【摘要】“去風(fēng)險(xiǎn)”是歐洲提出的一個(gè)對(duì)華政策概念，被美國(guó)很快接受。歐洲國(guó)家提出這個(gè)概念，主要是為了維護(hù)自身的戰(zhàn)略自主。美國(guó)則是為了防止中國(guó)發(fā)展動(dòng)搖其霸權(quán)地位。美國(guó)既要把自己對(duì)中國(guó)的經(jīng)貿(mào)依賴多元化、分散化，采取近岸外包、友岸外包或盟岸外包等措施；又想阻止中國(guó)在信息科技和生物科技等特定領(lǐng)域的發(fā)展，對(duì)中國(guó)進(jìn)行選擇性脫鉤，建立“小院高墻”。去風(fēng)險(xiǎn)是美國(guó)對(duì)過(guò)去幾年對(duì)華經(jīng)貿(mào)和科技政策的一個(gè)階段性總結(jié)，也是與日本、歐洲等盟友在對(duì)華政策方面相互妥協(xié)、相互接近的結(jié)果。
【關(guān)鍵詞】“去風(fēng)險(xiǎn)” 中美關(guān)系 科技競(jìng)爭(zhēng) 【中圖分類號(hào)】D81 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
美國(guó)對(duì)華去風(fēng)險(xiǎn)（De-risking）概念，是脫鉤論（decoupling）的替代。特朗普提出對(duì)華脫鉤論時(shí)，并沒(méi)有成為美國(guó)對(duì)華政策共識(shí)，也沒(méi)有引起國(guó)際社會(huì)的高度關(guān)注。美國(guó)總統(tǒng)拜登上臺(tái)以后，雖然試圖與特朗普拉開(kāi)距離，在對(duì)外政策上從單邊主義回歸多邊主義，但是在對(duì)華政策上卻體現(xiàn)出更多的延續(xù)性。拜登對(duì)特朗普的對(duì)華脫鉤設(shè)想，也長(zhǎng)期持曖昧態(tài)度。2023年以來(lái)，拜登當(dāng)局在中美關(guān)系和美歐關(guān)系的共同推動(dòng)之下，正式接受了歐洲提出的去風(fēng)險(xiǎn)概念，以與脫鉤論相區(qū)別。美國(guó)接受去風(fēng)險(xiǎn)概念，主要是為了鞏固與歐洲盟友之間的對(duì)華共識(shí)，減少對(duì)華政策中的可能風(fēng)險(xiǎn)，并沒(méi)有改變其“競(jìng)爭(zhēng)、合作、對(duì)抗”并存的對(duì)華基本政策。
美國(guó)接受去風(fēng)險(xiǎn)概念的主要原因
在冷戰(zhàn)時(shí)期，美國(guó)通過(guò)經(jīng)濟(jì)切割、外交孤立和軍事遏制等多重手段，肢解了蘇聯(lián)，摧毀了華約體系。在中美關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)變以后，美國(guó)戰(zhàn)略界自然也會(huì)有歷史記憶和路徑依賴。雖然美國(guó)對(duì)華政策并沒(méi)有達(dá)到冷戰(zhàn)或新冷戰(zhàn)的高度，但是美國(guó)對(duì)華政策的國(guó)內(nèi)一致性，也達(dá)成歷史最高點(diǎn)，多個(gè)涉華法案以全票通過(guò)，具備了發(fā)動(dòng)對(duì)華冷戰(zhàn)或新冷戰(zhàn)的國(guó)內(nèi)政治基礎(chǔ)。但是，美國(guó)最終放棄了與中國(guó)打一場(chǎng)冷戰(zhàn)或新冷戰(zhàn)的戰(zhàn)略設(shè)想，而是接受了歐洲提出的去風(fēng)險(xiǎn)概念，這主要是由于中國(guó)與蘇聯(lián)的區(qū)別，以及當(dāng)今國(guó)際秩序與冷戰(zhàn)秩序之間存在的本質(zhì)性差異。
一是當(dāng)前國(guó)際秩序遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是冷戰(zhàn)秩序。美國(guó)提出脫鉤論以后，并沒(méi)有得到盟友的廣泛響應(yīng)與支持。很多盟友，包括歐洲國(guó)家、日本和韓國(guó)在內(nèi)，雖然支持美國(guó)對(duì)中國(guó)進(jìn)行一定程度的打壓，但并不支持美國(guó)與中國(guó)在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域進(jìn)行切割。與美國(guó)相比，歐盟盟友的經(jīng)濟(jì)規(guī)模小，抗風(fēng)險(xiǎn)能力低，從對(duì)華脫鉤中可能得到的戰(zhàn)略收益非常有限。所以，盟友雖然不愿意與美國(guó)的政策意圖直接對(duì)抗，但也更不愿意主動(dòng)配合。美國(guó)往往要花費(fèi)巨大的精力和經(jīng)濟(jì)代價(jià)，才能讓盟友在經(jīng)濟(jì)上離中國(guó)遠(yuǎn)一點(diǎn)，離美國(guó)近一點(diǎn)。
