【摘要】作為長期深耕縣域金融市場的主力軍，農(nóng)村信用社當前發(fā)展面臨經(jīng)營壓力較大、金融產(chǎn)品與服務創(chuàng)新能力還有待提升、省聯(lián)社扁平化管理進展較為緩慢、法人治理的有效性還不夠明顯等短板難題。導致農(nóng)村信用社發(fā)展面臨短板難題的根源包括創(chuàng)新性融資業(yè)務的風險防范機制存在短板，農(nóng)村信用社并購重組機制還不夠完善，農(nóng)村金融法律制度還不夠健全以及農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境還有待優(yōu)化。推動農(nóng)村信用社“下半場”改革，需要統(tǒng)籌好改革創(chuàng)新和防風化險兩大任務，推動建立農(nóng)村信用社高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生機制、強化農(nóng)村信用社“下半場”改革的政策保障、加快農(nóng)村金融立法以及推動融資配套要素市場化改革等配套措施。
【關鍵詞】農(nóng)村信用社 體制改革 高質(zhì)量發(fā)展
【中圖分類號】F832.35 【文獻標識碼】A
作為長期深耕縣域金融市場的地方法人金融機構(gòu)，農(nóng)村信用社系統(tǒng)（以下簡稱農(nóng)信社，包括一級法人農(nóng)信社、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行和省級農(nóng)村信用社聯(lián)合社）不僅占據(jù)著縣域金融市場的大部分份額，也承載著服務城鄉(xiāng)居民和發(fā)展普惠金融的重要使命，備受黨和國家重視。從早期集中統(tǒng)一領導到由中國農(nóng)業(yè)銀行和中國人民銀行代管，黨中央給予了農(nóng)信社特殊的政策支持與關照。2003年8月以來，黨中央針對農(nóng)信社積極啟動了“上半場”改革，組建成立省級農(nóng)村信用社聯(lián)合社（以下簡稱“省聯(lián)社”）負責管理農(nóng)信社，因地制宜對農(nóng)信社進行商業(yè)化改革，形成了一級法人農(nóng)信社、農(nóng)村合作銀行（以下簡稱“農(nóng)合行”）和農(nóng)村商業(yè)銀行（以下簡稱“農(nóng)商行”）三種產(chǎn)權(quán)組織形式，同時通過“花錢買機制”幫助農(nóng)信社防風化險，使其扭虧為盈、輕裝上陣，資產(chǎn)質(zhì)量明顯改善。在黨中央和地方政府的支持下，一級法人農(nóng)信社和農(nóng)合行數(shù)量逐年下降，農(nóng)商行組建速度和資產(chǎn)增速明顯加快，并在銀行業(yè)中嶄露頭角。另外，農(nóng)信社還將吸收的金融資源用于滿足當?shù)亟傻闹行∑髽I(yè)和居民的金融需求，在破解農(nóng)村融資難、融資貴、融資慢難題中發(fā)揮著重要作用。
國家金融監(jiān)督管理總局公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2022年年末，全國農(nóng)村金融機構(gòu)總資產(chǎn)規(guī)模和總負債規(guī)模分別達50.01萬億元和46.39萬億元，分別是改革前（2002年底）的23.04倍和20.99倍，占銀行業(yè)金融機構(gòu)的13.4%和13.6%。另外，農(nóng)信社法人機構(gòu)數(shù)量共計2195家，其中農(nóng)商行1600家、一級法人農(nóng)信社572家、農(nóng)合行23家，在銀行業(yè)金融機構(gòu)中占比近半。然而，由于改革還有待深化，農(nóng)信社在自身經(jīng)營發(fā)展和普惠城鄉(xiāng)居民中面臨著一些難點痛點，影響了支農(nóng)支小效果，亟需推進新的改革。鑒于此，為推動農(nóng)信社“下半場”改革與發(fā)展，使其全力以赴守好服務縣域經(jīng)濟主陣地，當好支持鄉(xiāng)村振興主力軍，擔好發(fā)展普惠金融主責任，有必要對農(nóng)信社當前面臨的難題以及產(chǎn)生難題的根源進行剖析，進而更好對癥下藥。
