèi)南北共建均有數(shù)十個(gè)飛地園區(qū),通過發(fā)揮各自的資本和土地優(yōu)勢(shì),有效調(diào)動(dòng)了各方積極性。但是,新形勢(shì)下“飛地經(jīng)濟(jì)”的園區(qū)共建模式面臨一系列的制約因素,包括:園區(qū)連續(xù)投入負(fù)債較重,財(cái)稅分成實(shí)際難以落實(shí);發(fā)達(dá)地區(qū)利益停留在通過國(guó)企平臺(tái)進(jìn)行品牌輸出和基礎(chǔ)設(shè)施代建,模式持續(xù)性較差;考核指標(biāo)對(duì)“共建”不到位,缺乏制度性共建的動(dòng)力。以上海臨港集團(tuán)為代表的先發(fā)園區(qū)一直探索長(zhǎng)三角跨區(qū)域共建園區(qū)的合作方式。此外,上海市北高新與南通合作、蘇州工業(yè)園與宿遷合作、以及當(dāng)前滬蘇浙結(jié)對(duì)幫扶皖北共建園區(qū),主要模式包括以下三種:一是投資合作。各方投資成立合資公司,發(fā)達(dá)地區(qū)在共建中也獲得一定的投資建設(shè)受益。二是品牌合作。在品牌合作模式中,長(zhǎng)三角地區(qū)海寧分園、鹽城分園、慈溪分園、余姚分園四個(gè)共建園區(qū)冠名“漕河涇”。三是招商服務(wù)合作。在合作過程中發(fā)達(dá)地區(qū)將雙創(chuàng)服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)輸出到共建園區(qū),有條件的地區(qū)還可以采取干部掛職等方式,改善共建園區(qū)的營(yíng)商環(huán)境、提高招商水平。在新形勢(shì)下,在既有經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,需要聚焦產(chǎn)業(yè)合作的痛點(diǎn)探索更多制度創(chuàng)新。一是完善共建園區(qū)的制度安排,在落實(shí)GDP雙向核算等基礎(chǔ)問題的基礎(chǔ)上,對(duì)廣泛利用發(fā)達(dá)地區(qū)窗口招商提出市場(chǎng)化指導(dǎo)性框架,鼓勵(lì)共建園區(qū)雙方在總框架下進(jìn)行市場(chǎng)化談判。二是進(jìn)一步完善長(zhǎng)三角區(qū)域的財(cái)稅體制,提升產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目財(cái)稅分成的可操作性。打通省內(nèi)、市內(nèi)財(cái)稅分成通道,比如發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間的轉(zhuǎn)移支付可以通過稅收分成抵扣。三是對(duì)兩地合作的共建園區(qū)的考核,不僅要作為功能區(qū)考核高質(zhì)量發(fā)展的指標(biāo),還要顯著加大在區(qū)域協(xié)調(diào)方面的考核權(quán)重,促成共建雙方加大協(xié)作力度。
強(qiáng)化以市場(chǎng)化機(jī)制推動(dòng)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的組織保障
習(xí)近平總書記指出:“推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展是一篇大文章,要堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn),一任接著一任干,不斷譜寫長(zhǎng)三角一體化發(fā)展新篇章。”以市場(chǎng)化機(jī)制推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展,需要強(qiáng)有力的組織保障。
構(gòu)建地方政府之間協(xié)商機(jī)制。在現(xiàn)有長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的制度框架內(nèi),針對(duì)產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新一體化涉及到的各地利益博弈問題,成立專門小組研究推進(jìn),回應(yīng)地方政府的利益訴求,各利益攸關(guān)方可以進(jìn)行充分的市場(chǎng)化談判,破解地方政府短期利益沖突,形成符合市場(chǎng)化原則的政策均衡。
開展統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管和標(biāo)準(zhǔn)專項(xiàng)行動(dòng)。市場(chǎng)化機(jī)制的推進(jìn)和落實(shí)有賴于對(duì)要素自由流動(dòng)的保障,在市場(chǎng)監(jiān)管的內(nèi)容上,要健全統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)則、統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法、提升監(jiān)管能力,尤其是就多頭監(jiān)管、競(jìng)相監(jiān)管、監(jiān)管空白、“運(yùn)動(dòng)式”監(jiān)管等方面的問題,提出長(zhǎng)三角區(qū)域規(guī)范性的指引標(biāo)準(zhǔn)。加快地方制度對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一,推進(jìn)跨省人才資質(zhì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一,推廣《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)外國(guó)高端人才工作許可互認(rèn)實(shí)施方案》等,以關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)鏈入手,聯(lián)合長(zhǎng)三角企業(yè)推動(dòng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。
建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的示范區(qū)。一體化與建設(shè)統(tǒng)一大市場(chǎng)在打破行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的制度障礙方面,本質(zhì)上是一致的②。長(zhǎng)三角區(qū)域在建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)中的龍頭帶動(dòng)作用還有待進(jìn)一步發(fā)揮,這是對(duì)推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的深層次要求。因此,要以全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)系列行動(dòng)為契機(jī),強(qiáng)化市場(chǎng)化機(jī)制的法律制度供給,各級(jí)政府做好市場(chǎng)機(jī)制的保護(hù)者、推進(jìn)者。長(zhǎng)三角各地對(duì)標(biāo)中央有關(guān)部門全面清理妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定做法的通知,提高政府依法行政水平,及時(shí)清理廢除各地區(qū)含有地方保護(hù)、市場(chǎng)分割、指定交易等妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的政策。審查可能涉及到歧視性的準(zhǔn)入、退出條件以限制商品服務(wù)、要素資源自由流動(dòng)的顯性隱性制度。通過公開涉企優(yōu)惠政策目錄等增強(qiáng)政府政策透明度的方式,破除地方保護(hù)和區(qū)域壁壘,強(qiáng)化第三方跟蹤評(píng)估,及時(shí)督促檢查,加快推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)。
(作者為南京大學(xué)長(zhǎng)江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院研究員、副院長(zhǎng))
【注:本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)與長(zhǎng)三角區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展研究”(項(xiàng)目編號(hào):22JJD790033)階段性成果】
【注釋】
①陳柳:《站在新起點(diǎn)上推進(jìn)長(zhǎng)三角高質(zhì)量一體化》,《唯實(shí)》,2023年第12期。
②劉志彪:《全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng):怎么立 怎么破》,北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2024年,第56頁。
責(zé)編/靳佳 美編/楊玲玲
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