【摘要】東亞發(fā)展型國家的形成與維系依賴一套獨有的政治經(jīng)濟制度，其中最為關鍵的是發(fā)展導向的政商關系。20世紀80年代以來，東亞進入轉型時刻，以新自由主義為要義的經(jīng)濟改革和以民主化為核心的政治改革動搖了這種政商關系存續(xù)的基礎，東亞的現(xiàn)代化邁入下半程，金融改革成為重要議題。發(fā)展型國家及其轉型對包括中國在內(nèi)的后發(fā)國家而言，具有重要啟示與借鑒價值。
【關鍵詞】發(fā)展型國家 政商關系 東亞 現(xiàn)代化
【中圖分類號】D731 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.05.003
【作者簡介】張振華，華東師范大學政治與國際關系學院教授、博導。研究方向為比較政治經(jīng)濟學、政治社會學。主要著作有《社會沖突與制度回應：轉型期中國政治整合機制的調適研究》《中國房地產(chǎn)市場發(fā)展過程中的利益群體與政府角色》等。
研究緣起：東亞現(xiàn)代化的上下半程
在現(xiàn)代化研究中，日本與韓國常被歸于一類，它們均是東亞模式[1]的主要成員。這兩個國家自第二次世界大戰(zhàn)以來的表現(xiàn)呈現(xiàn)出明顯的階段性變化。前期，它們是增長明星，從戰(zhàn)爭的廢墟中涅槃重生，創(chuàng)造了世所罕見的經(jīng)濟奇跡，一躍成為世界上少有的幾個能夠躋身發(fā)達經(jīng)濟體行列的非西方國家。彼時人們提到東亞時，語調是歡快的。后期，它們的光環(huán)褪去，遭遇危機，疲態(tài)盡顯，經(jīng)濟表現(xiàn)不再亮眼，甚至遜于一般的國家。“判若兩國”的經(jīng)歷使人們對東亞的態(tài)度發(fā)生了急劇轉折，人們在提到它們時多了反思和警覺的意味。“失去”這個原本用來描述拉美“后進生”的詞匯也開始頻繁用在這些曾經(jīng)的“優(yōu)等生”身上。經(jīng)濟低迷的社會后果同樣令人唏噓。曾以“企業(yè)戰(zhàn)士”“工蜂”的形象聞名，甚至形成了所謂的“加班文化”，頻繁出現(xiàn)過勞現(xiàn)象的日本人，現(xiàn)在居然也“躺平”。正是在此背景下，在日本管理學家大前研一看來，日本已經(jīng)陷入了“低欲望社會”。[2]與之類似，近年來韓國出現(xiàn)了“三拋世代”的說法——年輕人正在拋棄求偶、結婚和生育。韓國繼日本之后從2021年也開始出現(xiàn)人口負增長。
如果要找一個具體事件作為劃分東亞現(xiàn)代化上下半程的節(jié)點，對于日本來說，這個節(jié)點是20世紀90年代初期經(jīng)濟泡沫的破裂；對于韓國而言，則是1997年爆發(fā)的亞洲金融危機。如果從政治經(jīng)濟學的角度看，這個節(jié)點還可以往前移。20世紀80年代以來，東亞國家面臨的地緣政治格局發(fā)生了改變，新自由主義成為西方經(jīng)濟思想的主流，第三波民主化兜兜轉轉了十多年后來到了東亞，政府指導體制的負面后果此時也在更大程度上表現(xiàn)出來。各種條件的疊加最終促使東亞進入轉型時刻。如果說，之前東亞政治經(jīng)濟的核心是存在一個能夠發(fā)揮指導經(jīng)濟功能的國家——這種類型的國家就是本文所講的發(fā)展型國家（developmental state）[3]，那么轉型就是要從國家指導的市場經(jīng)濟體制轉向市場主導的市場經(jīng)濟體制。它涉及兩大內(nèi)容，一是發(fā)展型國家以及圍繞國家指導所建立起來的制度（本文將這類制度的集合稱作發(fā)展型體制、東亞政治經(jīng)濟或發(fā)展主義政治經(jīng)濟）如何退出的問題，二是新的政治經(jīng)濟范式如何選擇以及建立的問題。當然，這些問題頗為復雜，無法用文章的篇幅解答。本文僅限于分析第一塊內(nèi)容的前半部分，即發(fā)展型國家的轉型。即便如此，我們?nèi)砸喕撟C過程，也不過多糾纏于日韓之間的具體差別，以便能夠兼顧現(xiàn)代化的“點”和“面”。本文使用的理論工具是政治經(jīng)濟分析，它強調政治議題和經(jīng)濟議題不能分開研究，對政治議題的討論不能局限于政治本身，一定要延伸探討其經(jīng)濟后果；對經(jīng)濟議題的關注也不能止步于經(jīng)濟本身，一定要追問它的政治根源。
發(fā)展型國家與東亞政治經(jīng)濟
何為發(fā)展型國家。在對東亞奇跡的解讀中，發(fā)展型國家的概念日益流行。這一概念最早是由政治學者約翰遜（Chalmers Johnson）在1982年出版的《通產(chǎn)省與日本奇跡》中提出的。[4]約翰遜相信在戰(zhàn)后的日本，國家在經(jīng)濟中所發(fā)揮的作用既不同于計劃經(jīng)濟體中的國家，也不同于典型的市場經(jīng)濟體中的國家。在計劃經(jīng)濟體中，國家通過公有產(chǎn)權積累資本，并通過計劃管理機構分配資本。國家在資本形成和分配中的絕對作用，使得經(jīng)濟組織成為國家的附屬物，它的意圖可以通過命令和控制的方式直接達成。這種形式的政治經(jīng)濟關系能使經(jīng)濟活動最大限度地服務于政治目標，它成為社會主義國家克服內(nèi)外危機和加速工業(yè)化進程的重要基礎。而在所謂的規(guī)制型國家（regulatory state）中，國家的作用要視市場情況而定：市場有效時，國家應該“作壁上觀”；市場失靈時，國家方有用武之地，克服失靈的主要辦法是為經(jīng)濟活動設定規(guī)則，制定包括不能限制競爭、禁止雇傭童工、不得污染環(huán)境等一系列規(guī)則。至于在這套規(guī)則下，居民會將多大比例的財富用于消費，多大比例用于積累；生產(chǎn)者是擴大投資還是退出市場，這些均是行為者的自由。市場經(jīng)濟體制中的國家擁有的另一套政策工具，是由貨幣政策和財政政策組成的宏觀調控機制。正如宏觀這個概念所要表明的那樣，這套機制關注的是總體或整體經(jīng)濟，如社會總需求、總供給、通脹率等。
有了上述兩類國家作為參照，我們就能理解發(fā)展型國家為何是一種獨立的類型。與規(guī)制型國家不同的地方在于，發(fā)展型國家將經(jīng)濟發(fā)展視為國家最重要的使命，這使國家對經(jīng)濟活動的干預不能僅限于市場出現(xiàn)失靈的情況。國家更為重要的職責是挑選有前景的產(chǎn)業(yè)加以重點培養(yǎng)，推動其實現(xiàn)超常發(fā)展，并利用產(chǎn)業(yè)間的關聯(lián)帶動整體經(jīng)濟增長。要實現(xiàn)這一意圖，國家必須擁有結構性的政策工具，即僅適用于某一或某些經(jīng)濟活動的特殊政策工具，或者，同一政策工具在不同經(jīng)濟部門中的實施力度不同，這就是所謂的產(chǎn)業(yè)政策。不同于計劃經(jīng)濟體制的地方在于，作為資本主義陣營的一員，東亞國家不具備顯著的生產(chǎn)性功能，它的發(fā)展目標必須得到私人部門的積極配合方能實現(xiàn)，這就是構建發(fā)展型國家時面臨的關鍵難題：一方面，作為現(xiàn)代化道路上的后來者，這些國家不能或不甘心將經(jīng)濟發(fā)展的全部重擔都留給市場，而必須借助國家更為活躍和積極的作用來推動和加速工業(yè)化進程，以便在盡可能短的時間內(nèi)實現(xiàn)對發(fā)達國家的經(jīng)濟追趕。另一方面，私人而非國家是生產(chǎn)性資本的所有者，利潤是其從事經(jīng)濟活動的主要動機，經(jīng)濟自由則是其謀取利潤的必要保障，但這可能成為資本偏離乃至對抗國家指導性的根源。注意到二者之間存在緊張關系的約翰遜，將“國家的指導性和私人所有制”之間的張力，稱作內(nèi)生于資本主義發(fā)展型國家的基本問題。[5]
