摘 要:黨的二十大前后，我國的生態(tài)文明建設(shè)公共政策評價已經(jīng)發(fā)展成為以目標(biāo)評價考核和責(zé)任追究為主要環(huán)節(jié)的完整體系，而在具體評估實踐中，最具代表性的是對生態(tài)文明建設(shè)理解與考察的“五位一體”進路和“綠色發(fā)展”進路。著眼于以有效評價推動新時代生態(tài)文明建設(shè)，需要充分認識對新時代生態(tài)文明建設(shè)進行科學(xué)評估的現(xiàn)實迫切性，盡快實現(xiàn)從政策績效評價為主轉(zhuǎn)向目標(biāo)結(jié)果評價為主的階段性提升，繼續(xù)創(chuàng)新與完善基于“五位一體”生態(tài)文明理念的科學(xué)評價指標(biāo)體系。
關(guān)鍵詞:生態(tài)文明建設(shè) 政策話語 公共政策評價 美麗中國 人與自然和諧共生
【中圖分類號】A8；X21 【文獻標(biāo)識碼】A
黨的十八大以來，我國生態(tài)文明建設(shè)從理論到實踐都發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化，美麗中國建設(shè)邁出重大步伐。因而，國內(nèi)學(xué)界面臨的一個重大研究主題和任務(wù)，就是通過環(huán)境人文社會科學(xué)的學(xué)科視角和科學(xué)方法深入闡明這些巨大變化的標(biāo)志性表現(xiàn)、深層成因和主要經(jīng)驗[1]，從而更好地推進新征程的生態(tài)文明建設(shè)實踐。在本文中，筆者將對新時代生態(tài)文明建設(shè)的公共政策評價做簡要回顧與評述，以期推動該議題領(lǐng)域的學(xué)術(shù)研討與政策完善。
作為一種政策話語的生態(tài)文明建設(shè)
從嚴格的術(shù)語學(xué)角度來說，“生態(tài)文明”“生態(tài)文明建設(shè)”抑或“社會主義生態(tài)文明（建設(shè)）”，會有著頗為不同的概念界定與詮釋。[2]但在當(dāng)代中國語境下，尤其是在本文中，筆者將采用“生態(tài)文明建設(shè)”這一傘形術(shù)語，并且將其定義為中國共產(chǎn)黨作為社會主義國家執(zhí)政黨的、面向中國特色社會主義新時代的、最寬泛意義上的生態(tài)環(huán)境保護治理議題領(lǐng)域治國理政方略或公共政策。換言之，“生態(tài)文明建設(shè)”首先或主要是一種公共政策話語及實踐，黨和政府旨在依此更好地框架化與政策性應(yīng)對這一概念所涵蓋或統(tǒng)攝的各種生態(tài)環(huán)境保護治理問題。
科學(xué)理解作為一種政策話語的生態(tài)文明建設(shè)，在筆者看來，要特別注意如下兩點。
其一，它與“生態(tài)環(huán)境保護”和“可持續(xù)發(fā)展”話語的關(guān)系。一方面，它們之間有著明顯的歷時性承繼性。也就是說，20世紀70年代初興起的（生態(tài)）環(huán)境保護話語和20世紀80年代末、90年代初興起的可持續(xù)發(fā)展話語，以及進入新世紀之后逐漸形成的我國生態(tài)文明建設(shè)話語，顯然是一種依次演進的關(guān)系，呈現(xiàn)為從不斷拓寬的理論與政策視野來更好地應(yīng)對經(jīng)濟社會現(xiàn)代化發(fā)展中面臨的生態(tài)環(huán)境難題或挑戰(zhàn)。就此而言，生態(tài)文明建設(shè)話語就是（生態(tài)）環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展話語的擴展版、加強版，其前提性目標(biāo)要求是實現(xiàn)更高水平的（生態(tài)）環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展。另一方面，它們之間又有著某些顯著的質(zhì)性差異。這不僅體現(xiàn)在這些術(shù)語本身所表征的認知視角和深度上的重要區(qū)別——即從環(huán)境自身、經(jīng)濟社會發(fā)展或是文明革新的層面來觀察生態(tài)環(huán)境問題，還體現(xiàn)在生態(tài)文明建設(shè)這一術(shù)語所表征或蘊含著的世界觀方法論意義上和文化傳統(tǒng)上的不同。“社會主義生態(tài)文明建設(shè)”意指中國特色社會主義語境尤其是制度框架之下的廣義的生態(tài)環(huán)境保護治理或生態(tài)文明建設(shè)的理論與實踐，是馬克思主義科學(xué)社會主義理論傳統(tǒng)及其政治（社會公正）和生態(tài)主義理論及其政治（生態(tài)可持續(xù)性）的自覺結(jié)合。
