摘 要:土地財政主要依靠房地產(chǎn)市場，房價上漲對地方財政具有支撐作用，使地方政府可以減少借貸，債務率保持穩(wěn)定甚至下降。但隨著土地市場和房地產(chǎn)市場出現(xiàn)疲軟態(tài)勢，土地出讓金減少，土地依賴度降低，地方政府為維持正常的或必要的支出，通常通過擴大向外借債規(guī)模來彌補地方財政赤字，從而導致債務率上升。而債務率過高又會擠壓地方非稅收入擴張的空間。如今，房地產(chǎn)供求關系發(fā)生重大變化的“拐點”正在形成，同時地方債務風險也加速集中釋放，對國家經(jīng)濟發(fā)展和安全都形成較大的挑戰(zhàn)，土地財政依賴型的增長模式或許已到盡頭，地方政府亟需盡快擺脫土地財政依賴，使土地財政由“唯一”變“之一”，從而為自身發(fā)展贏得更多主動權和有利局面。

關鍵詞:土地財政 房地產(chǎn) 稅制結構優(yōu)化 住房改革

【中圖分類號】F812.7 【文獻標識碼】A

當前土地財政“紅利消退”、地方債務風險顯性化與公共財政支出需求不斷擴大的矛盾凸顯。對那些高度依賴房地產(chǎn)投資、靠賣地獲取收入的地區(qū)來講，土地財政收入長期下降趨勢無疑形成了較大沖擊，也增加了地方債務風險，對經(jīng)濟持續(xù)增長造成了越來越明顯的壓力。在推動高質量發(fā)展的進程中，探討如何使地方從根本上擺脫對土地財政的依賴，增強財政可持續(xù)發(fā)展能力，防范重大經(jīng)濟風險尤為緊迫和重要。

土地財政的現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢

1994年我國實行分稅制改革，在一定程度上降低了地方政府稅收分成比例，但是卻將當時規(guī)模較小的土地收益劃給地方財政，也正是這一舉措奠定了地方政府不斷強化“土地財政”的基礎。之后，隨著我國推出住房制度改革，大力促進商品房發(fā)展，特別是在住房市場化的過程中實行土地招拍掛制度，使土地價格不斷上漲，隨著房地產(chǎn)泡沫的不斷強化，地方政府通過出讓土地獲取預算外收入的空間被打開，由此形成了房地產(chǎn)靠土地控制、基建靠土地財政、招商靠土地政策優(yōu)惠，甚至一些公共支出多依賴土地收入的地方經(jīng)濟擴張模式。如今，房地產(chǎn)供求關系發(fā)生重大變化的“拐點”正在形成，同時地方債務風險也加速集中釋放，對國家經(jīng)濟發(fā)展和安全都形成較大的挑戰(zhàn)，土地財政依賴型的增長模式或許已到盡頭，亟需加快地方財政模式轉型。

首先，地方土地財政和高投資依賴的根源是房地產(chǎn)，隨著房地產(chǎn)長期繁榮的結束，土地財政的依賴達到頂點，呈現(xiàn)長期下降趨勢。從圖1和圖2看，土地財政依賴與房地產(chǎn)的泡沫化是高度相關的。2015至2019年間是我國最后一輪的房地產(chǎn)泡沫的爆發(fā)期，短短三四年時間，全國各地的房價漲了一倍以上，地方賣地收入大幅增加，土地財政依賴度從23.6%提高到33.4%，增加近10個百分點。2020年新冠疫情暴發(fā)后，土地財政依賴度又慣性上升到37.6%的最高點。隨后，隨著疫情的持續(xù)沖擊，高房價長期調整的“拐點”開始形成，土地財政收入總量和依賴度隨之明顯下降。

其次，地方政府債務率的增減與土地財政依賴度在一定程度上呈現(xiàn)負相關性（見圖2）。土地財政收入的增加有利于穩(wěn)定地方債務率，而房地產(chǎn)依賴度的下降（對很多地方意味著財政收入減少），可以在一定程度上通過大幅提高地方政府債務率來繼續(xù)保障經(jīng)濟發(fā)展和滿足公共服務需要，但債務率的上限很快就會導致這種替代方式的枯竭?？v觀我國在2015—2019年間的數(shù)據(jù)，房價呈現(xiàn)上漲趨勢，地方政府債務率反而穩(wěn)定。這主要是因為土地財政主要依靠房地產(chǎn)市場，房價上漲對地方財政具有支撐作用，地方政府可以減少借貸，債務率保持穩(wěn)定甚至下降。但隨著土地市場和房地產(chǎn)市場出現(xiàn)疲軟態(tài)勢，土地出讓金減少，土地依賴度降低，地方政府為維持正常的或必要的支出，通常通過擴大向外借債規(guī)模來彌補地方財政赤字，從而導致債務率上升。而債務率過高又會擠壓地方非稅收入擴張的空間。