政商關系與發(fā)展型國家的內(nèi)生性問題。在最終方案形成前，東亞國家嘗試過其他解法。日本先是授權某一產(chǎn)業(yè)中的所有企業(yè)組建卡特爾，通過影響卡特爾來實現(xiàn)國家意圖?？ㄌ貭栍稍摦a(chǎn)業(yè)中的最大企業(yè)負責管理，但大企業(yè)很快濫用權力，不斷吞噬其他同類企業(yè)，使得日本經(jīng)濟迅速“財閥化”。之后國家又嘗試過“國有化管理”，即在產(chǎn)權私有的情況下，由國家來接管企業(yè)的管理。這種辦法有助于確保國家目標在私人經(jīng)濟部門中得到充分體現(xiàn)，但卻因國家直接從事經(jīng)營活動而導致效率低下。在韓國，樸正熙曾動過用公營組織替代私人企業(yè)的念頭，還曾組建國有性質的工業(yè)開發(fā)公司作為計劃的承接者，但這樣的做法因美國干涉而遭遇失敗后，不得不將私人部門的配合作為實現(xiàn)其經(jīng)濟戰(zhàn)略的前提。
在經(jīng)歷了前期的失敗嘗試后，東亞國家最終通過構建更為密切的政商關系來解決“既要……又要”的問題。在政體理論中，政治與行政的功能不同：政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執(zhí)行。將國家與社會關聯(lián)起來是政治的責任，服務于這一點的制度設計包括選舉、作為代議機構存在的議會、利益集團、政黨等。有別于這一“正統(tǒng)”設計，在東亞，國家與社會更多是通過行政官僚所建立的各種協(xié)商網(wǎng)絡連接起來的。在這一過程中，行政機構承擔了原本屬于政治的職責，因而常被稱作“行政吸納政治”。在這種樣式的國家-社會關系中，官僚機構依據(jù)其管轄領域，與政策群體直接關聯(lián)。官僚機構的代表性增強了其在政策制定過程中的分量，使其獲得相對于政治機構更強的自主性，這使創(chuàng)造性的行政成為可能。在這種場景中，行政官僚所發(fā)揮的作用，與“官僚主義”所刻畫的經(jīng)典形象截然相反：他們要識別有發(fā)展前景的產(chǎn)業(yè)，挑選能夠承擔這一重任的潛在合作伙伴，動員并投入必要資源來推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，評估企業(yè)績效以防范中選企業(yè)可能的道德風險，促進形成最有助于獲得規(guī)模經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)結構，調節(jié)外國投資的影響以便實現(xiàn)技術轉移和升級，當其處于困境中時識別問題產(chǎn)生的原因并找出適宜的救助方法，承擔決策失誤所帶來的經(jīng)濟和政治風險……
代表不同政策群體的官僚機構在政策過程中競爭，就如同代表不同階級利益的政黨在政治過程中競爭。仿照政治多元主義的概念，這種形式的代表機制被青木昌彥（Masahiko Aoki）稱作“官僚多元主義”[6]。“官僚多元主義”下的國家與社會關系的核心特征是，國家不以階級或其他共同體為單元與社會力量進行整體性關聯(lián)，它可以選擇性地回應社會中的某些利益，或者賦予某一利益中的某些組成部分特權性地進入國家的通道。這種樣式的政治-行政設置，在政商關系上呈現(xiàn)如下特征，一是企業(yè)家的訴求可以不依賴政治作為中介，而是直接在與官僚的互動中得以表達，據(jù)此形成了緊密或者說更為直接的關系。二是政商關系表現(xiàn)出明顯的選擇性特征。在與絕大多數(shù)經(jīng)濟部門中的企業(yè)保持距離的同時（這是規(guī)制型國家中政商關系的基本特點），政府與處在戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)內(nèi)的企業(yè)和規(guī)模更大的企業(yè)建立起緊密的合作關系。三是相比于政治過程中的政商關系，通過行政網(wǎng)絡實現(xiàn)的政商關系是彈性、非正式和隱蔽的。如下文所述，這種政治-行政設置原本是日本現(xiàn)代國家建構的產(chǎn)物，但卻被意外發(fā)現(xiàn)有助于建立更為密切的政商關系，繼而解決發(fā)展型國家建構過程中存在的內(nèi)生性問題，也能較好地匹配東亞國家實施產(chǎn)業(yè)政策的方法，即行政指導（administrative guidance）。
在現(xiàn)代化過程中，日韓始終面臨著自由化經(jīng)濟的壓力，這部分源自于它們在不同時期成為了經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）、關稅及貿(mào)易總協(xié)定、世界銀行等國際組織的成員。為了履行這些組織對于成員國的要求，它們不得不用更為隱蔽的行政指導替代在經(jīng)濟自由化過程中失去的大部分產(chǎn)業(yè)政策工具，如外匯控制、進口限制等。行政指導在表面上是由勸告、指導、建議、協(xié)商等非強制性語言組成的，并不具有限制國民權利，或對國民課以義務的法律強制力，但實質上“它是行政機構以法律或相關規(guī)范為依據(jù)，通過利用各種手段操縱特定對象行為來實現(xiàn)特定政策目標的活動”[7]。由于行政指導是一種低度制度化的實現(xiàn)國家意圖的手段，且受到指導的產(chǎn)業(yè)活動具有較強的不確定性，政策發(fā)布前的協(xié)商、政策發(fā)布后的反饋、政策執(zhí)行過程中的調整就變得必要，需要相關行為者在更早的節(jié)點、以更高頻率介入和參與到政策過程中，而這只有通過建立緊密的政商關系才能做到。在這種關系中，大量問題得以在幕后化解，避免出現(xiàn)公開對抗，這反過來使得政治家沒有接管甚至過問公共政策的借口，實際上他們也缺乏足夠的關于產(chǎn)業(yè)部門實際狀況的信息。
內(nèi)憂外患：東亞政治經(jīng)濟面臨的問題和壓力
如上文所述，發(fā)展型國家和東亞政治經(jīng)濟的部分核心要件包括：國家的發(fā)展意愿、精英官僚、緊密的政商關系、選擇性的產(chǎn)業(yè)政策、行政指導、有能力響應國家號召的財閥企業(yè)。這樣一套體制取得了令人矚目的經(jīng)濟成就，尤其是在那些曾經(jīng)與東亞相提并論的發(fā)展模式日益顯示出頹勢之時，東亞儼然成為了發(fā)展課堂上唯一的優(yōu)等生。那些渴望擺脫貧困和落后狀態(tài)的民族主義領袖，紛紛將發(fā)展的參照由西方轉向東亞。出口導向、產(chǎn)業(yè)政策、開發(fā)銀行、工業(yè)園區(qū)、企業(yè)集團、主辦銀行制度、新村建設、公積金等做法在包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家推廣開來。1993年，世界銀行以經(jīng)濟增長與公共政策為題來解讀東亞經(jīng)驗，[8]這將人們對東亞模式的關注推向極致。但在東亞創(chuàng)造舉世矚目的經(jīng)濟奇跡時，它事實上已經(jīng)處于悄然迫近的轉型壓力中，這種壓力來自于內(nèi)外兩方面。
內(nèi)部轉型壓力。隨著發(fā)展型體制的長期推行，東亞積累了大量需要應對的問題，盡管它們的具體表現(xiàn)形式不同。在韓國，為了能夠在國家舉辦的競賽中勝出，大企業(yè)不斷蠶食中小企業(yè)的生存空間，從而進入多個不相干的領域。美國學者斯蒂爾斯（Richard M. Steers）在對財閥企業(yè)現(xiàn)代集團的研究中寫到：現(xiàn)代集團公司擁有數(shù)不盡的生產(chǎn)線和服務業(yè)，包括建筑、汽車、造船、電子、石化、石油冶煉、海上鉆油、銀行和投資、木質品、鋁業(yè)、工業(yè)機器人、商務海運業(yè)、工程服務、超高層公寓混合樓、百貨公司、旅館以及廣告。1991年，現(xiàn)代集團的總銷售額占韓國國民生產(chǎn)總值的16％，出口額占韓國對外貿(mào)易額的12％。[9]大企業(yè)的超常發(fā)展得益于政策性貸款，但由此導致的后果是，大企業(yè)過度舉債，極易受到市場波動的影響。又由于這些企業(yè)在經(jīng)濟中舉足輕重，當它們出現(xiàn)困難時，政府不得不出手相助，而相助的基本辦法是授意銀行向其發(fā)放貸款。由于始終相信政府不會在財閥出現(xiàn)困難時坐視不理，銀行通常在沒有嚴格審查的情況下即發(fā)放貸款。得到貸款的財閥也沒有動力通過內(nèi)部調整來渡過難關，而是繼續(xù)實施冒險和激進的擴張策略來迎合國家的戰(zhàn)略需要。它的后果正如1987年三星集團第二任會長李健熙所言，“三星重病纏身”。[10]發(fā)展型體制將政府-銀行-財閥綁定在一起，危險在三者間“擊鼓傳花”，只是不知道哪個環(huán)節(jié)會最先暴雷。