其二，它與“美麗中國建設(shè)”和“人與自然和諧共生中國式現(xiàn)代化”話語的關(guān)系。一方面，生態(tài)文明建設(shè)和建設(shè)美麗中國話語幾乎是同時形成確立的，二者都出現(xiàn)在2012年黨的十八大報告中，更為重要的是，美麗中國是作為生態(tài)文明建設(shè)的核心目標(biāo)之一來表述的——“努力建設(shè)美麗中國”。因而，筆者認為，可以把美麗中國建設(shè)大致理解為生態(tài)文明建設(shè)的一種形象化或替代性表達，但卻不必再將其作為一個與之相并列的話語體系來看待或構(gòu)建。總之，考慮到各種因素，生態(tài)文明建設(shè)是一個相較于美麗中國建設(shè)更為適當(dāng)?shù)慕y(tǒng)攝性傘形術(shù)語——比如前者可以更容易地包容全球生態(tài)文明建設(shè)，而后者就不太容易容納清潔美麗世界建設(shè)。另一方面，生態(tài)文明建設(shè)和人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化話語在2022年黨的二十大報告中呈現(xiàn)為一種相互映照的架構(gòu)格局，后者在很大程度上明晰化了前者的意涵所指或時代特征，因而可以說是前者的一種具象化或互替性表達，但相較而言，人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化話語畢竟是被嵌入到“現(xiàn)代化”這一依然享有主導(dǎo)地位的范式語境之下的，而生態(tài)文明建設(shè)話語則有著更為開放或更具挑戰(zhàn)性的理論與政策意涵。因而，深入闡釋人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化話語的理論與政策意涵無疑是十分必要的，但卻不宜替代生態(tài)文明建設(shè)話語本身。
如上所述，生態(tài)文明建設(shè)作為一個公共政策話語，其最大優(yōu)點就是它意涵所指的包容性、明確性和穩(wěn)定性，主張把一種“五位一體”的哲學(xué)系統(tǒng)觀念（思維）運用于新時代的生態(tài)環(huán)境保護治理，也就是努力通過創(chuàng)建現(xiàn)代化的生態(tài)環(huán)境保護治理制度體系和體制機制以及全社會的綠色轉(zhuǎn)型或“大轉(zhuǎn)型”來實現(xiàn)人與自然之間的和諧發(fā)展、相處和共生。
生態(tài)文明建設(shè)的公共政策評價：理論與實踐
對生態(tài)文明建設(shè)實踐進行科學(xué)有效的公共政策評估，是黨和政府從一開始就確定的治理目標(biāo)要求，并逐漸發(fā)展成為一整套包括目標(biāo)績效評價、考核和責(zé)任追究等主要環(huán)節(jié)在內(nèi)的制度體系。2012年黨的十八大報告在論述“加強生態(tài)文明制度建設(shè)”戰(zhàn)略部署時就明確指出，要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎懲機制。雖然在側(cè)重點上略有不同，但這段論述已經(jīng)闡明了生態(tài)文明建設(shè)政策評價的主要內(nèi)容考量與手段形式，也即是彰顯那些呈現(xiàn)為經(jīng)濟社會發(fā)展成果或水平的生態(tài)環(huán)境保護治理質(zhì)量和惠益，而且順應(yīng)者“獎勵”、逆行者“懲罰”。此后，2013年黨的十八屆三中全會《決定》著重強調(diào)了探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制；同年12月，為了貫徹落實黨的十八大報告和十八屆三中全會《決定》所提出的總體要求，中共中央組織部印發(fā)了《關(guān)于改進地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》；2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確提出要“完善生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度”；2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》；2017年，黨的十九大報告充分肯定了“生態(tài)文明制度體系加快形成”并強調(diào)“堅決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為”；2021年，黨的十九屆六中全會通過的《決議》把“生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核制度和責(zé)任追究制度”“環(huán)境保護‘黨政同責(zé)’和‘一崗雙責(zé)’制度”并列為黨中央全面推動生態(tài)文明制度建設(shè)與創(chuàng)新的重大舉措。可以看出，黨的二十大之前，我國的生態(tài)文明建設(shè)公共政策評價已經(jīng)發(fā)展成為以目標(biāo)評價考核和責(zé)任追究為主要環(huán)節(jié)的完整體系，并仍處在不斷改革創(chuàng)新的過程之中。