黨的十八大以來，隨著全國多個省份的農(nóng)信社商業(yè)化改革全面收官，行政管理色彩濃厚的省聯(lián)社與縣域農(nóng)信社（包括一級法人農(nóng)信社、農(nóng)合行、農(nóng)商行）市場化發(fā)展目標之間的矛盾逐漸凸顯，省聯(lián)社改革的呼聲越發(fā)強烈①。2016年以來，中央一號文件連續(xù)提出要“加快農(nóng)村信用社改革”，黨的二十大報告也強調(diào)，要“深化金融體制改革”“健全農(nóng)村金融服務體系”。2022年8月，隨著浙江“農(nóng)商聯(lián)合銀行”的先行落地，吉林、海南、四川等省份也將農(nóng)信社改革提上日程，并結(jié)合當?shù)貙嶋H情況制定改革方案。那么，農(nóng)信社“下半場”改革怎么改？其重點方向是什么？需要制定什么樣的保障機制來推動農(nóng)信社高質(zhì)量發(fā)展？鑒于此，在全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快建設農(nóng)業(yè)強國的重要時期，深入推進農(nóng)信社改革創(chuàng)新和防風化險就成為重大課題，需要我們齊心協(xié)力深入研究。
農(nóng)村信用社發(fā)展面臨的短板難題
經(jīng)營壓力較大。受世紀疫情沖擊和全球經(jīng)濟下行影響，銀行業(yè)金融機構(gòu)的增長紅利已逐步消退。作為縣域金融市場的主力軍，農(nóng)信社經(jīng)營效益不僅下滑，且面臨的數(shù)字化轉(zhuǎn)型和同業(yè)競爭的壓力更大。一是業(yè)務離柜率（即客戶離開柜臺處理的業(yè)務量占銀行總業(yè)務量的比例）走高加大了農(nóng)信社物理網(wǎng)點的經(jīng)營成本。隨著數(shù)字化浪潮的到來，社會大眾對線上服務的體驗感與適應度日趨增強，中小銀行的業(yè)務離柜率逐漸走高，電子渠道分流率持續(xù)攀升，部分網(wǎng)點產(chǎn)生的實際利潤逐漸下降，無形中加大了農(nóng)信社的經(jīng)營成本。中國銀行業(yè)協(xié)會發(fā)布的《2022年中國銀行業(yè)服務報告》顯示，據(jù)不完全統(tǒng)計，2022年銀行業(yè)金融機構(gòu)離柜交易筆數(shù)達4506.44億筆，離柜交易總額達2375.89萬億元，行業(yè)平均電子渠道分流率為96.99%。二是縣域金融市場競爭壓力增大。近年來，國有大行和股份制銀行紛紛利用低資金成本優(yōu)勢迅速將金融業(yè)務下沉到縣域市場，并與縣域農(nóng)信社爭奪客戶資源。面臨白熱化競爭，縣域農(nóng)信社不得不以更高的經(jīng)營成本開發(fā)次優(yōu)客戶來維持生計。根據(jù)近期調(diào)查情況看，各個銀行的存款利率存在較大差異。以一年期的整存整取利率為例，目前，國有大行存款利率為1.65%，股份制銀行存款利率為1.85%，而城市商業(yè)銀行和縣域農(nóng)信社存款利率基本在2%左右。三是數(shù)字化轉(zhuǎn)型較為滯后。數(shù)字化轉(zhuǎn)型涉及新技術和新模型的構(gòu)建，既需要大量資金投入，也需要專業(yè)技術人員支撐。但與大型銀行相比，縣域農(nóng)信社不僅在資金和技術方面存在劣勢，而且現(xiàn)有的專業(yè)技術人員也缺乏風險識別和統(tǒng)籌數(shù)字化轉(zhuǎn)型的能力，這導致縣域農(nóng)信社不能有效支撐數(shù)字化轉(zhuǎn)型。另外，盡管省聯(lián)社在數(shù)字化人才和技術方面有較多積累，可以幫助縣域農(nóng)信社推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型，但由于不同地區(qū)縣域農(nóng)信社經(jīng)營能力有差距，導致其對數(shù)字化轉(zhuǎn)型的定位和目標也存在差異。