對于東亞政治經(jīng)濟，更加具有批評性的定位是權貴資本主義（corny capitalism）或政治資本主義（political capitalism），這類概念用以描述這樣的現(xiàn)象：企業(yè)盈利的關鍵并非生產(chǎn)性和創(chuàng)造性活動，而是國家為企業(yè)提供的各種好處。當然，得到幫助的企業(yè)需要“投桃報李”。在樸正熙時期，財閥通常要將貸款額的10%～20%作為政治資金“捐贈”給執(zhí)政黨。通過這種方式籌集的資金，只會落入那些有能力影響經(jīng)濟資源分配的政治家手中，他們用之來組建政黨、操縱選舉、維持其政治地位。如果政治家認為自己對企業(yè)的“幫助”沒有得到“等價”回報，財閥甚至會遭到報復。正因如此，政經(jīng)勾結、黑金政治成為韓國政壇屢見不鮮的現(xiàn)象。在日本，精英官僚的形象曾因城山三郎的小說《官僚們的夏天》而深入人心。這本小說講的是，以風越信吾為代表的通產(chǎn)省官員為將毫無國際競爭力的日本工業(yè)引向先進水平而不懈奮斗的故事，然而這種“人設”卻在20世紀90年代出現(xiàn)“塌方”。有著“省廳中的省廳”美譽的大藏省官僚被曝曾接受巨額賄賂、向關聯(lián)企業(yè)借款、接受利益相關方的不正當招待。1996年，媒體又曝光了厚生省事務次官岡光序治的腐敗行為。一方面是泡沫破裂后嚴重的政府財政危機，另一方面卻是官員的貪污與浪費，日本社會由此逐漸形成了“萬惡之源是官僚”“敲打官僚”的輿論。[11]
外部轉型壓力。東亞國家實現(xiàn)追趕式發(fā)展的主要工具是產(chǎn)業(yè)政策。被挑選出來的產(chǎn)業(yè)首先要在進口替代階段確立產(chǎn)品競爭力，然后在出口導向的推動下進入國際市場。被遴選出來作為政策執(zhí)行者的企業(yè)在一個受到保護的寡頭壟斷結構中運行，它們享有補貼貸款、稅收減免、受到管控的國外競爭等一系列優(yōu)惠政策，這些都將顯著地改變經(jīng)營者的財務狀況，使得利潤指標無法客觀度量企業(yè)的競爭力。因此，參與國際競爭至關重要，國際市場是開放和競爭性的，要有能力參與國際競爭，企業(yè)必須不斷升級技術，降低成本，出口成為度量企業(yè)競爭力的更好變量。此外，出口數(shù)據(jù)也是政府最能準確掌握的數(shù)據(jù)，因它的獲取較少依賴企業(yè)配合，這使政府因信息不對稱而錯配資源的情況大大減少。出口數(shù)據(jù)也相對透明，能夠為競爭者獲得，并用之來檢驗政府的承諾是否可信，即政府是否真的依據(jù)出口指標來判定企業(yè)競爭力，而沒有摻雜其他因素。出口表現(xiàn)也可以用來判定政府所選定的戰(zhàn)略部門是否恰當，從而為產(chǎn)業(yè)政策提供寶貴的反饋機制。事實上，出口市場的激烈競爭經(jīng)常迫使發(fā)展領袖周期性地調整他們的優(yōu)先發(fā)展清單，重新設計政策重點。
出口對于大企業(yè)而言至關重要，因此，日韓企業(yè)都鉚足了勁拼命參與國際競爭。1960年，日本在世界出口總額中所占比例僅為3.7%，之后一路飆升，1970年達到7.8%，1985年為11.9%。韓國出口占GDP的比重從1965年的7%猛增到1987年的39%。它們也因此收獲了與出口導向工業(yè)化相關的一系列好處：經(jīng)濟結構快速升級，由最初的以輕工業(yè)為主，轉變?yōu)橹鼗I(yè)占主導地位，最后發(fā)展為以技術密集型產(chǎn)業(yè)為主；因為有能力參與國際競爭，日韓的工業(yè)生產(chǎn)能力可以不以國內(nèi)市場為限，這有助于工業(yè)部門實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟；由于出口遠大于進口，東亞國家的國際貿(mào)易盈余直線上升，但這也意味著主要貿(mào)易伙伴在與日韓的貿(mào)易中出現(xiàn)赤字。當這些國家的經(jīng)濟體量相對較小，在國際貿(mào)易中所占份額不高時，貿(mào)易不平衡所引發(fā)的問題尚不嚴重。當時的日韓兩國處在冷戰(zhàn)最前沿，地緣政治格局也使得西方國家對它們的容忍度較高。而這兩條在20世紀80年代以后都有所改變，結果是，日韓與出口對象國的貿(mào)易摩擦驟然升級。
從1976年開始的十余年間，美國根據(jù)1974年出臺的《美國貿(mào)易法》對日本發(fā)起15次“301調查”，范圍涵蓋汽車、鋼鐵、半導體、制藥等。為了化解危機，日本不得已做出很多讓步，先是自動限制汽車和半導體對美國的出口，后來又對來自美國的牛肉等農(nóng)產(chǎn)品開放本國市場，但這些努力不可能從根本上解決貿(mào)易不平衡問題。最終形成的方案是1985年締結的廣場協(xié)議。協(xié)議簽訂后日元急劇升值，在短短三年時間內(nèi)日元對美元的匯率升值了一倍。在出口導向工業(yè)化難以為繼的情況下，日本沿著兩條路走下去：一是利用日元升值的機會，加速對外投資；二是擴大內(nèi)需，實現(xiàn)從依賴出口向內(nèi)需主導型經(jīng)濟增長轉變，經(jīng)濟泡沫在擴內(nèi)需過程中形成。盡管日韓在現(xiàn)代化的前半程均形成了以中等收入階層為主的社會結構，但仍很難實現(xiàn)內(nèi)需主導型增長。這一方面是因為，相較于它們的生產(chǎn)能力，其國內(nèi)市場規(guī)模過小。擴大對外投資加劇了這一問題，由于本土的雇傭規(guī)模，尤其是正式用工規(guī)模的減少，疊加其他因素的影響，20世紀90年代以后日本工薪階層的收入基本處于停滯狀態(tài)。2021年10月，日本共同社援引經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）的統(tǒng)計報道，以購買力平價來計算，日本2020年的平均工資，與1990年相比只增長了4%。[12]另一方面，少子化和老齡化對擴內(nèi)需的限制作用明顯。韓國統(tǒng)計廳發(fā)布的《2022年至2072年人口形勢展望》披露，韓國老齡家庭月均支出僅為非老齡家庭的48.6%。此外，老齡家庭維持生計所必需的食品和非酒飲料、醫(yī)療衛(wèi)生、居住和水電氣支出比重高達60.5%。這些多屬于生存型消費，對經(jīng)濟的支撐作用有限。此外，這些約束經(jīng)濟發(fā)展的條件均是結構性的，傳統(tǒng)的逆周期調節(jié)措施對其作用不大。
推行西式民主的后果與東亞發(fā)展型國家轉型