而在具體的評估實踐中，最具代表性的是對生態(tài)文明建設(shè)理解與考察的“五位一體”進路和“綠色發(fā)展”進路。所謂“五位一體”進路，就是從生態(tài)文明建設(shè)所關(guān)涉到的五個目標(biāo)性（過程性）方面“經(jīng)濟、政治、社會、文化和生態(tài)環(huán)境保護治理”來評價某一地區(qū)（省市縣）的建設(shè)實踐成效或水平；相形之下，所謂“綠色發(fā)展”進路，就是通過經(jīng)濟社會現(xiàn)代化發(fā)展的綠色表現(xiàn)或程度，尤其是通過資源環(huán)境友好型和生態(tài)環(huán)境保護治理力度來評價某一地區(qū)（省市縣）的建設(shè)實踐成效或水平。更具體地說，前者的代表是北京林業(yè)大學(xué)創(chuàng)制的評價指標(biāo)體系和生態(tài)環(huán)境部創(chuàng)制的評價指標(biāo)體系，而后者的代表是國家發(fā)改委和國家統(tǒng)計局等聯(lián)合創(chuàng)制的評價指標(biāo)體系。
北京林業(yè)大學(xué)在國家林業(yè)局支持下創(chuàng)制的“中國省域生態(tài)文明建設(shè)評價指標(biāo)體系”（ECCI）的基本思路是，以生態(tài)文明指數(shù)評定的方式對我國的省域生態(tài)文明建設(shè)做出一種較為科學(xué)的、連續(xù)性的量化評估。它的技術(shù)路線是，將生態(tài)文明及其建設(shè)界定為五個構(gòu)成性要素，即生態(tài)文明的經(jīng)濟、制度（政治）、社會、文化和生態(tài)環(huán)境保護治理，然后再把這五個構(gòu)成性要素進一步轉(zhuǎn)化為五項可測量的二級指標(biāo)，不考慮“制度”與“文化”指標(biāo)并把“生態(tài)環(huán)境保護治理”拆分為二，即生態(tài)活力（30%）、環(huán)境質(zhì)量（20%）、社會發(fā)展（20%）、協(xié)調(diào)程度（30%）和轉(zhuǎn)移貢獻（2011年度增加這一二級指標(biāo)，但2013年后取消），以及20-25項三級具體指標(biāo)。
相形之下，生態(tài)環(huán)境部主持的“國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)”創(chuàng)建及其評價，可以追溯到20世紀90年代初的“生態(tài)示范區(qū)”建設(shè)，尤其是1999年啟動的海南“生態(tài)省”建設(shè)。2013年6月，經(jīng)中央批準“生態(tài)建設(shè)示范區(qū)”正式更名為“生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)”。截至2013年10月，生態(tài)環(huán)境部先后共批準了125個生態(tài)文明建設(shè)試點。
生態(tài)環(huán)境部2008-2013年所采用的《國家生態(tài)文明建設(shè)試點示范區(qū)指標(biāo)（試行）》大致延續(xù)了五年前制定實施的生態(tài)示范區(qū)評價體系構(gòu)架，劃分為生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)人居、生態(tài)制度、生態(tài)文化等五個子系統(tǒng)。也就是說，這一評價體系明確建基于對生態(tài)文明建設(shè)概念的“五位一體”的意涵界定。此外，該指標(biāo)體系還有兩個重要特點。其一，它對三級指標(biāo)的目標(biāo)值做了依據(jù)重點開發(fā)區(qū)、優(yōu)化開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)或禁止開發(fā)區(qū)，以及約束性指標(biāo)或參考性指標(biāo)而有所不同的類型劃分。這就使得，對于地處不同功能區(qū)劃的縣區(qū)市來說，生態(tài)文明建設(shè)有著明確而不同的目標(biāo)要求，而且對于不同性質(zhì)指標(biāo)的考核，也有著一定的靈活性。其二，它在指標(biāo)設(shè)計或權(quán)重賦分上比較重視黨和政府確定的生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃或政策舉措的推動實施。而值得注意的是，這一指標(biāo)體系并沒有包括“生態(tài)文明建設(shè)試點示范省指標(biāo)”。這主要是由于，按照生態(tài)環(huán)境部的工作安排，當(dāng)時并沒有開展省級（包括自治區(qū)、直轄市）層面上的生態(tài)文明建設(shè)試點，因為只有那些其構(gòu)成單位創(chuàng)建達到一定比例的縣區(qū)市才能進入更高的行政層級（地市級或省級）試點。
