習(xí)近平主席深刻指出：“加強跨軍地治理是全面加強軍事治理的應(yīng)有之義，是鞏固提高一體化國家戰(zhàn)略體系和能力的內(nèi)在要求。”一般來講，跨軍地治理指我黨領(lǐng)導(dǎo)軍地各方力量，通過深化軍地改革、明確職責(zé)定位、優(yōu)化體制機制、強化軍地戰(zhàn)略統(tǒng)籌、完善政策法規(guī)等綜合治理措施，逐步消除軍地兩大系統(tǒng)運行中的種種不協(xié)調(diào)因素，提升軍地之間的橫向協(xié)作與縱向協(xié)同水平，逐步建立軍地相互適應(yīng)、運行順暢、協(xié)同發(fā)展的實踐活動?？畿姷刂卫硎且豁棌?fù)雜的系統(tǒng)工程，只有全黨統(tǒng)一思想認識，提高政治站位，聚焦跨軍地治理的重點環(huán)節(jié)，找準軍地共同發(fā)力點，實現(xiàn)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理和源頭治理的有機結(jié)合，才能全面有效提升軍事治理效能，為實現(xiàn)建軍一百年奮斗目標提供堅實有力保證。
加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，強化頂層有力統(tǒng)籌
黨的二十大報告把全面加強軍事治理上升為黨的意志，放在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體布局中一體推進并納入習(xí)近平強軍思想，體現(xiàn)了黨對新時代建軍治軍規(guī)律的深刻把握與清醒自覺。習(xí)近平主席深刻指出，“全面加強軍事治理是復(fù)雜系統(tǒng)工程，涉及國防和軍隊建設(shè)方方面面。要強化系統(tǒng)觀念，堅持問題導(dǎo)向，加強軍事治理頂層設(shè)計和戰(zhàn)略謀劃”。當前，隨著我軍各項建設(shè)的發(fā)展，我軍的組織結(jié)構(gòu)越來越復(fù)雜，專業(yè)分工越來越細，技術(shù)含量越來越高，戰(zhàn)斗力構(gòu)成要素越來越多，跨軍地、跨部門、跨領(lǐng)域、跨學(xué)科的有機互動、交叉、滲透、融合越來越深，耦合性越來越強，戰(zhàn)斗力生成規(guī)律與戰(zhàn)爭制勝機理從未像今天這樣深度依賴軍民兩種力量、兩種技術(shù)、兩種資源之間的轉(zhuǎn)化和融合，如何對軍地結(jié)合部、軍地兩大系統(tǒng)的交匯處實施有效的治理成為軍地共同面臨的時代課題。
跨軍地治理本質(zhì)上屬于跨域多域治理，既涉及國防建設(shè)，又涉及經(jīng)濟建設(shè)，既涉軍又涉民，是一項極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程。較其它單域治理而言，跨軍地治理涉及的主體更加多元，利益更加復(fù)雜，涉及黨政軍民企，東南西北中，既有上下雙向的縱向貫通，也有跨多部門、多領(lǐng)域、多行業(yè)的橫向協(xié)同。同時，跨軍地地帶最容易出現(xiàn)治理“真空”，似乎軍地都在管，但又不容易管好，進而成為問題最多、問題最難解決的治理地帶，是國家治理、軍事治理中最難啃的“硬骨頭”，最難打的硬仗。因此，全面加強軍事治理特別是跨軍地治理，必須充分發(fā)揮黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢,不斷加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，把黨的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)貫穿到跨軍地治理的各個方面，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，促使軍地多元主體提升能力效率，推動軍地有效協(xié)同配合，增強跨軍地治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，形成高質(zhì)量跨軍地治理格局。
當前，軍地各級要把強化黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作為跨軍地治理的根本遵循，確保黨中央對跨軍地治理實現(xiàn)有力有效的頂層統(tǒng)籌，做到領(lǐng)方向、統(tǒng)全局、管軍地，始終在大局下行動，令出歸一、上下聯(lián)動、步調(diào)一致?？山梃b60年代“兩彈一星”中成立中央專委的經(jīng)驗做法，積極推進跨軍地改革進程，在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，成立一個橫跨軍地、既能統(tǒng)軍又能管民的高層領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，充分發(fā)揮好軍地“協(xié)調(diào)師”“總調(diào)度”的職能，切實立起“統(tǒng)”的權(quán)威，搭建“統(tǒng)”的平臺，貫通“統(tǒng)”的鏈路，為提升跨軍地治理水平提供堅實的組織保證。