東亞的政體設計。第二次世界大戰(zhàn)后，日韓基本都在形式上建立起民主體制，有了國會、政黨、內(nèi)閣、普選等元素，但它們在實際運行過程中，卻與西方關于民主的想象相差甚遠。從民主的角度看，當時日本政治體制最大的不足在于，國會沒能成為真正的權力中心，實際權力仍掌握在精英官僚手中。這種制度設計可能要追溯到日本的現(xiàn)代國家建構過程。明治時期的元老們意識到，隨著在維新過程中所采取的一系列政治舉措，政黨勢力的崛起不可避免，但元老們希望盡可能限制它們的作用。這一意圖在伊藤博文以德國為藍本，為日本設計的憲法原則中體現(xiàn)得淋漓盡致：主權歸于君主，統(tǒng)治權最好授予由國務大臣組成的內(nèi)閣，它由天皇任命，只對天皇負責，完全獨立于議會，對包括民選下議院在內(nèi)的兩院制議會應該只委以不完全權力。[13]為了防止政治家染指官僚，日本制度設計中留給政治任命的行政職位極其有限，且蓄意限制首相挑戰(zhàn)這一制度設置的能力。學者們將這套體制稱作“非常見民主”、軟性威權、溫和的威權主義、官僚威權、官僚王國（kingdom of bureaucrats）、行政上位的行政與政治一體化、行政至上（executive supremacy）、政治家當政（reign）官僚統(tǒng)治（rule）、政治家棄用（forlorn of politicians）等。[14]
在韓國，樸正熙認為，處在選舉壓力下的政黨容易迎合選民的即時需求，加之需要兼顧多方面選民的利益，它們很少能夠作出一致性和有長遠打算的決策，而這對于后發(fā)國家的工業(yè)化而言至關重要，因此，指導經(jīng)濟的重擔被交給了精英官僚。為了使其能擔此大任，他將韓國的官僚機構設計成一個不受政治影響的“隔絕式”官僚機構，以此守護經(jīng)濟官僚的自主性。建設部、農(nóng)業(yè)部和內(nèi)政部的職位主要由政治任命者出任，但管理經(jīng)濟的核心部委，如商工部、經(jīng)濟企劃院和財政部，則依據(jù)更為嚴格的標準遴選，通常由技術官僚充任，在決定這些關鍵部門的人選時，較少考慮任職者的政治背景。相比于其他部門的任職者，經(jīng)濟官僚有著更長的任期。[15]青瓦臺秘書處的職責和人員規(guī)模被有意識地限制，始終處在總統(tǒng)助手和參謀的位置上，而不是獨立的權力中心，使其不能侵犯官僚的自主性。[16]同時，樸正熙想方設法限制國會的作用。在1972年開始的維新體制中，總統(tǒng)改由議會間接選舉，但總統(tǒng)擁有任命三分之一國會議員的權力，國會淪為“行政的女仆”[17]。由此導致的后果是，韓國通過選舉實現(xiàn)政權更替的正常渠道基本失效，軍事政變、暗殺等現(xiàn)象變得屢見不鮮。
日韓政治改革的重點及其后果。東亞的政治體制在第三波民主化浪潮中發(fā)生了顯著變化，但內(nèi)容不同。對于日本來說，政治改革的重點在于政官關系，將決策權由官僚主導變?yōu)檎渭抑鲗?，其主要做法有三條。一是削弱省廳的權限。1997年的行政改革法提出，將中央行政機構的1府22個省廳改組為1府12個省廳。肩負金融管理職責的大藏省，因被認為應該對日本長期面臨的金融問題負責，而成為改革重點。改革后，大部分的財政政策權轉移到內(nèi)閣府經(jīng)濟財政咨詢會議，金融行政權全部轉移到新設置的金融廳，大藏省對中央銀行的監(jiān)督權受到極大限制，連名稱也改為財務省。二是強化首相和內(nèi)閣獨立制定政策的能力，進而減少其對官僚機構的依賴。改革后，首相和內(nèi)閣發(fā)起立法的權力有所提升，而官僚、自民黨與國會的權力下降。三是增強政治對行政省廳的控制力。除各省廳的大臣或長官外，每個省廳還有一到兩名次官也來自執(zhí)政黨的國會議員。過去用來密切政商關系的一些做法，此時被認為是行政體制的弊端遭到廢棄，其中包括徹底改變“護送船式”的經(jīng)濟發(fā)展模式、全面禁止國家公務員退職后到特定企業(yè)任職的制度（所謂的“下凡”）。官僚的精英色彩逐漸褪去。2021年國家公務員考試合格者中，東京大學畢業(yè)生占比僅為14%。而自1894年到1947年，通過行政管理高級公務員考試成為官僚的9565人中，東大的畢業(yè)生人數(shù)占到了60%以上。[18]
韓國政治改革的重點在于限制和防范一個過于強勢的總統(tǒng)的出現(xiàn)，因此，它的制度設計極其特殊，不允許總統(tǒng)連任。改革使政府在政商關系中的主導地位受到挑戰(zhàn)。財閥能夠越來越多地將其經(jīng)濟力量轉化為政治影響力，“財閥共和國”的說法在韓國民主化頭十年頗為流行。原先受到壓制的勞工和中產(chǎn)階級在政治上變得更加活躍，再分配成為重要議題，這意味著國家將經(jīng)濟發(fā)展設定為最優(yōu)目標的能力受到限制。正是在此背景下，韓國的第五個“五年計劃”（1982～1986年）被命名為“經(jīng)濟社會發(fā)展計劃”，增加福利和推動收入平等分配成為該計劃的核心內(nèi)容之一。為了將不透明、封閉和非正式的政商關系改造為保持一定距離的、以規(guī)則為基礎、透明的政商關系，韓國不斷收緊對公職人員的倫理要求。《禁止不正當請托與收受財物法》（簡稱“金英蘭法”）被稱為韓國有史以來最嚴厲的反腐敗法，它禁止公職人員接受私人或者準政府行為者的招待和宴請，而在此之前，這些被認為是人情社會中正常的禮尚往來。
要成為發(fā)展型國家，需要擁有的不僅是遵循規(guī)則而非沉迷于個人利益的理性官僚，還需要建立起解決不同官僚機構間沖突的機制，從而確保其成為具有內(nèi)聚力而非碎片化的官僚體制。能夠做到這一點至關重要，這是因為國家要替代市場向經(jīng)濟行為者發(fā)出信號：哪一個部門或者哪一種經(jīng)濟活動要重點發(fā)展。政策的不一致必然導致信號混亂，進而干擾資源配置。在多數(shù)政體中，官僚機構間的裂痕要通過政治機制來彌合，東亞的做法卻是在行政序列內(nèi)建立起權威的“導航組織”（日本的通產(chǎn)省和韓國的經(jīng)濟企劃院）和其他行政協(xié)調機制來解決不同經(jīng)濟政策機構間的沖突和對立，而其超越一般政策部門的權威確保了其協(xié)調能力和效果。以韓國為例，1961年～1980年，經(jīng)濟企劃院61.5%的一級官僚到其他部委擔任副部長。在商工部和其他戰(zhàn)略性經(jīng)濟部委（能源和資源部、農(nóng)業(yè)漁業(yè)和林業(yè)部）的部長和副部長中，有60%是從經(jīng)濟企劃院和財政部轉任的。超過四分之一的經(jīng)濟企劃院的二級官僚調入其他經(jīng)濟部委，負責這些部委中最為核心的計劃和管理辦公室。[19]在日本，單個官僚機構的高度內(nèi)聚性，限制了它們在更高層級上的團結，每個機構都警惕地保護自己的特權，并相互爭奪資源、資金和權力。事務次官會議幾乎是唯一像樣的協(xié)調機制，它通常在內(nèi)閣會議前一天召開，主要就法案、政令及人事等方面的內(nèi)閣議案進行協(xié)調。由于內(nèi)閣會議大多原封不動地通過事務次官會議的決定，結果造成內(nèi)閣會議逐漸形式化。[20]民主化使這些協(xié)調機制遭到破壞。在日本，具有123年歷史的事務次官會議被認為是阻礙政治主導決策的罪魁禍首，在民主黨執(zhí)政期間被取消。2001年，通產(chǎn)省改名為經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省，發(fā)揮導航功能所需要的眾多職能轉由其他機構行使。在韓國，1994年，經(jīng)濟企劃院與財政部合并，不再由副總理兼任部長職位，原本由經(jīng)濟企劃院負責的五年計劃也隨之取消。結果是，之前作為推動發(fā)展的典范而備受推崇的經(jīng)濟官僚機構，在民主化的過程中日益變得軟弱與不合格，它的后果在金融危機的應對中體現(xiàn)了出來。
轉型風險：金融改革與東亞發(fā)展型國家轉型