2015年，國家《生態(tài)文明體制改革總體方案》頒布實施，并明確要求“將各部門自行開展的綜合性生態(tài)文明試點統(tǒng)一為國家試點試驗”。作為對這一重大戰(zhàn)略部署的回應(yīng)，生態(tài)環(huán)境部推出了“國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)”和“‘綠水青山就是金山銀山’實踐創(chuàng)新基地”創(chuàng)建活動，繼續(xù)指導(dǎo)推動全國性生態(tài)文明示范建設(shè)。總體說來，“國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)”創(chuàng)建規(guī)范和評價體系仍在很大程度上沿襲了2008-2013年的標(biāo)準。比如，它仍然采取了一種先縣區(qū)市、然后是地州市和省自治區(qū)直轄市的穩(wěn)妥推進思路，至今仍未批準副省級以上特大城市或全省域范圍的“國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)”。
從比較的角度來看，北京林業(yè)大學(xué)評價指標(biāo)體系和生態(tài)環(huán)境部評價指標(biāo)體系的主要區(qū)別，可以概括為目標(biāo)（實現(xiàn)）評價抑或（工作）績效評價上的側(cè)重點差異，因而前者更接近于一種“事實評價”或“結(jié)果評價”，而后者則更接近于一種“規(guī)劃評價”或“創(chuàng)建評價”。很顯然，這兩種做法各有所長，但也各有局限。十分重要的是，它們二者都明確堅持了一種綜合性的認知評價視角和尺度，從而使生態(tài)文明建設(shè)評價不同于既往的生態(tài)環(huán)境保護評價和可持續(xù)發(fā)展評價。
2016年，國家發(fā)改委、國家統(tǒng)計局等四部委依據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》聯(lián)合制定了更加具體的《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》和《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》。其中，《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》提出了一個系統(tǒng)完整的“綠色發(fā)展綜合評價指數(shù)”體系。該指標(biāo)體系分為7個二級指標(biāo)：環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境治理、資源利用、生態(tài)保護、綠色生活、增長質(zhì)量和公眾滿意程度，以及更加細化的56個三級指標(biāo)；這其中，公眾滿意程度指標(biāo)所體現(xiàn)的是人民群眾的主觀感受并單獨計算，而余下的55個指標(biāo)采用綜合指數(shù)法進行測算統(tǒng)計，從而得出一個“綠色發(fā)展指數(shù)”。依據(jù)這一指標(biāo)體系，政府有關(guān)部門首次測算了全國各省自治區(qū)直轄市的綠色發(fā)展指數(shù)，并于2017年12月由國家統(tǒng)計局、國家發(fā)展和改革委員會、環(huán)境保護部、中央組織部聯(lián)合發(fā)布了《2016年生態(tài)文明建設(shè)年度評價結(jié)果公報》。
從這一年度結(jié)果來看，無論是整體性的綠色發(fā)展指數(shù)還是單項指標(biāo)數(shù)據(jù)，總體上還是明顯呈現(xiàn)為一種東南較高、西（東）北較低的格局分布，而這大致反映了以綠色發(fā)展為考核聚焦點或尺度時我國生態(tài)文明建設(shè)實踐的現(xiàn)狀。當(dāng)然，這只是2016年單一年度的評價結(jié)果，并不能夠代表長期性的判斷或變化趨勢。此外，這7個二級指標(biāo)及56個三級指標(biāo)的地域適用性和它們的權(quán)重與具體測量，也都是可以討論與改進的。而同樣令人遺憾的是，由于各方面的原因，這一制度創(chuàng)新嘗試盡管有著顯而易見的價值，但卻未能在不斷改進的基礎(chǔ)上堅持下來。無論如何，相較此前的綠色GDP核算和近年來興起的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)或生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）核算，綠色發(fā)展評價指標(biāo)體系更接近于一種生態(tài)文明建設(shè)的思維或視野。
以有效評價促進新時代生態(tài)文明建設(shè)
如上所述，與生態(tài)文明建設(shè)在理論和實踐上取得的巨大進步相比，生態(tài)文明建設(shè)公共政策評價及其研究成果則要欠缺或滯后得多，而這種狀況對于新時代生態(tài)文明建設(shè)國家戰(zhàn)略的深入持續(xù)推進，以及生態(tài)文明建設(shè)作為一種中國自主話語體系的構(gòu)建與國內(nèi)外傳播都是不利的。著眼于以有效評價推動新時代生態(tài)文明建設(shè)，筆者認為應(yīng)特別注意如下三點。