金融產(chǎn)品與服務創(chuàng)新能力有待提升。目前，農(nóng)信社金融產(chǎn)品與服務創(chuàng)新能力不足主要表現(xiàn)在三個方面：一是縣域農(nóng)信社提供的金融產(chǎn)品和服務與農(nóng)村金融市場中的需求主體契合度不夠高，大多數(shù)縣域農(nóng)信社只是復制了大中型商業(yè)銀行的金融產(chǎn)品和服務，并未凸顯出農(nóng)村領域相關的產(chǎn)品和服務特色。二是農(nóng)信社為農(nóng)村居民和中小企業(yè)提供的仍是儲、貸、匯等基礎性的金融產(chǎn)品與業(yè)務，難以滿足在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展趨勢下的多元化金融需求②。三是受省聯(lián)社管理體制制約，縣域農(nóng)信社利用金融科技實現(xiàn)自主創(chuàng)新金融服務的能力較弱，加之精通數(shù)據(jù)技術開發(fā)、收集、分析和應用的專業(yè)人才也較為匱乏，導致其只能依賴省聯(lián)社和外部科技公司，這影響了縣域農(nóng)信社實現(xiàn)自主創(chuàng)新金融產(chǎn)品與服務的主觀能動性。
省聯(lián)社扁平化管理進展較為緩慢。盡管省聯(lián)社能大大降低新舊制度替換的摩擦成本，提升農(nóng)信社的財務績效，但隨著農(nóng)信社法人治理的逐步規(guī)范和經(jīng)營狀況的有效改善，具有多重屬性的省聯(lián)社在“自下而上”的入股籌建與“自上而下”的行政管理之間的矛盾愈發(fā)凸顯。這具體表現(xiàn)在兩個方面：一是作為地方法人金融機構(gòu)，縣域農(nóng)信社的高管任免本應由自己獨立完成，但在當前體制下，省聯(lián)社不僅擁有對縣域農(nóng)信社高管的任免權(quán)，還會將多數(shù)縣域農(nóng)信社作為獲取經(jīng)濟收益的主要來源，這樣的做法不僅使這種管理形成了一種“替代”關系，也加劇了縣域資金外流。2023年7月，河南省審計廳發(fā)布的《關于2022年度省級預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》顯示，有39家縣級農(nóng)信行社偏離服務本地縣域經(jīng)濟定位，發(fā)放異地貸款498.14億元。二是作為省級政府下放的金融機構(gòu)，省聯(lián)社并不完全是真正意義上的銀行業(yè)金融機構(gòu)，其既要管理和服務縣域農(nóng)信社，又要履行省級政府行政管理責任和合作制金融企業(yè)的管理責任，多重職能屬性決定了省聯(lián)社可能很難全身心為縣域農(nóng)信社做好服務工作③；加之在多重代理約束下，省聯(lián)社所研發(fā)的金融產(chǎn)品和金融科技運用能力已滯后于縣域農(nóng)信社發(fā)展的實際需求，制約了縣域農(nóng)信社創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務的動力。
法人治理的有效性不夠明顯。盡管農(nóng)信社在“上半場”改革實踐中搭建了“三會一層”（即股東大會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)營管理層）的治理架構(gòu)，但受多方面因素制約，其治理有效性依然與改革設定的目標有一定差距。具體表現(xiàn)在兩個方面：一方面，“三會一層”職責邊界不清，內(nèi)部人控制現(xiàn)象依然嚴重。雖然改制后的農(nóng)合行和農(nóng)商行按照“三權(quán)分立、相互制衡、共謀發(fā)展”的原則明確了所涉及的治理主體的職責和權(quán)力，并下設了對應的專業(yè)委員會來推進防風化險、薪酬管理、支農(nóng)支小和稽核審計等工作，但受管理體制的影響，有的農(nóng)合行和農(nóng)商行存在董事長“一言堂”的現(xiàn)象，經(jīng)營層和監(jiān)事會基本形同虛設④。另一方面，部分縣域農(nóng)信社在增資擴股中吸引了一批符合監(jiān)管要求的戰(zhàn)略投資者，并“重新洗牌”了股權(quán)結(jié)構(gòu)。根據(jù)原中國銀保監(jiān)會2021年公布的信息，當前以農(nóng)商行為主的農(nóng)村中小銀行已基本搭建好“三會一層”的組織架構(gòu)，法人股占比由改革前的不足5%提高至50%以上。但是，通過調(diào)查西部地區(qū)的情況可以發(fā)現(xiàn)，有的農(nóng)商行引入的股東忠誠度和專業(yè)素質(zhì)還不夠高，甚至一些股東在存續(xù)期間因涉訴和營業(yè)執(zhí)照的非正常而無法連續(xù)履行股東義務，這會影響縣域農(nóng)信社守好支農(nóng)支小初心以及注入先進管理理念的積極性。