如果說在現(xiàn)代化的上半程，東亞國家的政策重點是產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易議題，那么進入下半程，政策重點則轉向了金融和財政議題。這一轉變的國際背景是，20世紀80年代以來西方經(jīng)濟加速金融化，在放松金融管制和金融創(chuàng)新的助推下，經(jīng)濟收益的重心從生產(chǎn)制造轉向資本增值。為了便利資本的跨國界流動，西方國家要求拆除東亞政治經(jīng)濟中阻礙外國資本進入的制度要件，其中最為核心的是，財閥企業(yè)內(nèi)部、企業(yè)與主辦銀行之間復雜的交叉持股機制。國內(nèi)背景則是，人們希望通過金融自由化來解決東亞政治經(jīng)濟所面臨的一系列問題，尤其是政治家-財閥-銀行之間的不當關聯(lián)所潛藏的政治和經(jīng)濟風險。然而，改革不但未能達成預想目標，反而使金融部門出現(xiàn)了系統(tǒng)性風險。在危機應對過程中所采取的一系列舉措，推動發(fā)展型國家加速退出。在這一議題上，日韓的“故事”不能繼續(xù)在同一個框架內(nèi)講述。和上文的各個議題一樣，我們不試圖全面分析金融改革的歷程，而僅限于揭示改革的政治邏輯。
從發(fā)展主義到自由主義：韓國的金融改革及其政治邏輯。東亞國家挑選出來進行重點培養(yǎng)的產(chǎn)業(yè)，都是在當時條件下具有較強不確定性因而存在很大風險的產(chǎn)業(yè)。為了讓產(chǎn)業(yè)號召具有吸引力，國家提供了大量政策性貸款。20世紀70年代初，當樸正熙宣布將重化工業(yè)作為戰(zhàn)略目標時，世界銀行、美日政府對它的前景并不看好，因為這些產(chǎn)業(yè)違背了當時韓國經(jīng)濟的比較優(yōu)勢，認為條件不成熟的財閥對此也反應冷淡。然而，當政府宣布為之提供豐厚補貼時，大財閥紛紛響應。到20世紀70年代末期，十家最大的財閥中已有九家在重化工業(yè)領域進行了實質性投資。[21]統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，在韓國實施重化工業(yè)促進戰(zhàn)略期間，1979年的政策性貸款占了銀行貸款總額的63%。1977年到1979年間，制造業(yè)總投資的80%是以政策性貸款的形式投向了重工業(yè)。[22]
正是由于金融是將國家與工業(yè)家聯(lián)系起來的紐帶，韓國國內(nèi)的改革者希望通過推動金融部門的自由化來減少國家干預經(jīng)濟的抓手，進而消除國家指導經(jīng)濟的負面后果。改革有如下幾個重要舉措：一是放松財閥進入金融領域的限制。在韓國，大的企業(yè)集團常被稱作財閥（chaebol），但它們實際上是純粹意義上的制造業(yè)組織，并沒有實質上的金融業(yè)務。這一做法源于1961年韓國的商業(yè)銀行被收歸國有，這使國家能夠“用資本來馴服資本家”。然而，自由化改革使政府失去了資本控制這一“殺手锏”，其規(guī)訓財閥的能力大大減弱。二是允許韓國企業(yè)走出去，到國際市場融資，但由于缺乏與之配套的規(guī)制體制，這導致韓國公司部門和金融部門的外債，尤其是短期債務快速增長。三是減少直至取消政策性貸款，使金融機構能夠按照商業(yè)規(guī)則從事信貸業(yè)務。但正如筆者在之前的文章中指出的那樣：“改革遠不是一個忠實依據(jù)新自由經(jīng)濟要義而展開的有條理的完備過程，而是一個根據(jù)國內(nèi)政治經(jīng)濟格局進行持續(xù)調試的過程。改革的領域、步驟和方式都體現(xiàn)出理論對于現(xiàn)實的妥協(xié)。讓政治上有強大影響力的行為者受益的改革被首先推動，而那些不利于或者有害于這些行為者的改革被延后，結果是一場旨在矯正發(fā)展型體制所存在問題的改革，在實際過程中卻被用來迎合權勢者的利益，從而加重而不是減輕了韓國所面臨的問題”，[23]這成為誘發(fā)韓國金融危機的重要原因。在危機應對過程中，韓國經(jīng)歷了徹底改革，發(fā)展型國家據(jù)此完成了轉型。
韓國的轉型歷程透露出表面上看似矛盾的信息。一方面，我們可以說它差，因為它畢竟使韓國陷入金融危機之中，但另一方面，我們卻又不得不承認它整體表現(xiàn)還不錯，尤其是在與日本相比較的時候。韓國通過改革很快消除了危機，使經(jīng)濟恢復了增長勢頭。世界銀行數(shù)據(jù)表明，以2015年不變價美元計算，韓國的人均GDP從1997年危機發(fā)生時的15074美元左右，增加到了2022年的33719美元。對于這種似乎有些矛盾的表現(xiàn)，我們從政治經(jīng)濟角度給出兩點解釋，一是新自由主義和發(fā)展主義是兩套不同的經(jīng)濟意識形態(tài)，它們對金融在經(jīng)濟發(fā)展中的定位不同。發(fā)展主義將金融作為促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的工具，即金融要服務實體經(jīng)濟，金融本身的發(fā)展被置于次要位置。因此，在發(fā)展主義政治經(jīng)濟中，中央銀行的獨立性常常得不到保障，通常要與財政部門分享制定貨幣政策的權力，并與后者一道被嵌入導航型經(jīng)濟官僚機構主導的政策網(wǎng)絡中。但在新自由主義經(jīng)濟思想中，金融部門有獨立的價值和使命，即通過確保幣值穩(wěn)定來為經(jīng)濟增長創(chuàng)造良好的宏觀環(huán)境，央行的獨立性是確保這一目標實現(xiàn)的關鍵。在韓國由發(fā)展主義轉向自由主義的情景下，負有金融監(jiān)管職責的央行和財政部的關系處在低谷期，因為央行要求獲得更多自主性，并與財政部爭奪對金融部門的規(guī)制權。官僚機構間的這種齟齬極其常見，韓國當時存在的問題是，在行政協(xié)調機制失效的情況下，政治協(xié)調機制未能補位。這一方面是因為由官僚主導轉向政治主導需要時間，另一方面是因為韓國民主化的頭十年，總統(tǒng)所在的政黨在多數(shù)時期未能在議會中占多數(shù)席位，這種分散的政治結構不利于它發(fā)揮協(xié)調功能。二是相較于日本，韓國表現(xiàn)出更強的改革乃至結束發(fā)展型體制的意愿和能力，這與韓國在民主化過程中發(fā)生的實質性社會政治變化相關。韓國在民主化的更早階段就出現(xiàn)了黨派更迭，且?guī)缀趺恳淮芜x舉都帶來政治上的新氣象，這為新的意識形態(tài)的出現(xiàn)以及更為激進的新自由主義改革提供了動力。在韓國，新自由主義改革還有著強烈的政治意涵，成為文人政府與舊有軍人政權進行切割的標志，也是文人政府塑造新的國際國內(nèi)形象的重要舉措。
從發(fā)展型到規(guī)制型：日本的金融改革及其政治邏輯。在日本的金融管理中，行政指導有一個更形象的說法，叫窗口指導（window guidance）。和產(chǎn)業(yè)部門中的政商關系一樣，金融機構與管理當局也通過一系列復雜的網(wǎng)絡緊密連接在一起，如校友關系、官僚退休后到其任職時負責管理的部門重新就職、私人部門普遍設有聯(lián)絡員專門負責與當局進行日常的面對面溝通……在這種體制中，一方面，金融機構通過非正式渠道傳遞給當局信息，在引起公眾恐慌和政治家的關注前得到處置。當金融機構間發(fā)生沖突時，管理者也常能在公然的政治化出現(xiàn)前對其“搶先平衡”（preemptive equilibration）。這既節(jié)省了金融機構潛在的高昂政治游說成本，也避免了政治家的介入以及由此導致的對于官僚自主性的可能威脅。[24]但另一方面，政策網(wǎng)絡的不透明、非正式和排他性往往意味著網(wǎng)絡外的行為者（政治家和公眾）缺乏足夠的關于經(jīng)濟部門實際狀況的信息，這限制了其對于金融部門所存在問題及其嚴重性的感知，削弱了他們提出可行應對方案的能力。