其一，充分認識有效評價新時代生態(tài)文明建設(shè)的迫切需要。即便在公共政策層面上，無論是始于2016年的國家生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)還是生態(tài)環(huán)境部自2017年以來分七批設(shè)立的572個國家生態(tài)文明示范區(qū)，都存在一個科學(xué)評估其進展和成效的現(xiàn)實問題。就前者而言，針對各個試驗區(qū)的實施方案，都明確規(guī)定了它們的創(chuàng)建總體定位、議題領(lǐng)域性目標(biāo)和階段性任務(wù)，因而需要借助科學(xué)方法尤其是量化評估來概括總結(jié)它們究竟在何種意義上創(chuàng)造了可供復(fù)制的省域生態(tài)文明建設(shè)樣態(tài)和體制機制；就后者來說，這些更多聚焦于縣區(qū)市和地州市層面的區(qū)域性生態(tài)文明建設(shè)實踐，不僅有著相對較長的創(chuàng)建實踐經(jīng)歷——比如那些始于“生態(tài)示范區(qū)”建設(shè)的縣區(qū)市案例，而且更容易提供一些針對特定政策議題的生態(tài)文明建設(shè)進路或方案——比如生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)所關(guān)涉到的體制機制創(chuàng)新，因而亟需對這些政策實踐的“優(yōu)等生”進行系統(tǒng)性分析概括，從而更好發(fā)揮它們的示范引領(lǐng)作用。
其二，盡快實現(xiàn)從以政策績效評價為主轉(zhuǎn)向以目標(biāo)結(jié)果評價為主的階段性提升。毋庸諱言，我國的生態(tài)文明建設(shè)實踐在很大程度上呈現(xiàn)為一種自上而下的社會政治動員，或者說，國家既定方針政策與重大舉措的貫徹落實。相應(yīng)地，無論是由生態(tài)環(huán)境部主導(dǎo)的國家生態(tài)文明示范區(qū)創(chuàng)建還是由國家發(fā)改委、國家統(tǒng)計局等部委主導(dǎo)的綠色發(fā)展指數(shù)評價，其實都帶有強烈的政府主（引）導(dǎo)色彩，其積極一面是明顯的，但也有局限性。生態(tài)文明建設(shè)本身是一個包含理念、制度和政策（戰(zhàn)略）等三個層面，以及經(jīng)濟、政治、社會、文化和生態(tài)環(huán)境保護治理等五大領(lǐng)域的系統(tǒng)整體，而黨和政府的主導(dǎo)及其公共政策強勢有可能會使一個復(fù)雜的立體化過程變得相對簡單化或平面化。而突破這一困局的有效舉措就是鼓勵出現(xiàn)更多獨立性專業(yè)評價。
其三，繼續(xù)創(chuàng)新與完善基于“五位一體”生態(tài)文明理念的科學(xué)評價指標(biāo)體系。毫無疑問，新時代新征程的生態(tài)文明建設(shè)，意味著更高水準的生態(tài)環(huán)境保護治理標(biāo)準、能力與水平，也就是不斷推進的生態(tài)環(huán)境保護治理體系與治理能力現(xiàn)代化，但它也同時意味著更加綠化或生態(tài)理性的經(jīng)濟社會制度及其支撐性文化。而這對于生態(tài)文明建設(shè)科學(xué)評估所提出的要求是，我們必須在堅持“五位一體”生態(tài)文明理念的基礎(chǔ)上，更加注重生態(tài)環(huán)境保護治理的“一體化”思維與推進，更加注重生態(tài)環(huán)境保護治理、經(jīng)濟增長和綠色發(fā)展之間的“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”，也就是努力建設(shè)人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化。值得指出的是，既有的評價體系大都省略了對“制度”和“文化”在生態(tài)文明建設(shè)實踐中作用的考察，但在我國語境下，它們恰恰是需要我們高度關(guān)注的要素或方面。
【本文作者為北京大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、北京大學(xué)習(xí)近平生態(tài)文明思想研究中心主任；本文是2022年度教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大專項項目“習(xí)近平生態(tài)文明思想國際傳播媒介、路徑、機制及其經(jīng)驗研究”的階段性成果，項目批準號為2022JZDZ011】
注釋
[1]郇慶治：《我國生態(tài)文明建設(shè)的偉大變革及基本經(jīng)驗》，《當(dāng)代世界與社會主義》，2023年第6期，第35-45頁。
[2]盧風(fēng)、王遠哲：《生態(tài)文明與生態(tài)哲學(xué)》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2022年，第179-197頁。
責(zé)編：王 克 ／美編：石 玉