二是中國(guó)并沒(méi)有對(duì)美國(guó)造成蘇聯(lián)式的直接戰(zhàn)略威脅和意識(shí)形態(tài)挑戰(zhàn)。對(duì)華經(jīng)濟(jì)脫鉤將導(dǎo)致巨大的成本，只有在面臨來(lái)自中國(guó)的根本性戰(zhàn)略威脅的情況下，美國(guó)才能在戰(zhàn)略安全層面得到足夠的補(bǔ)償。但是，中國(guó)并沒(méi)有對(duì)美西方造成蘇聯(lián)那樣的戰(zhàn)略和意識(shí)形態(tài)威脅。美西方對(duì)中國(guó)的戰(zhàn)略定位，因?yàn)蹩颂m危機(jī)的爆發(fā)而一度惡化。美國(guó)戰(zhàn)略界一度認(rèn)為，在烏克蘭危機(jī)的背后，是中俄結(jié)盟挑戰(zhàn)美國(guó)霸權(quán)、重塑世界秩序的戰(zhàn)略企圖。
但是隨著烏克蘭危機(jī)的演進(jìn)，中國(guó)逐漸明確了自己在烏克蘭危機(jī)中的中立立場(chǎng)。2022年11月，中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平在印度尼西亞巴厘島同美國(guó)總統(tǒng)拜登舉行會(huì)晤時(shí)，提出了中國(guó)對(duì)美政策的“三不”原則，即“中國(guó)從來(lái)不尋求改變現(xiàn)有國(guó)際秩序，不干涉美國(guó)內(nèi)政，無(wú)意挑戰(zhàn)和取代美國(guó)”。2023年2月，中國(guó)正式提出《關(guān)于政治解決烏克蘭危機(jī)的中國(guó)立場(chǎng)》文件，并明確指出“尊重各國(guó)主權(quán)”是中國(guó)政治立場(chǎng)的第一條準(zhǔn)則。這在很大程度上打消了美西方國(guó)家對(duì)中俄結(jié)盟對(duì)抗西方的擔(dān)憂。在美國(guó)看來(lái)，中國(guó)對(duì)美國(guó)構(gòu)成系統(tǒng)性挑戰(zhàn)，但并不是迫切的安全威脅。美國(guó)從對(duì)華脫鉤中所可能取得的戰(zhàn)略收益也自然就比較低。歐盟就是在這種情況下，率先提出對(duì)華去風(fēng)險(xiǎn)概念，以取代脫鉤論的。
三是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的龐大規(guī)模和中美經(jīng)濟(jì)的相互依賴程度，使得美國(guó)無(wú)法在與中國(guó)脫鉤時(shí)維護(hù)自身經(jīng)濟(jì)利益。中國(guó)是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，是第一大工業(yè)品生產(chǎn)國(guó)，制造業(yè)產(chǎn)值相當(dāng)于美國(guó)、德國(guó)和日本的總和。美西方有質(zhì)量和科技優(yōu)勢(shì)，中國(guó)有數(shù)量和規(guī)模優(yōu)勢(shì)，大致平衡、相互牽制。一旦與中國(guó)經(jīng)濟(jì)脫鉤，商品短缺會(huì)在美西方推高通貨膨脹。這還會(huì)導(dǎo)致很多國(guó)家被迫在中美之間選邊站隊(duì)。一些與中國(guó)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切的國(guó)家，將不會(huì)站在美國(guó)一邊。這對(duì)美國(guó)的對(duì)華政策目標(biāo)將是非常不利的。另外，與中國(guó)經(jīng)濟(jì)脫鉤，也會(huì)讓美國(guó)失去對(duì)中國(guó)的影響力和塑造能力。
在這種情況下，得自冷戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)的脫鉤論，就非常不現(xiàn)實(shí)，對(duì)美國(guó)也沒(méi)有足夠的好處。去風(fēng)險(xiǎn)概念來(lái)自于金融業(yè)，指既能遏制過(guò)度依賴的風(fēng)險(xiǎn)，又能避免徹底決裂的可能沖擊。這種相當(dāng)模糊、寬松的對(duì)華政策概念，可以充分體現(xiàn)中美關(guān)系和世界政治的復(fù)雜、多元、多樣本質(zhì)。