農(nóng)村信用社發(fā)展面臨短板難題的根源
創(chuàng)新性融資業(yè)務的風險防范機制存在短板。近年來，農(nóng)地抵押貸款和生物資產(chǎn)抵押貸款等創(chuàng)新性融資業(yè)務盡管能緩解涉農(nóng)企業(yè)和農(nóng)村居民貸款三難問題，但尚未達到預期效果。從持續(xù)跟蹤陜西高陵區(qū)以及寧夏平羅縣、同心縣的農(nóng)地抵押貸款情況來看，農(nóng)地抵押貸款僅能提高當?shù)鼐用?.9%的收入水平，效果并不是很理想，這背后既與農(nóng)村金融市場固有的信息不對稱、抵質(zhì)押物缺乏以及信貸契約不靈活等客觀原因有關，也與縣域農(nóng)信社出現(xiàn)的“嫌貧愛富”等主觀原因有關，但其內(nèi)在根源仍是信貸業(yè)務風險防范機制存在短板。一是農(nóng)地價值和生物資產(chǎn)價值評估和交易市場還不夠健全。目前，對農(nóng)地價值或生物資產(chǎn)價值的評估，要么是金融機構(gòu)自行評估，要么是參考當?shù)剞r(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的租金價格或經(jīng)驗評估，缺乏公信力，在一定程度上影響了縣域農(nóng)信社融資業(yè)務的創(chuàng)新發(fā)展。另一方面，雖然各地（例如陜西高陵區(qū)）設立了縣級層面的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，但這些交易中心并未對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)及其他各類農(nóng)村資產(chǎn)進行登記，導致其并不能作為被認可的抵押物。二是農(nóng)村消費者權(quán)益保護機制存在短板。雖然目前各個地區(qū)設立了專門的金融消費權(quán)益保護機構(gòu)，但在和解、調(diào)解、仲裁、訴訟等金融消費方面的矛盾化解渠道還不夠通暢，有待進一步暢通。根據(jù)中國家庭金融調(diào)查（CHFS）2015的大樣本調(diào)查數(shù)據(jù)，盡管農(nóng)村金融消費者遭遇過電話詐騙和短信詐騙的概率已達到82.72%和69.86%，但其對如何依法維護自身合法權(quán)益仍非常迷茫。
農(nóng)信社并購重組機制不夠完善。“抱團取暖”是當前農(nóng)信社改革和發(fā)展的主流趨勢，據(jù)不完全數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2022年年末，農(nóng)信社通過“抱團取暖”方式已成立了不少于43家地市級農(nóng)商行。就長期跟蹤調(diào)查的陜西省農(nóng)信社改革和發(fā)展的情況來看，自2015年陜西秦農(nóng)農(nóng)村商業(yè)銀行股份有限公司（以下簡稱“秦農(nóng)銀行”）成立以來，秦農(nóng)銀行先后吸收合并了閻良、臨潼、高陵、長安四家一級法人農(nóng)信社和鄠邑農(nóng)商行、藍田農(nóng)商行、周至農(nóng)商行三家農(nóng)商行。截至2022年年末，秦農(nóng)銀行合并后的資產(chǎn)總額為4062.13億元，其中，各項貸款為2166.35億元；負債總額為3888.50億元，其中，各項存款為2919.94億元；所有者權(quán)益為173.63億元；不良貸款余額為44.84億元，不良貸款率為2.07%，撥備覆蓋率為169.21%，資本充足率為11.75%。但是，因當前并購重組機制尚不完善，農(nóng)信社在防風化險方面的效果并不是很理想。具體而言，一是并購重組方可能會面臨經(jīng)營業(yè)績下滑的風險。由于被收購的一級法人農(nóng)信社風險較大，即便經(jīng)營業(yè)績非常優(yōu)異的農(nóng)商行可以通過并購重組解決存在問題的縣域農(nóng)信社的經(jīng)營危機，但仍有可能在未來某一時點暴露更大的經(jīng)營風險，并影響收購方的經(jīng)營業(yè)績。