在跨軍地治理過程中，在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以國家利益為最高目的，不斷優(yōu)化、完善和健全新型舉國體制，在統(tǒng)一的大框架下有效統(tǒng)籌、動員、調(diào)度軍地的人力、物力、財力等一切社會資源，將政府、軍隊、市場和企業(yè)有機結(jié)合起來，進而實現(xiàn)先進生產(chǎn)力與強大戰(zhàn)斗力之間的深度耦合，不斷鞏固提高軍民一體化的國家戰(zhàn)略體系和能力。
深化改革創(chuàng)新，積極創(chuàng)造有利條件
從內(nèi)部邏輯看，跨軍地治理涉及中央和地方政府之間、軍隊和政府之間、政府和市場之間的信息傳導(dǎo)、溝通協(xié)調(diào)與有序銜接，關(guān)聯(lián)部門多、覆蓋領(lǐng)域廣、運行鏈路長，是典型的跨軍地、跨領(lǐng)域、跨部門的復(fù)雜系統(tǒng)工程。從跨軍地治理本身來看，它是一種思維方式的深刻變革，即擺脫傳統(tǒng)的方式手段，運用法治思維和法治方式，研究和處理跨軍地交叉地帶重難點問題，實現(xiàn)軍地兩大系統(tǒng)高效、順暢互動；同時，跨軍地治理也是一種理念、方式、方法、手段和工具，它是解決鞏固提高一體化國家戰(zhàn)略體系和能力過程中傳統(tǒng)老大難問題的“金鑰匙”。理論和實踐，沒有改革，就沒有治理；沒有法治，就沒有依法跨軍地治理。因此，推進跨軍地治理，必須擺脫傳統(tǒng)思維定勢，摒棄因循守舊的經(jīng)驗做法，堅持向改革創(chuàng)新要動力，將深化改革創(chuàng)新與法治思維、法治建設(shè)結(jié)合起來，將跨軍地治理逐步導(dǎo)入法治軌道，實現(xiàn)依法治理。
近些年，軍地堅決貫徹黨中央重大決策部署，協(xié)同推進重大改革，落實重大政策，推進重大項目，在跨軍地治理實踐中做出了有益探索，積累了不少寶貴經(jīng)驗，取得不少重要成果，可圈可點。通過調(diào)研，軍地各方深深感到，制約跨軍地治理效能的因素有很多，既有軍地接合部的壁壘、堅冰和梗阻等點面上的頑疾故障，也有諸如體制性障礙、結(jié)構(gòu)性矛盾、政策性問題等深層次羈絆，更有在跨軍地治理過程中的組織管理體系、工作運行體系、政策制度體系等體系性掣肘，成為影響軍地高質(zhì)量發(fā)展的短板瓶頸?？傊?，上述問題的存在，使跨軍地治理的主體往往感覺力不從心，這就必須向改革要思路，向創(chuàng)新要動力，軍地聯(lián)合攻關(guān)，下大力氣研究和突破。
當前，要聚焦跨軍地治理中亟待突破的矛盾和問題，應(yīng)高揚法治精神大旗，以備戰(zhàn)打仗的姿態(tài)，推進改革創(chuàng)新，研析務(wù)實思路舉措。首先，要理順體制，完善組織形態(tài)。著眼系統(tǒng)理論，同步協(xié)調(diào)推進國家和軍隊機構(gòu)改革，通過機構(gòu)合并、撤銷、增設(shè)、升格等多種形式，優(yōu)化配置部門機構(gòu)，完善體制機制，暢通運行鏈路，解決好傳統(tǒng)治理中分權(quán)化、部門化、碎片化問題。在此基礎(chǔ)上，科學(xué)界定各部門職能，明確權(quán)力清單與治理責(zé)任清單，防止和克服各個治理主體部門職能模糊、交叉、重疊與空白，貫通軍地之間的組織鏈路，切實形成各司其職、緊密協(xié)作、規(guī)范有序的跨軍地治理框架與工作格局。其次，要建好機制，完善體系形態(tài)。以優(yōu)化整合跨軍地、跨領(lǐng)域、跨部門協(xié)同機制為抓手，通過配置部門機構(gòu)、優(yōu)化職能配置，完善組織架構(gòu)，創(chuàng)新政策制度等舉措，健全完善跨軍地治理的體系生態(tài)，確保各治理主體之間在科學(xué)合理的組織框架內(nèi)有序協(xié)同，和諧運作，最大限度降低行政損耗與制度成本。最后，要建章立制，完善制度形態(tài)。在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，通過軍地協(xié)調(diào)、要事會商等多渠道，在跨軍地治理大體系框架下，制定工作章程、運行細則、基本制度，“工筆”書寫推進跨軍地治理的時間表、任務(wù)書、施工圖、路線圖、流程圖，塑造跨軍地治理的制度形態(tài)，做到施治有序，有章可循。
注重統(tǒng)分結(jié)合，形成軍地整體合力