美國(guó)接受去風(fēng)險(xiǎn)概念的過(guò)程和特征
對(duì)于美國(guó)來(lái)說(shuō)，去風(fēng)險(xiǎn)概念在操作上借鑒了金融業(yè)，在政治上源自歐洲。但是美國(guó)對(duì)去風(fēng)險(xiǎn)概念也有自己的解讀和運(yùn)用方式，這從其接受過(guò)程中也可以略見(jiàn)一斑。
一是美國(guó)罕見(jiàn)接受了歐盟的對(duì)華政策概念。西方國(guó)家的對(duì)華政策，往往是美國(guó)首創(chuàng)的，而對(duì)華政策中的“去風(fēng)險(xiǎn)”概念，卻是歐盟首創(chuàng)的。特朗普提出與中國(guó)脫鉤論時(shí)，歐洲國(guó)家沒(méi)有響應(yīng)，但也沒(méi)有公開(kāi)批判，總體呈觀望態(tài)度。拜登上臺(tái)以后，美西方受困于疫情的影響，對(duì)華政策一度沒(méi)有提到優(yōu)先日程上。2022年，各國(guó)先后走出疫情，對(duì)華外交逐漸成為歐洲國(guó)家的外交熱點(diǎn)。為了讓歐洲對(duì)華政策定下一個(gè)自己的基調(diào)，擺脫歐洲對(duì)華政策被美國(guó)左右的印象，在2023年3月的一次演講中，歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩強(qiáng)調(diào)：與中國(guó)“脫鉤”既不可行，也不符合歐洲利益。其稱，歐洲將專注于“去風(fēng)險(xiǎn)”，以取代美國(guó)的“脫鉤”概念。馬克龍等歐洲國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人，也認(rèn)為歐洲不應(yīng)該掉入“脫鉤斷鏈”的陷阱，接受了去風(fēng)險(xiǎn)概念。2023年5月，G7在廣島峰會(huì)上正式將去風(fēng)險(xiǎn)寫(xiě)入聯(lián)合公報(bào)。
美國(guó)很快響應(yīng)了這一概念。2023年4月，美國(guó)國(guó)家安全顧問(wèn)杰克·沙利文在一次講話中稱，“我們追求去風(fēng)險(xiǎn)，而不是脫鉤”。2023年7月訪華之前，美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)耶倫在國(guó)會(huì)眾議院聽(tīng)證會(huì)上表示，與中國(guó)脫鉤將是“一個(gè)巨大的錯(cuò)誤”。就這樣，“去風(fēng)險(xiǎn)”概念遂成主導(dǎo)西方對(duì)華政策的最新共識(shí)性概念。
二是去風(fēng)險(xiǎn)概念是脫鉤論與經(jīng)濟(jì)全球化背景下相互依賴論的折衷。去風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)新的國(guó)際政治概念，是在與脫鉤進(jìn)行對(duì)比的過(guò)程中逐漸明確自己的概念內(nèi)涵的。“脫鉤”是一種為冷戰(zhàn)做準(zhǔn)備的戰(zhàn)略概念。美蘇冷戰(zhàn)的一個(gè)重要前提，就是美國(guó)與蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)體系的相互脫鉤。在冷戰(zhàn)時(shí)期，蘇聯(lián)與美國(guó)、與整個(gè)西方陣營(yíng)的之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，一直是微不足道的。與中國(guó)經(jīng)濟(jì)脫鉤是一種安全掛帥、政治優(yōu)先的戰(zhàn)略思維。這將意味著為了遏制對(duì)方，美國(guó)將不顧自己的經(jīng)濟(jì)損失。
在去風(fēng)險(xiǎn)框架之下，美國(guó)既要實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)，又要減少自身的經(jīng)濟(jì)損失，并不會(huì)為了戰(zhàn)略和政治利益而完全漠視經(jīng)濟(jì)利益。這意味著，在去風(fēng)險(xiǎn)框架下，美國(guó)必須平衡與中國(guó)在合作和競(jìng)爭(zhēng)之間的復(fù)雜關(guān)系。去風(fēng)險(xiǎn)的目的并不是主動(dòng)追求在經(jīng)濟(jì)上孤立中國(guó)，而是要增強(qiáng)美國(guó)和歐洲自身的經(jīng)濟(jì)抗壓能力，通過(guò)小院高墻等策略來(lái)鞏固美國(guó)在高科技和軍事領(lǐng)域的依靠?jī)?yōu)勢(shì)，以贏得長(zhǎng)期競(jìng)賽。所以，與脫鉤這種偏重于斗爭(zhēng)的對(duì)華戰(zhàn)略思想相比，去風(fēng)險(xiǎn)是一種偏重于競(jìng)爭(zhēng)的、以共存為前提的對(duì)華戰(zhàn)略思維。但是，去風(fēng)險(xiǎn)的最終戰(zhàn)略目標(biāo)與脫鉤是相同的，都是要獲得對(duì)華斗爭(zhēng)的戰(zhàn)略勝利。