二是并購重組產(chǎn)生的協(xié)同效應較弱。從目前已發(fā)生的農(nóng)信社并購重組案例來看，不同縣域農(nóng)信社之間的并購重組主要考慮的是被并購重組方的存量風險，忽視了不同縣域農(nóng)信社之間文化理念的差異，因此在后續(xù)融合管理上會存在摩擦和矛盾，從而影響并購重組效果。三是并購重組的市場化程度較低。由于少數(shù)地方政府存在干預縣域農(nóng)信社并購重組標的資產(chǎn)價格的現(xiàn)象，導致部分縣域農(nóng)信社的賬面標的質(zhì)量與真實資產(chǎn)質(zhì)量存在偏差，這會降低收購方參與并購重組的積極性。因此，只有建立科學有效的并購重組機制，才能保證農(nóng)信社安全經(jīng)營，實現(xiàn)防風化險。
農(nóng)村金融法律制度不夠健全。一是雖然黨中央針對銀行業(yè)金融機構(gòu)出臺了《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國中國人民銀行法》和《中華人民共和國商業(yè)銀行法》，但這些法律并未系統(tǒng)地將農(nóng)信社所涉及的所有制度加以明確細化規(guī)定，也未界定清楚農(nóng)信社的法律定位（例如，如何開展業(yè)務、如何滿足農(nóng)村市場有效需求等）。二是雖然原中國銀保監(jiān)會頒布了一些“暫行規(guī)定”（如《農(nóng)村商業(yè)銀行管理規(guī)定》等），明確了農(nóng)商行和農(nóng)合行的主體地位，但這些“暫行規(guī)定”多為原則性制度，缺乏權(quán)威性。另外，出臺的其他法規(guī)也多為省聯(lián)社制定的規(guī)章制度，無法滿足其對縣域農(nóng)信社的法律保障和規(guī)范要求。三是有關農(nóng)村抵押擔保的法律法規(guī)還不夠完善。2021年出臺的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》雖然對農(nóng)信社支持鄉(xiāng)村振興也做了一些規(guī)定，但未對信貸客戶信息共享作出說明，也未對涉及農(nóng)村創(chuàng)新性融資業(yè)務的抵押價值評估、處置和市場流轉(zhuǎn)等作出說明，更未對一些優(yōu)惠政策的扶持對象、受益期限和覆蓋范圍作出界定，不能有效滿足當前縣域農(nóng)信社發(fā)展的現(xiàn)實需求。
農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境還有待優(yōu)化。一方面，農(nóng)村征信體系建設覆蓋面小。農(nóng)信社對農(nóng)村征信體系建設做出了巨大努力。根據(jù)調(diào)查情況來看，例如，陜西農(nóng)信社積極推進信用示范工程建設，2021年創(chuàng)建了3977個信用村、鎮(zhèn)和4個信用建設示范縣，形成了1個社會信用體系建設示范區(qū)。但是，因信用信息采集范圍窄、數(shù)據(jù)不真實和信息更新不及時等問題，農(nóng)村信用體系所能發(fā)揮的作用被大打折扣。另一方面，農(nóng)村社會誠信意識還有待提升。雖然縣域農(nóng)信社近年來定期在農(nóng)村地區(qū)開展金融知識普及工作，但還不能滿足農(nóng)村信用體系建設需要，少數(shù)涉農(nóng)企業(yè)和農(nóng)村居民欠債不還的現(xiàn)象仍然存在。
農(nóng)村信用社“下半場”改革需要統(tǒng)籌好改革創(chuàng)新和防風化險兩大任務