作為發(fā)展型國家的發(fā)明人，日本人對于這樣一套政治經(jīng)濟范式有著更大程度上的認同，更不情愿放棄這一曾讓他們在國際上聲名鵲起的發(fā)展模式，尤其是在經(jīng)濟沒有出現(xiàn)大的問題時。在此背景下開展的金融自由化不被看作是一種挑戰(zhàn)或破壞力量，而被當作是在既有發(fā)展型體制內(nèi)進行的改良。這種“舊瓶裝新酒”式的改革一方面暫時性地緩解了舊有金融體制的不利影響，但另一方面也蘊含著潛在的風險。在金融機構能夠運用新獲得的市場自由與空間來嘗試更為復雜、也因而更具風險的商業(yè)運作時，當局卻依然要借助老一套的工具和方法進行管理。二者間的張力在20世紀90年代初資產(chǎn)泡沫破裂后已經(jīng)顯露無遺，但與使出渾身解數(shù)應對危機的韓國相比，日本危機應對的速度之緩慢、手段之單一讓人瞠目結舌。當日本終于準備采取更為激進的應對策略，推動金融管理模式由發(fā)展型轉變?yōu)橐?guī)制型時，危機已經(jīng)持續(xù)了長達八年之久。1998年，“金融國會”通過了一系列關于金融改革的方案，日本據(jù)此實現(xiàn)了“從以非正式、不透明和官僚自主為特征的關系型規(guī)制轉向了以更加透明、規(guī)制者和金融機構間的正式互動為特征的規(guī)制體制”。[25]然而，即便是在這一時期，改革重點依然局限在金融本身，而其他領域沒有進行實質性改革，這對日本這樣一個有著高度制度互補性的發(fā)展型體制而言，其后果是不難想象的。事實上，日本從2001年開始就一直處于通縮或低通脹狀態(tài)，長期的經(jīng)濟低迷使日本在2011年失去了保持42年的世界第二經(jīng)濟大國地位。
日本的發(fā)展型國家是在一個有缺陷的民主或軟性威權體制內(nèi)孕育出來的。相比于各種“硬”的威權體制，日本政體允許商業(yè)利益獲得更大的政治影響力，但它缺乏成熟民主體制所應具備的充分制衡和監(jiān)督功能。非比尋常的政商關系在發(fā)展型體制全盛時期，促進了雙方的信息共享，成為政府更具進取性的干預取得成功的關鍵，但也是其在不再有效或遇到麻煩時，抵制變革的基礎。此外，有研究指出，改革遲緩的政治背景是，自民黨在連續(xù)執(zhí)政將近40年之后首次出現(xiàn)了短暫的中斷，這預示著大藏省與政治領域的長期合作關系遭到破壞，促使其將更多的精力用在了政治斗爭中。日本也沒有發(fā)生類似于韓國民主化那樣的、能夠讓政治體制擁有較強改革能力與意愿的政治重組。作為一個發(fā)達國家，日本的危機應對沒有引入重要的外部力量，沒有像韓國那樣借助國際貨幣基金組織來平衡國內(nèi)反對改革的勢力。這些因素綜合作用的結果是，在面對一個日益失效的發(fā)展型體制時，政權既沒有徹底拆除它的能力，也不具備對它進行實質性改造的能力。
東亞發(fā)展型國家轉型的鏡鑒
東亞發(fā)展型國家的轉型原因。發(fā)展型國家是一種可以長期堅持的政治經(jīng)濟范式，還是一種注定要轉變的過渡形態(tài)的范式？多數(shù)研究者選擇后者，盡管他們對于引起發(fā)展型國家轉型的原因存在爭議。一些學者強調國際格局對發(fā)展型國家的重要性。由于處在冷戰(zhàn)格局中美國的一方，東亞一方面可以相對自由地進入美國和歐洲等重要市場，另一方面又可以不開放自己的國內(nèi)市場。既然國際環(huán)境對發(fā)展型國家如此重要，一個幾乎必然的推論是，國際環(huán)境的改變會對發(fā)展型國家造成重大影響。20世紀80年代以來，美國要求日韓開放國內(nèi)市場，這破壞了政府引導經(jīng)濟的權威和能力。冷戰(zhàn)的結束“削弱了發(fā)展型政權內(nèi)部團結對外的動機，使其在政治、軍事對立時形成的共同意愿開始瓦解，并為政府官員與商業(yè)利益集團的尋租和創(chuàng)租活動打開了方便之門”。[26]在另一些研究者看來，轉型源自于產(chǎn)業(yè)政策的有效性下降。在經(jīng)濟起飛階段，后發(fā)國家有模仿對象，政府介入行之有效；到了成熟時期，因為沒有模仿對象，政府無法制定清晰的追趕方案，政府介入隨之失效。[27]還有的觀點將發(fā)展型國家的退出，歸咎于全球化和民主化進程中國家能力和自主性的變化。
上述爭論很大程度上源于研究者的理論關懷不同，也源于大家對發(fā)展型國家的定義存在差異。本文對發(fā)展型國家轉型研究有兩個基本主張：一是發(fā)展型國家的轉型與發(fā)展型國家的形成是兩個不同的議題，不能僅從推動發(fā)展型國家形成的因素中去找尋發(fā)展型國家轉型的原因。推動發(fā)展型國家轉型的因素是多方面的，任何嘗試從單一角度解讀轉型議題的做法都存在著過于簡化的風險。我們之所以從政治經(jīng)濟視角來研究發(fā)展型國家轉型，部分是因為它是一個兼容性較強的理論框架，不僅討論國家本身發(fā)生的變化，也能夠通過捕捉國家對國際局勢、經(jīng)濟社會變化的認知和應對而將其他研究的洞見納入其中。二是研究不能止步于探討轉型動力，起碼同等重要的是，我們還需要進一步闡釋轉型的路徑及其根源。本文的一個研究發(fā)現(xiàn)是，在韓國，發(fā)展型國家通過激進和系統(tǒng)的改革實現(xiàn)了轉型，與之相比，日本發(fā)生的則是保守和就事論事的改革。本文將這種差異歸因于它們的政治體制：總統(tǒng)制使韓國能夠集中更大權力，利用關鍵節(jié)點推動轉型；而派系林立的自民黨主導下的議會制，政治權力不夠集中，日本只能進行漸進，乃至拖沓的改革。
發(fā)展型國家的模型與經(jīng)驗。與轉型論點相對，始終有人批評認為，人們對發(fā)展型國家的前景可能過于悲觀。國際環(huán)境對發(fā)展型國家的形成的確起到了重要促進作用，但相關制度一旦就位，就可能超越促進它產(chǎn)生的條件，而具備獨立維系乃至強化的動力，這是歷史制度主義者長期以來所堅持的基本觀點。截至面臨變革時，多數(shù)發(fā)展型國家已經(jīng)持續(xù)了25年左右的時間，這足以讓支撐發(fā)展型國家的制度和關系變得根深蒂固。[28]相關批評指出，我們不應當將伴隨全球化而來的新自由主義本身作為發(fā)展型國家衰落的證據(jù)。東亞取得成功的關鍵在于，它有能力通過戰(zhàn)略政策的轉變來適應不同時期的環(huán)境變化，建立在新自由主義基礎上的政策轉變反映的可能是發(fā)展型國家的持續(xù)而不是中斷。據(jù)此有學者斷言，在全球化時代更需要政府對經(jīng)濟進行指導，國家也有能力在民主政體中完成這一任務，發(fā)展型國家雖然也會轉化，但不會消亡，甚至會變得更加具有發(fā)展導向。[29]民主發(fā)展型國家的概念呼之欲出。
在東亞轉型已經(jīng)是一個既成事實的情況下，人們卻還要主張發(fā)展型國家的存續(xù)或韌性，這可能令很多人費解。要理解上述觀點，首先需要找出學者們的“問題意識”。當今還有很多國家處于不發(fā)達狀態(tài)，但這些國家所面臨的國際國內(nèi)環(huán)境已經(jīng)不同于當年的東亞。如果東亞的發(fā)展型國家可以超越促使它形成的條件而存續(xù)下來，那么起碼就不能排除這種可能性：今天的發(fā)展中國家有望在新情景中復制東亞經(jīng)驗，通過發(fā)展型國家的引領來實現(xiàn)經(jīng)濟追趕。在這些研究者看來，東亞轉型不等同于發(fā)展型國家轉型。發(fā)展型國家的理論生成路徑是從不同的經(jīng)驗案例出發(fā)，概括出各個案例間的共性，探討現(xiàn)象背后的因果機制，繼而將之作為一種規(guī)律。按照歸納法生成的理論，在邏輯上應該區(qū)分案例和模型，模型“來源于案例但高于案例”。那些堅持發(fā)展型國家可以在新情景下延續(xù)的主張，本身是一種脫離案例的學術構想，是一種寄托了學者情懷的主張，而不是現(xiàn)實中已經(jīng)出現(xiàn)的例子。學術理念不能沒有經(jīng)驗基礎，否則就成為了“烏托邦”。