去風(fēng)險(xiǎn)概念具有足夠的概念張力，可以為美西方國(guó)家提供共同的對(duì)華政策基礎(chǔ)。但是，美國(guó)與歐洲盟友雖然都在使用去風(fēng)險(xiǎn)概念，實(shí)質(zhì)性差異也很大。歐洲出于自身抗風(fēng)險(xiǎn)能力的考慮，要加強(qiáng)自己的產(chǎn)業(yè)鏈安全，從中國(guó)轉(zhuǎn)移部分產(chǎn)業(yè)鏈，減少對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的單向依賴，以達(dá)到對(duì)華“去風(fēng)險(xiǎn)”的目的。美國(guó)則從全方位戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的高度，通過(guò)關(guān)鍵高科技領(lǐng)域的嚴(yán)格限制，以去除中國(guó)作為主要戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手超過(guò)乃至威脅自身的風(fēng)險(xiǎn)。簡(jiǎn)單地說(shuō)，歐洲側(cè)重于通過(guò)供應(yīng)鏈的多元化、多樣化和分散化，來(lái)降低自身的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)則側(cè)重于在特定領(lǐng)域的小院高墻，來(lái)阻擾中國(guó)的高科技進(jìn)步，維護(hù)自身的霸權(quán)地位。
美國(guó)接受去風(fēng)險(xiǎn)概念的主要?jiǎng)訖C(jī)
美國(guó)接受去風(fēng)險(xiǎn)概念，既有國(guó)際層面的考慮，也是美國(guó)國(guó)內(nèi)進(jìn)行黨派政治斗爭(zhēng)的需要。
一是接受去風(fēng)險(xiǎn)概念以與特朗普的對(duì)外政策話語(yǔ)相切割。與中國(guó)脫鉤論是美國(guó)前總統(tǒng)特朗普提出來(lái)的。拜登當(dāng)局如果繼續(xù)使用這一概念，將不利于其塑造與特朗普不同的對(duì)外政策形象。拜登當(dāng)局接受“去風(fēng)險(xiǎn)”這個(gè)折衷的概念，一方面可以與特朗普的無(wú)底線外交劃清界限，突出自己的對(duì)外政策理性，展示美國(guó)的負(fù)責(zé)任國(guó)際政治形象；另一方面，去風(fēng)險(xiǎn)仍然延續(xù)了美國(guó)與中國(guó)進(jìn)行大博弈的基本政策方向，不會(huì)過(guò)度得罪一些已經(jīng)有濃厚反華情緒的美國(guó)選民。
二是鞏固與盟友關(guān)系的需要。特朗普提出對(duì)華脫鉤論以后，日本和歐洲盟友對(duì)美國(guó)的想法比較反感。如果日本和歐洲接受美國(guó)的對(duì)華脫鉤論，將承擔(dān)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的最大損失，而戰(zhàn)略收益將主要由美國(guó)獲得。正因?yàn)榇?，歐洲領(lǐng)導(dǎo)人多次強(qiáng)調(diào)自己與美國(guó)在對(duì)華政策方面的差異。2023年4月，法國(guó)總統(tǒng)馬克龍?jiān)谠L華結(jié)束回國(guó)后，公開(kāi)呼吁“歐洲戰(zhàn)略自主”，不要簡(jiǎn)單地跟隨美國(guó)的對(duì)華政策，要發(fā)展成中美之外的“第三極”。馬克龍的講話雖然引起很多爭(zhēng)議，但也得到很多歐洲國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的“靜悄悄支持”。2023年5月，歐盟外交與安全政策高級(jí)代表兼歐盟委員會(huì)副主席博雷利在意大利出席論壇時(shí)稱，歐洲需要采取有別于美國(guó)的政策。美國(guó)發(fā)現(xiàn)，在烏克蘭危機(jī)中，是歐洲需要美國(guó)，美國(guó)可以強(qiáng)推自己的政策主張。但在對(duì)華政策上，則成了美國(guó)需要?dú)W洲的支持，美國(guó)需要調(diào)低自己的對(duì)華政策目標(biāo)，以獲得歐洲盟友的支持。