堅持“一省一策”推動農(nóng)信社改革創(chuàng)新。關于省聯(lián)社改革，當前有統(tǒng)一法人、聯(lián)合銀行、金融控股公司和金融服務公司等模式。事實上，省聯(lián)社改革具有明顯“摸著石頭過河”的特征，特別是全國農(nóng)信社的經(jīng)營能力以及所在地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、地方財政實力和金融生態(tài)環(huán)境存在較大差異，導致當前管理體制產(chǎn)生的權(quán)責不對稱和行政干預等問題影響農(nóng)信社“下半場”改革模式的選擇。農(nóng)信社改革方向是尋求適配不同地區(qū)的要素稟賦，穩(wěn)定縣域法人地位，并借助現(xiàn)代金融科技手段推動改革創(chuàng)新，這樣才能充分發(fā)揮支農(nóng)支小優(yōu)勢，讓“各自為戰(zhàn)”的“小法人”變?yōu)?ldquo;協(xié)同發(fā)展”的“大法人”，并實現(xiàn)信息、技術、數(shù)據(jù)等資源要素市場的應用共享和平等交換。值得一提的是，陜西作為首批深化改革的重點省份，其在西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)乃至全國具有一定代表性。根據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，截至2021年年末，陜西省農(nóng)信系統(tǒng)涉農(nóng)貸款較去年同期增加283.11億元，增速為11.90%；全年累計發(fā)放普惠型涉農(nóng)貸款1387.28億元，累計向脫貧地區(qū)和脫貧人口分別投放貸款1577億元和106億元。經(jīng)過長年系統(tǒng)性研究陜西省農(nóng)信社改革與發(fā)展成果，筆者提出的“秦農(nóng)模式”（即銀行控股集團+農(nóng)商銀行發(fā)展聯(lián)盟+金融創(chuàng)新服務平臺）正加快落地實施，該模式為推動其他省份農(nóng)信社深化改革提供了理論指導和實踐創(chuàng)新。如圖1所示。
建立多舉并行的防風化險機制。近年來，受經(jīng)濟下行和大行下沉等因素疊加影響，過去與地產(chǎn)和城投企業(yè)有緊密業(yè)務聯(lián)系的農(nóng)信社，資本補充壓力明顯上升，抗風險能力逐漸減弱，隱性風險逐漸暴露，有釀成系統(tǒng)性金融風險的趨勢。根據(jù)中國人民銀行2018年—2022年公布的金融機構(gòu)評級結(jié)果，8級—D級的高風險機構(gòu)數(shù)量分別為587家、545家、442家、316家和346家，主要集中在農(nóng)信社和村鎮(zhèn)銀行，其中2022年農(nóng)信社高風險法人機構(gòu)占比已達到58.38%。鑒于此，需要結(jié)合農(nóng)信社發(fā)展實際，建立以市場化為主的風險處置和退出機制。具體而言，對不良貸款等考核指標超出預警但有救助價值的問題機構(gòu)，建議利用經(jīng)營救助和內(nèi)部紓困方式幫助其恢復經(jīng)營能力；對包袱重、業(yè)績壓力大但破產(chǎn)損失可控的問題機構(gòu)，建議由業(yè)績良好的農(nóng)商行兼并重組；對失去救助價值的問題機構(gòu)，建議采取機構(gòu)撤銷、行政接管或破產(chǎn)清算方式，有序引導其退出市場。另外，作為服務實體經(jīng)濟的基礎，銀行資本不僅具有撬動資產(chǎn)負債的杠桿效應，也是抵御風險的最后屏障。為做好農(nóng)信社防風化險工作，一方面，合理平衡好資產(chǎn)擴張和資本補充的關系，積極通過地方專項債等外源渠道補充農(nóng)信社核心資本，以此同步促進農(nóng)信社“量”的擴張和“質(zhì)”的提升。根據(jù)調(diào)查情況看，2023年以來，陜西省已成功發(fā)行地方政府專項債46億元，并以轉(zhuǎn)股協(xié)議存款和階段性持股方式補充了21家農(nóng)村金融機構(gòu)的資本金。其中，秦農(nóng)銀行使用專項債券金額10億元，20家縣域農(nóng)信社使用專項債券金額36億元。資本金補充后，15家縣域農(nóng)信社資本充足率已達到10.5%的監(jiān)管標準，撥備覆蓋率也達到100%以上。另一方面，優(yōu)先吸收認同農(nóng)信社服務“三農(nóng)”且追求長期價值的戰(zhàn)略投資者和涉農(nóng)企業(yè)入股，促進經(jīng)營機制和創(chuàng)新能力的提升以及“三層一會”治理有效性的優(yōu)化，共同實現(xiàn)股東利益與農(nóng)信社資產(chǎn)價值的長期增長。
建立推動農(nóng)村信用社“下半場”改革的配套政策