本文將發(fā)展導向的政商關系作為構建發(fā)展型國家的關鍵，這種關系的達成在多數(shù)情況下建立在私人經(jīng)濟部門作為一個整體，發(fā)展滯后、能力不足的前提下，因而需要并服從于國家的保護和指導。一旦成功地啟動并維持跨越式的工業(yè)化，則私人經(jīng)濟部門的財富就急劇增長，它們的能力和企業(yè)家精神得到明顯提高，這為改寫政商合作關系的規(guī)則打下基礎。發(fā)展型國家必須找到新的政商合作的機制，那些不能在既有政治框架內(nèi)實現(xiàn)這一點的體制，將導向一個更為軟弱的政商關系，繼而只能得到“打折”的發(fā)展效果。而一旦必須在民主框架內(nèi)來實現(xiàn)政商合作，發(fā)展領袖在經(jīng)濟財富和政治影響力之間打下的“隔斷”就會受到?jīng)_擊，而這恰是確保國家指導性的重要保障。“政治市場”的出現(xiàn)將發(fā)展領袖置于一個不利的位置上，如果想在民主框架內(nèi)維持其執(zhí)政地位，他必須更加留意私人經(jīng)濟部門有差異乃至矛盾和沖突的訴求，以便在同對立政治力量的競爭中勝出。不管何種情況，國家的指導性都不再能夠無條件地居于私人經(jīng)濟部門利益之前，政商關系的發(fā)展型將更加難以實現(xiàn)。因此，盡管不能排除發(fā)展型國家在新情景中孕育出來的可能性，但發(fā)展型國家注定要進行轉型，因為它處在了這樣的兩難情景中：如果發(fā)展型體制沒有帶來好的經(jīng)濟表現(xiàn)，那么它存在的合法性就存疑；而如果發(fā)展型體制成功地推動了經(jīng)濟快速發(fā)展，伴隨經(jīng)濟發(fā)展而來的一系列社會政治變化，尤其是政府指導體制所內(nèi)含的各種政治經(jīng)濟風險將促使它轉型。
東亞還是學習榜樣嗎？下半程的東亞，尤其是日本的經(jīng)濟表現(xiàn)似乎意味著東亞不再是一個學習榜樣，進言之，如果政府指導體制最終要付出如此大的代價才能實現(xiàn)轉型，可能在最初的時候，我們就不應該去建立這樣的體制。在得出這樣的結論前，需要留意如下三點。一是本文將東亞現(xiàn)代化的上下半程與發(fā)展型國家及其轉型對應起來，這似乎給人這樣的印象，即發(fā)展型國家的轉型是導致下半程經(jīng)濟表現(xiàn)不佳的罪魁禍首，但事實上，我們未能明確二者間的關系究竟是“盡管”（in spite of）還是“由于”（because of）。將關聯(lián)的方向倒過來——因為下半程經(jīng)濟表現(xiàn)不佳，才推動發(fā)展型國家轉型——似乎也說得通。事實上，將金融危機僅僅歸咎于政策失誤的觀點在經(jīng)濟學科仍占據(jù)主導。追趕型經(jīng)濟體的經(jīng)濟增長必將由高速轉向中速直至低速，這也作為一條規(guī)律被經(jīng)濟學人所認可。筆者認為，我們不能在無視政治經(jīng)濟的情況下來討論一國的經(jīng)濟表現(xiàn)。相較于更為自由的政治經(jīng)濟體制，政府指導體制使得經(jīng)濟表現(xiàn)更加依賴于政治。
二是簡單地認為日本經(jīng)濟“失去了三十年”，這樣的觀點有誤導性。我們通常用美元計價的人均GDP來度量一國的經(jīng)濟發(fā)展速度，而忽視了日本大量的海外資產(chǎn)。公開數(shù)據(jù)顯示，截至目前，日本自1991年以來已經(jīng)連續(xù)32年位居全球最大債權國，海外投資規(guī)模與GDP的比值基本穩(wěn)定在2倍多的水平。[30]匯率的影響也要注意，尤其是匯價波動較大時。
三是人們對東亞現(xiàn)代化下半程的評價是基于將其上半程作為參照系，但如果與其他轉型經(jīng)濟體相比較，則東亞的轉型表現(xiàn)還不錯，甚至可以說優(yōu)異。比如，除了智利之外的其他拉美國家，政治轉型常導致左翼力量憑借人數(shù)優(yōu)勢上臺，經(jīng)濟政策日趨民粹化，最終的結果是嚴重的通脹，頻繁出現(xiàn)主權債務違約，落入了“中等收入陷阱”。除了中國外，絕大多數(shù)社會主義國家在轉型過程中均陷入了長期的負增長中。世界銀行提供的數(shù)據(jù)表明，以2015年不變價美元計算，1989年俄羅斯人均GDP為8100多美元，只比韓國低了500多美元。而到2022年韓國的人均GDP水平已經(jīng)是俄羅斯的3.4倍。2021年7月，聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議正式將韓國認定為發(fā)達國家，這是1964年聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議成立后，首次有國家從發(fā)展中國家變更為發(fā)達國家。
中國式現(xiàn)代化在政治經(jīng)濟層面上的特征是，它同樣希望借助國家力量來推動工業(yè)化加速發(fā)展。在主導經(jīng)濟發(fā)展和應對經(jīng)濟發(fā)展的社會影響的過程中，中國創(chuàng)造了經(jīng)濟快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定兩大奇跡。由于中國奇跡，從時間段上看，緊隨日本和東亞四小龍之后，中國與這些經(jīng)濟體又同屬于東亞區(qū)域，在歷史上都受到儒家文化的深刻影響，且“中國的結構變化過程與其他東亞奇跡經(jīng)濟體經(jīng)歷的過程極為相似”[31]，很多人相信中國是東亞模式的新成員。但在筆者看來，中國的政府主導體制，除了具有發(fā)展型國家的特征外，還有一個根本性的特點，即國家具備顯著的生產(chǎn)性功能，這是社會主義國家的共有特征，也是我們沒有用“指導”而是用“主導”來稱呼中國政治經(jīng)濟體制的原因。2022年，我國人均GDP約為1.27萬美元，大體相當于1993年的韓國和1967年的日本，呈現(xiàn)出某些與轉型時期的東亞類似的結構特征。2016年以來，我國逐步面臨更加嚴峻的外部環(huán)境，美國無端指責我國的社會主義市場經(jīng)濟體制，挑起針對中國的貿(mào)易摩擦。2021年，我國65歲及以上人口占比超過14%，老齡化程度進一步加深。經(jīng)濟上處于高速增長轉向中高速增長的新常態(tài)，這是后發(fā)追趕型經(jīng)濟體的特有現(xiàn)象。1974～1991年間的日本、2001～2010年間的韓國，均在經(jīng)歷了幾十年的高速增長后，進入中速發(fā)展階段。東亞轉型的啟示是，在面對退出選項時，需要警惕以下問題，一是用政策應對替代制度改革，會使發(fā)展型國家錯過最佳退出機會，使其陷入這樣的境況：經(jīng)濟好的時候無需改，經(jīng)濟差的時候不能改。二是將市場改革理解為政府單方面或無條件退出。在熱衷于拆除舊有政府主導發(fā)展的政策框架和工具時，卻沒有建立起與更為自由的市場經(jīng)濟相匹配的管理體系。[32]此外，作為一個大國，地區(qū)發(fā)展不平衡是我國現(xiàn)代化的基本特征，對欠發(fā)達地區(qū)的政府而言，發(fā)展型體制仍有重要價值，不應過早退出。
（本文系上海市哲學社會科學規(guī)劃年度項目一般課題“比較政治經(jīng)濟視角下的東亞發(fā)展型國家轉型及中國啟示研究”的階段性成果，項目編號：2022BZZ003）
注釋
[1]本文主要在模式意義上使用“東亞”的概念。如果地處東亞，但沒有形成發(fā)展型國家的經(jīng)濟體，則不在研究范圍。為了表述便利，本文將“東亞”和“日韓”混用。
[2]參見大前研一：《低欲望社會：人口老齡化的經(jīng)濟危機與破解之道》，郭超敏譯，北京：機械工業(yè)出版社，2018年。
[3]用中文寫作的學者，也將其譯作發(fā)展型政府或者發(fā)展型政權。
[4][5]C. Johnson, MITI and the Japanese Miracle: The Growth of Industrial Policy, 1925–1975, Stanford University Press, 1982, pp. 18–20, 309–310.