三是減少自己對(duì)華戰(zhàn)略的經(jīng)濟(jì)成本。無(wú)論是小院高墻還是去風(fēng)險(xiǎn)，都屬于反市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)邏輯、反全球化的措施，都是有經(jīng)濟(jì)成本的。一方面，美國(guó)不愿意自己的對(duì)華小院高墻，因盟友的不配合而失效。在歷史上，在高科技出口控制管制方面，美國(guó)與自己的西方盟友一直是共同進(jìn)退、成本分擔(dān)的。從冷戰(zhàn)時(shí)期的巴黎統(tǒng)籌委員會(huì)（COCOM），到冷戰(zhàn)后的瓦森納安排（WA），再到澳大利亞集團(tuán)（AG）、核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)（NSG）和導(dǎo)彈及其技術(shù)控制制度（MTCR）等非正式機(jī)制，美國(guó)都與西方盟友進(jìn)行密切的合作。另一方面，美國(guó)也不愿意自己的對(duì)華限制措施，外溢為其他國(guó)家的收益。如果得不到日本和歐洲的配合，美國(guó)對(duì)華限制的成本以及在中國(guó)市場(chǎng)流失的份額，反而會(huì)變成西方陣營(yíng)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)者的額外收益。
這種情況，迫使美國(guó)轉(zhuǎn)變對(duì)華政策，把政策目標(biāo)向下浮動(dòng)，以與自己的盟友尋找到最大共識(shí)。2023年6月，美國(guó)國(guó)務(wù)卿布林肯訪華期間，強(qiáng)調(diào)美國(guó)對(duì)華并不尋求脫鉤或經(jīng)濟(jì)遏制，想要的是“去風(fēng)險(xiǎn)”和“多樣化”。2023年7月，美國(guó)財(cái)長(zhǎng)在訪華期間稱，美國(guó)無(wú)意阻礙中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程，不尋求“脫鉤”，而是實(shí)施“去風(fēng)險(xiǎn)”和“多元化”政策。
美國(guó)的主要去風(fēng)險(xiǎn)措施
去風(fēng)險(xiǎn)概念是美國(guó)對(duì)其對(duì)華政策一個(gè)階段性總結(jié)。美國(guó)對(duì)華政策中的去風(fēng)險(xiǎn)操作，并不是從接受這個(gè)概念開(kāi)始的。至今，美國(guó)已經(jīng)對(duì)中國(guó)采取了很多所謂的去風(fēng)險(xiǎn)措施。
一是美國(guó)在軍民兩用的高科技領(lǐng)域，對(duì)中國(guó)建立“小院高墻”。美國(guó)對(duì)中國(guó)高科技的打壓和制裁，主要集中于信息科技、清潔能源和生物科技三大領(lǐng)域。其中，信息科技中的高端芯片、人工智能和量子計(jì)算三大領(lǐng)域，更是美國(guó)對(duì)華出口控制政策中的重中之重。在這三大信息科技領(lǐng)域，美國(guó)企業(yè)都是市場(chǎng)領(lǐng)導(dǎo)者，但中國(guó)的進(jìn)步也非?？臁Ｖ袊?guó)在人工智能方面的投資，與美國(guó)相當(dāng)；在量子計(jì)算方面的投資，是美國(guó)的7倍左右。這讓美國(guó)非常憂慮。清潔能源是美國(guó)對(duì)中國(guó)進(jìn)行限制的第二大領(lǐng)域。美國(guó)擔(dān)心，中國(guó)的產(chǎn)能優(yōu)勢(shì)，可能會(huì)讓中國(guó)擁有把清潔能源產(chǎn)業(yè)鏈武器化的能力，有可能像20世紀(jì)70年代的能源危機(jī)那樣威脅美西方國(guó)家，或者像烏克蘭危機(jī)爆發(fā)以后的俄羅斯那樣去威脅歐洲。所以，美國(guó)非常關(guān)注中國(guó)的鋰電池和太陽(yáng)能設(shè)備方面的生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)。美國(guó)在生物科技領(lǐng)域的領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)更大，對(duì)中國(guó)的擔(dān)憂相對(duì)少一些。但是，美國(guó)認(rèn)為生物科技研發(fā)非常依賴知識(shí)和數(shù)據(jù)，都很容易通過(guò)現(xiàn)代通訊手段進(jìn)行傳輸，美國(guó)很難控制。