推動建立農(nóng)信社高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生機制。當前，農(nóng)信社不僅要滿足多元化的金融需求，也面臨著激烈的業(yè)務競爭，這倒逼農(nóng)信社打破發(fā)展“瓶頸”，實現(xiàn)“質(zhì)”的飛躍。鑒于此，一是加快省聯(lián)社功能轉(zhuǎn)變，注重縣域農(nóng)信社存量重組、增量優(yōu)化和治理效率提升的協(xié)同發(fā)展，推動物理網(wǎng)點轉(zhuǎn)型升級，促進其從“市場優(yōu)勢”走向“質(zhì)”的提升。二是加強“農(nóng)村金融+金融科技”復合型人才隊伍建設，并借助數(shù)字技術，加快開發(fā)設計適合“三農(nóng)”發(fā)展特點的金融產(chǎn)品，解決農(nóng)信社在獲客、風控、增信、放貸和貸后管理等方面存在的“卡脖子”問題，強化縣域農(nóng)信社對實體經(jīng)濟和富民產(chǎn)業(yè)的金融賦能力度，形成能向鄉(xiāng)鎮(zhèn)空白點延伸的網(wǎng)絡化服務體系，實現(xiàn)從“效率優(yōu)先”走向“功能重塑”。三是建立與縣域要素市場相匹配的聯(lián)結(jié)機制，制定與農(nóng)信社所在縣域經(jīng)濟發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)特點相適應的戰(zhàn)略規(guī)劃，引導更多信貸資金精準滴灌到能全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和建設農(nóng)業(yè)強國的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，推動技術、人才、資本與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的充分融合，并從源頭上防止縣域農(nóng)信社資金外流到其他商業(yè)價值更高的地區(qū)。
強化農(nóng)信社“下半場”改革的政策保障。一是建議成立改革指導小組，有序推進各個?。ㄊ校┺r(nóng)信社的深化改革工作，同時多管齊下運用定向降準、再貸款、政府補貼和稅收減免等政策工具，用“看得見的手”來解決縣域農(nóng)信社在改革與發(fā)展中存在的信貸投放不精準、金融服務不暢通等堵點難點。二是在地方政府層面制定符合中國國情和本土特色的改革方案，并出臺能推進改革創(chuàng)新和防風化險的保障措施，從源頭上為縣域農(nóng)信社優(yōu)化公司治理、完善經(jīng)營機制、建立風險管理體系等釋放更多政策空間。三是利用市場化改革方法幫助農(nóng)信社支持實體經(jīng)濟和富民產(chǎn)業(yè)“降成本”“去杠桿”“穩(wěn)增長”，并讓更多經(jīng)濟主體適度參與縣域農(nóng)信社經(jīng)營發(fā)展，促進地方政府和縣域農(nóng)信社之間的共生共榮。
加快農(nóng)村金融立法。金融風險的互溢性決定了需要從國家層面制定更為權(quán)威的農(nóng)村金融法律制度，才能有效應對農(nóng)信社因多種因素疊加所滋生的各種重大金融風險。鑒于此，一是針對當前農(nóng)信社出現(xiàn)的并購重組趨勢，建議以即將出臺的《金融穩(wěn)定法》為指引，起草一批能與農(nóng)信社改革與發(fā)展需求無縫銜接的《金融機構(gòu)破產(chǎn)條例》《金融控股集團暫行管理辦法》等法律法規(guī)。二是鑒于當前縣域農(nóng)信社在改革創(chuàng)新中所產(chǎn)生的一系列創(chuàng)新型涉農(nóng)貸款業(yè)務（如“兩權(quán)”抵押貸款），建議相關部門針對農(nóng)村金融起草《農(nóng)村金融保障法》或《農(nóng)村金融促進法》，并從組織形態(tài)、管理方式、業(yè)務種類、業(yè)務范圍、政策扶持和市場退出等方面，對包含農(nóng)信社在內(nèi)的所有涉農(nóng)金融機構(gòu)做出更為具體的規(guī)定，以此有效解決農(nóng)村抵押物合法化、數(shù)據(jù)不安全和農(nóng)村居民金融消費權(quán)益保護不暢通等問題。