[6]Masahiko Aoki, Information, Incentives, and Bargaining in the Japanese economy, Cambridge University Press, 1988, p. 261.
[7]王新生：《現(xiàn)代日本政治》，北京：經(jīng)濟日報出版社，1997年，第186頁。
[8]中文版參見世界銀行：《東亞奇跡：經(jīng)濟增長與公共政策》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，1995年。
[9]理查德·M·斯蒂爾斯：《韓國制造：鄭周永與現(xiàn)代集團的崛起》，范其駒、邱洪濤譯，北京：新華出版社，2000年，第5頁。
[10]張振華：《三星丑聞的土壤》，《中國企業(yè)家》，2008年第9期。
[11][20]王新生主編：《日本通史》第六卷，南京：江蘇人民出版社，2023年，第414、525頁。
[12]《泡沫經(jīng)濟崩潰后長期通縮，日本工資水平30年來原地踏步》，2021年10月26日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_15075143。
[13]詹姆斯·L.麥克萊恩：《日本史（1600–2000）》，王翔等譯，海口：海南出版社，2009年，第161頁。
[14]張振華：《現(xiàn)代國家建構與日本發(fā)展型國家的制度起源》，《中國政治學》，2023年第1期。
[15]Jang, Soon Chan, Driving Engine or Rent–Seeking Super Cartel? The Business–State Nexus and Economic Transformation in South Korea, 1960–1999, Ph. D. Dissertation, Michigan State University, 2000, pp. 75–81.
[16]Byung–Kook Kim, "The Labyrinth of Solitude: Park and the Exercise of Presidential Power," in Byung–Kook Kim & Ezra F. Vogel (eds.), The Park Chung Hee Era: The Transformation of South Korea, Harvard University Press, 2011, p. 164.
[17]Soong Hoom Kil and Chung–in Moon (eds.), Understanding Korean Politics, State University of New York Press, 2001, p. 52.
[18]《錄取比例4：1，日本年輕人為何不愛考公務員？》，《南方周末》，2022年11月23日。
[19]Byung–Kook Kim, "The Leviathan: Economic Bureaucracy Under Park," in Byung–Kook Kim & Ezra F. Vogel (eds.), The Park Chung Hee Era: The Transformation of South Korea, Harvard University Press, 2011, p. 207.
[21]Byung–Kook Kim, "Introduction: The Case for Political History," in Byung–Kook Kim & Ezra F. Vogel (eds.), The Park Chung Hee Era: The Transformation of South Korea, Harvard University Press, 2011, p. 11.
[22]Chung–in Moon, "The Demise of a Developmentalist State? Neoconservative Reform and Political Consequences in South Korea," Journal of Developing Societies, No. 4, 1988, p. 69.
[23]張振華：《全球化、金融危機與韓國發(fā)展型國家的轉型》，《當代世界與社會主義》，2017年第5期。
[24]F. M. Rosenbluth, Financial Politics in Contemporary Japan, Cornell University Press, 1989, p. 8.
[25]J. A. Amyx, Japan's Financial Crisis: Institutional Rigidity and Reluctant Change, Princeton University Press, 2004, pp. 197–198.
[26]朱天飚：《發(fā)展型國家的衰落》，《經(jīng)濟社會體制比較》，2005年第5期。
[27]陳瑋、耿曙：《政府介入與發(fā)展階段：發(fā)展策略的新制度分析》，《政治學研究》，2017年第6期。
[28]R. Stubbs, "What Ever Happened to the East Asian Developmental State? The Unfolding Debate," The Pacific Review, Vol. 22, No. 1, 2009, pp. 5–6.
[29]L. Weiss, The Myth of the Powerless State: Governing the Economy in a Global Era, Cambridge: Polity Press, 1998.
[30]《日本緣何連續(xù)32年成全球最大債權國？這些因素在助推》，2023年6月1日，https://www.yicai.com/news/101772178.html。
[31]諾頓：《中國經(jīng)濟：轉型與增長》，上海人民出版社，2010年，第1頁。
[32]張振華：《發(fā)展型國家研究四十年：理論貢獻、不足與展望》，《經(jīng)濟社會體制比較》，2022年第4期。
The Political-Economic Logic of Transition in East Asian Developmental States and Its Implications
Zhang Zhenhua
Abstract: The formation and maintenance of East Asian developmental states rely on a set of unique political and economic institutions, among which, the most critical is the development-oriented government-businesses relationship. Since the 1980s, East Asia has entered a moment of transition, which shaken the foundation of the survival of this relationship, and then destroyed the developmental states. Such change has important implications for the latecomers including China.
Keywords: developmental state, government-business, East Asia, modernization
責 編∕包 鈺 美 編∕周群英