全面加強跨軍地治理，需要軍地雙方形成合力，才能有效地解決問題。軍地形成整體合力的核心要義并非傳統(tǒng)意義上的一擁而上，齊抓共管，而是在壓實軍地責(zé)任的基礎(chǔ)上統(tǒng)分結(jié)合，收放有序。即統(tǒng)得有力有效，又分的涇渭分明，軍地之間既各司其職，又相互協(xié)同配合，該統(tǒng)得統(tǒng)起來，該放得放到位，該分得分清楚，在“統(tǒng)與分”“收與放”“開與合”的結(jié)合中協(xié)同推進，最終形成整體合力，共同下好跨軍地治理這盤大棋。
就“統(tǒng)”而言，要落實好黨的二十大報告提出的“三個加強”。一是要加強軍地戰(zhàn)略規(guī)劃統(tǒng)籌。建立軍地戰(zhàn)略規(guī)劃統(tǒng)籌機制，把軍隊相關(guān)重大建設(shè)規(guī)劃主動及時融入國家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃大棋盤，力爭在建設(shè)發(fā)展規(guī)劃層面統(tǒng)起來、從源頭上融起來，做到軍地戰(zhàn)略規(guī)劃體系銜接、上下配套、一體設(shè)計、一體實施、一體評估，進而實現(xiàn)軍事建設(shè)布局和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展布局有機結(jié)合，推進戰(zhàn)略布局一體融合、戰(zhàn)略資源一體整合、戰(zhàn)略力量一體運用。二是加強軍地政策制度銜接。重視加強跨軍地政策制度創(chuàng)新的通盤統(tǒng)籌、總體設(shè)計和實際調(diào)研，建立跨軍地政策制度軍地聯(lián)動機制，凡涉及跨軍地、跨領(lǐng)域、跨部門的政策制度要軍地聯(lián)合論證實施、聯(lián)合評估審查，增強跨軍地政策制度創(chuàng)新的整體性、協(xié)調(diào)性、便利性；通過立、改、廢、釋等多種方式，修好軍地政策制度銜接的“接口”，消除軍地政策制度銜接的堵點，培育法律法規(guī)健全、政策供給有效、標準規(guī)范兼容的跨軍地政策制度治理環(huán)境；建立跨軍地政策制度執(zhí)行反饋與修正機制，對跨軍地政策制度運行情況、實施效果等進行常態(tài)化調(diào)研、評估與分析，及時反饋，動態(tài)修訂，不斷完善，形成跨軍地政策制度糾偏完善機制。三是加強軍地資源要素共享。著眼支撐強軍興軍和服務(wù)備戰(zhàn)打仗，著眼國家戰(zhàn)略能力最大化，著眼鞏固提高一體化國家戰(zhàn)略體系和能力，建立軍地資源要素共享機制，破除資源要素在軍民兩大體系自由流動的壁壘，通過軍地會商協(xié)商，分領(lǐng)域分類別共同編制共享目錄，建立資源要素共享辦法，政策性、制度性引導(dǎo)軍地相關(guān)資源有序開放共享，促進資源要素在軍地之間自由雙向流動和高效配置，做到一份投入，兩份產(chǎn)出，多重效益，實現(xiàn)經(jīng)濟建設(shè)國防效益最大化，國防建設(shè)經(jīng)濟效益最大化。
就“分”而言，即明確軍地各級、各部門的職責(zé)分工，明確主體責(zé)任，做到各盡其職，各負其責(zé)，擔(dān)負起各自該擔(dān)任的責(zé)任，盡好該盡的義務(wù)。軍隊在跨軍地治理中扮演著重要角色，應(yīng)當發(fā)揮自身優(yōu)勢，主動作為，積極參與。對軍隊來講，要強化軍事需求牽引，提出清晰有效的軍事需求，解決好需求工作職責(zé)不清晰、需求提報不精準、工作鏈路不通暢等問題。瞄準打通軍地結(jié)合部壁壘梗阻，加快構(gòu)建統(tǒng)分結(jié)合、權(quán)責(zé)明晰、軍地聯(lián)動、運行高效的軍事需求工作體系，高效閉合軍事需求工作鏈路，最大限度為備戰(zhàn)打仗匯聚優(yōu)質(zhì)資源和勝戰(zhàn)勢能。就地方黨委政府來講，要強化思想引領(lǐng)，統(tǒng)一思想認識。要大力弘揚軍愛民、民擁軍的光榮傳統(tǒng)，不斷鞏固發(fā)展堅如磐石的軍政軍民團結(jié)，軍地同下“一盤棋”，畫好“同心圓”，共同書寫好新時代“兵民是勝利之本”這篇大文章。深化新時代全民國防教育，強化黨政軍民的國防意識與國家安全意識，在全社會營造全民關(guān)心國防、熱愛國防、建設(shè)國防、保衛(wèi)國防的濃郁氛圍。地方在抓好經(jīng)濟社會發(fā)展的同時，更要責(zé)無旁貸地盡好國防建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)盡的責(zé)任，做到軍有所呼，地有所應(yīng)，軍有所需，地有所供，切實把“發(fā)展經(jīng)濟是貢獻，保障國家安全更是貢獻；發(fā)展生產(chǎn)力是貢獻，提高戰(zhàn)斗力更是貢獻”的價值導(dǎo)向在全社會鮮明地立起來。
作者單位：國防大學(xué)軍事管理學(xué)院