推動融資配套要素市場化改革。當前在農(nóng)地抵押、活體畜禽和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設施設備等“三農(nóng)”領域中，創(chuàng)新性融資模式配套政策缺乏是影響農(nóng)信社高質(zhì)量發(fā)展的重要原因，因此需要加快推動融資配套要素市場化改革。一是在縣級層面建立有法可依、政府賦能和公眾認可的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記和流轉(zhuǎn)平臺，保證以農(nóng)地抵押、生物資產(chǎn)抵押等為代表的創(chuàng)新性融資業(yè)務能在市場進行實時交易，以此從根本上消除縣域農(nóng)信社在開展業(yè)務過程中的擔憂和顧慮。二是引入第三方資產(chǎn)價值評估機構(gòu)主導參與創(chuàng)新性融資業(yè)務的價值評估工作，特別要通過重點結(jié)合農(nóng)產(chǎn)品品種、土地流轉(zhuǎn)價格、土壤肥力、生物資產(chǎn)生命周期等自然條件和地域環(huán)境來準確評估創(chuàng)新性融資業(yè)務的抵押價值，以此解決農(nóng)村可盤活資產(chǎn)價值評估的公信力問題。三是深入推進信用鎮(zhèn)、信用村、信用戶建設，完善對涉農(nóng)經(jīng)濟主體的信息采集、信用評價和定期更新工作，同時積極探索建立起從以“人”擔保為導向的單一型農(nóng)村信用體系，逐步向“抵押品替代融合人地擔保”的復合型農(nóng)村信用體系過渡的機制，以此從根本上解決抵押價值評估不科學、土地交易不規(guī)范和法律制度不健全等“三農(nóng)”領域中的急難愁盼問題。四是加快建立農(nóng)村金融數(shù)據(jù)共享機制，逐漸將縣域農(nóng)信社長期搜集到的存量客戶信息，與地方政府的戶籍、就業(yè)、社保、公積金、交通、住房等各種政務信息，以及互聯(lián)網(wǎng)平臺搜集到的信用評分、消費等信息進行融合，以此完善涉農(nóng)經(jīng)濟主體的“信用畫像”，為精準開展信用評級、信貸審批和貸后管理工作提供有力數(shù)據(jù)要素支撐。
（作者分別為西北農(nóng)林科技大學經(jīng)濟管理學院教授、陜西省農(nóng)村金融研究中心主任、西北農(nóng)林科技大學農(nóng)村金融研究所所長；國家金融與發(fā)展實驗室銀行研究中心研究員）
【注：本文系國家自然科學基金面上項目“農(nóng)業(yè)生物資產(chǎn)價值動態(tài)評估、抵押融資模式與風險管理政策研究”（項目編號：72273105）、中央高校基本科研業(yè)務費專項資金資助創(chuàng)新團隊項目“鄉(xiāng)村振興金融政策創(chuàng)新團隊”（項目編號：2452022074）和中國社會科學院青年科研啟動項目“鄉(xiāng)村振興視角下產(chǎn)權(quán)改革對農(nóng)信社使命漂移的影響：機理研究與實證檢驗”（項目編號：2023YQNQD034）的階段性成果】
【注釋】
①張瑞懷、孫涌、李家鴿、任丹妮、鄭六江：《省聯(lián)社管理及其對農(nóng)信社效率提升的影響：理論與實證研究》，《金融研究》，2020年第7期，第95-113頁。
②張珩、羅劍朝、郝一帆：《農(nóng)村信用社發(fā)展制度性困境與深化改革的對策——以陜西省為例》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》，2019年第5期，第45-57頁。
③謝宏、李鵬：《金融監(jiān)管與公司治理視角下的農(nóng)村信用社省聯(lián)社改革研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》，2019年第2期，第101-107頁。
④劉達、溫濤：《深化農(nóng)村信用社改革的關鍵問題和治理對策》，《經(jīng)濟縱橫》，2022年第10期，第103-109頁。
責編/謝帥 美編/楊玲玲
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