為了在這些領(lǐng)域打壓中國(guó)，美國(guó)采取了多種手段。美國(guó)對(duì)華高科技制裁主要涉及三大法令。其一，《通脹削減法案》。2022年8月，美國(guó)總統(tǒng)拜登簽署了《2022年通脹削減法案》（Inflation Reduction Act），旨在通過(guò)引導(dǎo)美國(guó)未來(lái)十年內(nèi)向能源安全和氣候變化領(lǐng)域投資，支持和保護(hù)本土制造業(yè)，并扶持新能源汽車等新興產(chǎn)業(yè)。該法案涉及總金額約7370億美元，其中的3690億美元將會(huì)投資在氣候變化和能源安全領(lǐng)域，100億美元用于新能源汽車和可再生能源技術(shù)產(chǎn)業(yè)的投資稅收減免。美國(guó)將所謂的“擔(dān)憂機(jī)構(gòu)”排除在稅額減免對(duì)象之外，排華信號(hào)強(qiáng)烈。其二，《芯片法案》。2022年8月，美國(guó)總統(tǒng)拜登簽署了《芯片與科學(xué)法》（CHIPS and Science Act）。2022年10月，美國(guó)商務(wù)部產(chǎn)業(yè)安全局（BIS）發(fā)布配備的出口控制措施“107新規(guī)”，進(jìn)一步收緊了對(duì)華高科技出口管制措施。其三，對(duì)華投資限制的行政命令。2023年8月，美國(guó)總統(tǒng)拜登簽署《關(guān)于處理美國(guó)在有關(guān)國(guó)家投資某些國(guó)家安全技術(shù)和產(chǎn)品的行政命令》，授權(quán)財(cái)政部長(zhǎng)監(jiān)管美國(guó)在有關(guān)國(guó)家對(duì)從事半導(dǎo)體和微電子、量子信息技術(shù)和人工智能這三個(gè)領(lǐng)域中對(duì)國(guó)家安全至關(guān)重要的敏感技術(shù)活動(dòng)的實(shí)體的某些投資。
二是推動(dòng)去風(fēng)險(xiǎn)政策的多邊化、陣營(yíng)化。美國(guó)利用多邊平臺(tái)，與日本、韓國(guó)、歐盟等盟友不斷深化政策協(xié)調(diào)，努力推動(dòng)去風(fēng)險(xiǎn)措施的“多邊化”。一方面，美國(guó)改造了G7峰會(huì)，使其成為討論對(duì)華政策和去風(fēng)險(xiǎn)措施的關(guān)鍵性論壇。另一方面，美國(guó)利用自身影響力，游說(shuō)、脅迫盟友采取接受美國(guó)的對(duì)華高科技管制措施。
美國(guó)努力推動(dòng)“美歐貿(mào)易技術(shù)理事會(huì)”（U.S.-EU Trade and Technology Council）合作框架，推動(dòng)歐盟和相關(guān)國(guó)家在人工智能、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和關(guān)鍵材料方面配合美國(guó)。2023年6月，歐盟委員會(huì)發(fā)布《經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略》文件，提出將實(shí)行更加嚴(yán)格的投資監(jiān)管和出口限制。2023年6月，荷蘭以國(guó)家安全為借口，公布了芯片制造設(shè)備的出口管制措施，追加限制最新型號(hào)的深紫外光刻設(shè)備的對(duì)華出口。美歐在對(duì)華高科技制裁方面，步調(diào)更加一致。
日本是美國(guó)的重要拉攏對(duì)象，對(duì)美國(guó)的政策響應(yīng)也更加積極。美國(guó)努力推動(dòng)“美日關(guān)鍵礦產(chǎn)協(xié)議”（United States-Japan Critical Minerals Agreement）等合作機(jī)制的落實(shí)。2023年7月，日本實(shí)施新修訂的《外匯及外國(guó)貿(mào)易法》，對(duì)標(biāo)美國(guó)2022年通過(guò)的“107新規(guī)”，把尖端半導(dǎo)體領(lǐng)域的23個(gè)品類追加為出口管制對(duì)象。美國(guó)與英國(guó)的合作級(jí)別更高，范圍更廣。2023年6月，英國(guó)與美國(guó)簽署新的《大西洋憲章》，并把經(jīng)濟(jì)安全置于英美安全伙伴關(guān)系的核心位置。
通過(guò)這些措施，美國(guó)基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)華去風(fēng)險(xiǎn)政策的多邊化和陣營(yíng)化。這既增強(qiáng)了美國(guó)對(duì)華出口控制的有效性，也降低了美國(guó)自己的管制成本。
三是推動(dòng)供應(yīng)鏈多元化和多樣化。美國(guó)在努力推動(dòng)供應(yīng)鏈多元化，減少對(duì)中國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈的依賴。美國(guó)調(diào)整了傳統(tǒng)的離岸外包（off-shoring）措施，先后推出“近岸外包”（near-shoring）這個(gè)地理概念，以及“友岸外包”（friend-shoring）或“盟岸外包”（ally-shoring）等價(jià)值觀概念。
“近岸外包”是一種防守性行動(dòng)，要把生產(chǎn)帶到消費(fèi)市場(chǎng)附近，以減少美國(guó)國(guó)內(nèi)供應(yīng)鏈的風(fēng)險(xiǎn)。在這一框架下，大量在華企業(yè)遷移到墨西哥等拉美國(guó)家。從2020至2021年，墨西哥供應(yīng)商收到的美國(guó)大型公司投標(biāo)數(shù)量增加了514%，同期接受投標(biāo)的拉美供應(yīng)商增加了155%。這使得中國(guó)從美國(guó)第一大貿(mào)易伙伴，在2022年下降到第三位。2023年，中國(guó)對(duì)美出口同比下降20%左右，維持了17年的美國(guó)第一大進(jìn)口來(lái)源國(guó)地位被墨西哥取代。
“友岸外包”或“盟岸外包”則更具有進(jìn)攻性。美國(guó)試圖推動(dòng)國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈條的去中國(guó)化。2022年4月，美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)耶倫首次提出友岸外包的政策概念，打破了近岸外包的時(shí)空限制，號(hào)召供應(yīng)鏈轉(zhuǎn)移到區(qū)域更加廣闊的與美國(guó)“有共同價(jià)值觀的國(guó)家”。美國(guó)試圖把對(duì)華商品依賴分散化、多元化，轉(zhuǎn)化為對(duì)更多國(guó)家的依賴，以降低供應(yīng)鏈的地理脆弱性和政治脆弱性。美國(guó)國(guó)家安全顧問(wèn)沙利文還提出，美國(guó)將繼續(xù)提升戰(zhàn)略目標(biāo)，將“友岸外包”概念武器化，以幫助美國(guó)“在與中國(guó)的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)中獲勝”。
四是推動(dòng)政企聯(lián)動(dòng)。脫鉤是一種國(guó)家行為，主要是一種政治行為，經(jīng)濟(jì)將服從政治的主導(dǎo)。去風(fēng)險(xiǎn)則是一種政治、經(jīng)濟(jì)復(fù)合行為，需要國(guó)家與企業(yè)之間的聯(lián)動(dòng)。美國(guó)的很多對(duì)華制裁行為，最終還是要由企業(yè)來(lái)落實(shí)。在很多時(shí)候，企業(yè)要做的往往比國(guó)家更多。在美國(guó)對(duì)華政策轉(zhuǎn)型的推動(dòng)之下，美國(guó)乃至西方企業(yè)對(duì)華投資更加猶豫、消極。
與此同時(shí)，美國(guó)、德國(guó)和日本等則在加強(qiáng)對(duì)芯片企業(yè)的扶持力度，力爭(zhēng)提高芯片的國(guó)產(chǎn)化、本地化水平。根據(jù)美國(guó)《芯片法案》，美國(guó)將投入520億美元去扶持本土芯片制造業(yè)，其中390億美元用于鼓勵(lì)企業(yè)建造或擴(kuò)張生產(chǎn)設(shè)施。歐盟也決定放寬補(bǔ)貼規(guī)則，為芯片公司調(diào)動(dòng)430億歐元的援助金，支持其在歐洲的擴(kuò)建計(jì)劃。2023年7月，德國(guó)政府計(jì)劃撥款200億歐元，用來(lái)支持德國(guó)的半導(dǎo)體制造業(yè)。2023年2月，日本宣布將投入28億美元，補(bǔ)貼半導(dǎo)體產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)。
2023年5月，美國(guó)總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理杰克·沙利文在布魯金斯學(xué)會(huì)發(fā)表“重振美國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)地位”演講，提出“新華盛頓共識(shí)”的說(shuō)法。這意味著美國(guó)政府不僅在調(diào)整對(duì)外政策，對(duì)美國(guó)的治國(guó)理政理念也要進(jìn)行重大調(diào)整。20世紀(jì)80年代以來(lái)，美國(guó)是在華盛頓共識(shí)框架之下運(yùn)行的，倡導(dǎo)貿(mào)易與金融自由化、私有化，減少國(guó)家干預(yù)。但是現(xiàn)在，新華盛頓共識(shí)有逆轉(zhuǎn)美國(guó)自由主義傳統(tǒng)的趨勢(shì)。
美國(guó)去風(fēng)險(xiǎn)不利于全球經(jīng)濟(jì)合作
美國(guó)接受去風(fēng)險(xiǎn)概念，只是在觀念層面與歐洲盟友達(dá)成了戰(zhàn)略共識(shí)，并不意味著美歐對(duì)華政策及措施將不再有差異。“去風(fēng)險(xiǎn)”有足夠的模糊性，美日歐在面對(duì)中國(guó)時(shí)可以自行定義自己的“風(fēng)險(xiǎn)”，也自然將會(huì)有不同的對(duì)華去風(fēng)險(xiǎn)措施。對(duì)于歐洲來(lái)說(shuō)，去風(fēng)險(xiǎn)更多是因?yàn)蹩颂m危機(jī)誘發(fā)而起的。歐洲發(fā)現(xiàn)，自己對(duì)俄羅斯的能源依賴，成為自己的戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)。歐洲認(rèn)為，去風(fēng)險(xiǎn)是與脫鉤完全不同的概念。對(duì)于美國(guó)來(lái)說(shuō)，去風(fēng)險(xiǎn)是從對(duì)華脫鉤論后退的一個(gè)結(jié)果。美國(guó)接受去風(fēng)險(xiǎn)概念，達(dá)成與歐盟對(duì)華政策的表面一致，事實(shí)上是想把自己的“小院高墻”，擴(kuò)大為美西方陣營(yíng)有邊界、有選擇的“大院低墻”。
當(dāng)然，去風(fēng)險(xiǎn)本身也有很大的風(fēng)險(xiǎn)。去風(fēng)險(xiǎn)一旦被泛安全化或泛風(fēng)險(xiǎn)化，與脫鉤的事實(shí)差異就會(huì)小得多，就有可能變成變相的脫鉤。所以，從中國(guó)的角度來(lái)看，去風(fēng)險(xiǎn)與脫鉤沒(méi)有本質(zhì)性區(qū)別。美國(guó)對(duì)華脫鉤論從來(lái)就不是全面脫鉤，而是選擇性的。去風(fēng)險(xiǎn)，也可以理解為一種選擇性脫鉤。
但是，去風(fēng)險(xiǎn)與選擇性脫鉤的區(qū)別也是非常明顯的。選擇性脫鉤以脫鉤論為旗號(hào)，會(huì)產(chǎn)生繼續(xù)脫鉤的預(yù)期，會(huì)導(dǎo)致寒蟬效應(yīng)，會(huì)阻止一些原本不受限制的投資和貿(mào)易活動(dòng)。在去風(fēng)險(xiǎn)話語(yǔ)之下，工商界的心理期待會(huì)有所提升，不確定性會(huì)有所下降，正常的投資和貿(mào)易活動(dòng)也因此有望得到恢復(fù)。因此，從脫鉤論到去風(fēng)險(xiǎn)論，從某種意義上看仍是中美關(guān)系、中西方關(guān)系中的一個(gè)積極信號(hào)。其實(shí)，去風(fēng)險(xiǎn)并非只有選擇性脫鉤、拉開(kāi)距離一個(gè)方向，深化合作與相互依賴，在本質(zhì)上也可能是一種去風(fēng)險(xiǎn)措施。無(wú)論是對(duì)于美國(guó)還是歐洲，去風(fēng)險(xiǎn)都不是單方向、單軌道的。歐洲國(guó)家追求戰(zhàn)略自主，既想對(duì)中國(guó)去風(fēng)險(xiǎn)，也想對(duì)美國(guó)去風(fēng)險(xiǎn)，也想減少美國(guó)對(duì)歐洲戰(zhàn)略方向的左右與操縱。
（作者為復(fù)旦大學(xué)美國(guó)研究中心教授）
【參考文獻(xiàn)】
①章婕妤：《從“近岸外包”到“友岸外包”：美國(guó)在拉美打造供應(yīng)鏈體系？》，《世界知識(shí)》，2022年第16期。
責(zé)編/于洪清 美編/王夢(mèng)雅
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