第三，隨著公共服務支出持續(xù)擴大，地方財力短缺問題將會越來越突出。公共服務關乎民生。近年來，我國持續(xù)完善公共服務政策保障體系，提升公共服務質量和水平，公共服務領域支出持續(xù)增加，但仍存在許多短板弱項，集中表現(xiàn)為城鄉(xiāng)區(qū)域公共服務差距較大，育幼、養(yǎng)老等領域供需矛盾突出。補齊基本公共服務短板，縮小城鄉(xiāng)間的公共服務差距，提升基本公共服務均衡性和可及性，還需進一步優(yōu)化財政支出結構，增加公共服務支出。如果不盡快擺脫對土地財政的依賴，切實做好財政資金開源節(jié)流增效文章，挖掘新的財政收入增長渠道，不平衡不充分的矛盾會越來越突出。

土地財政依賴的風險及地方擺脫土地財政依賴所面臨的障礙

土地財政依賴的風險及對地方經(jīng)濟社會高質量發(fā)展的影響

目前金融風險主要集中于房地產(chǎn)、地方債和中小金融機構等三大領域，這些高風險領域的形成在某種程度上與地方土地財政關聯(lián)緊密。

首先，房地產(chǎn)風險正處于集中爆發(fā)階段，這是土地財政難以為繼的重要原因。一是土地財政催生房地產(chǎn)泡沫，房地產(chǎn)泡沫又會加劇地方對土地財政的依賴，兩者互為因果，相互促進。2021年房地產(chǎn)各項指標到達“天花板”，國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，2021年全國商品房銷售面積約為17.9億平方米，商品房銷售額達到18.2億元。隨后，房地產(chǎn)市場進入到了新的發(fā)展階段，房價調整、銷售大幅下滑，社會資金大量從房地產(chǎn)行業(yè)退出，土地出讓收入持續(xù)減少。對房地產(chǎn)依賴高的地方，出現(xiàn)了經(jīng)濟增長后勁不足、財政困難加大的情況。二是房地產(chǎn)商的“保交樓”成為總風險“開關”。2022年上半年，受“三大紅線”政策的約束及房地產(chǎn)“拐點”來臨的影響，大量期房逾期交付，不少地方出現(xiàn)大規(guī)模的“斷供”和“斷貸”潮。針對這一潛在巨大風險，國家及時推出“保交樓”政策，多部門聯(lián)合出臺措施，通過政策性銀行專項借款方式支持已售逾期難交付住宅項目建設交付，維護購房人合法權益，維護社會穩(wěn)定大局。但房地產(chǎn)問題既是高房價泡沫問題，也是高負債問題，更是產(chǎn)業(yè)鏈問題，環(huán)環(huán)相扣。當需求大幅下降，土地財政與房地產(chǎn)、房地產(chǎn)與相關產(chǎn)業(yè)之間的有序循環(huán)就會被打破，風險就會不斷集聚。“保交樓”成效事關消費者利益，事關政府與企業(yè)的信用，做得好，能提高政府與企業(yè)信用，做得不好，就可能引發(fā)系統(tǒng)性產(chǎn)業(yè)風險與金融風險。三是嚴重的土地財政依賴也會引發(fā)債務鏈危機。當前，地方債務問題盤根錯節(jié)，地方政府、銀行、企業(yè)之間形成了“共生共榮”的強債務連鎖關系，牽一發(fā)而動全身。與房地產(chǎn)商暴雷相似，地方債暴雷既會使金融機構危機顯性化，也會使得與之關聯(lián)的房地產(chǎn)行業(yè)與基礎設施投資產(chǎn)生連鎖風險。

其次，一些地區(qū)高債務率風險在逐步顯現(xiàn)。目前我國地方債務率普遍高企的問題比較突出。一些省份債務率甚至超過了國際警戒線，可能會出現(xiàn)地域性的債務風險，要著力防范這一趨勢蔓延，釀成跨區(qū)域系統(tǒng)風險。其中最危險的是兩類地區(qū)，一類是土地財政依賴度高和債務率高的“雙高地區(qū)”，另一類是“畸型單高地區(qū)”，即債務率超高地區(qū)，其債務率遠超國際警戒線，債務率接近300%。“雙高”省份在財政上不僅面臨賣地收入增加難、借債難的雙重壓力，而且可能爆發(fā)長期的地方政府信用風險。例如，2023年4月貴州向中央財政求援的消息一度引發(fā)熱議，負債1.2萬億無法償還，這給貴州未來發(fā)展蒙上巨大陰影。“畸型單高地區(qū)”雖然土地財政依賴度不高，但債務風險已累積過多，且多是通過提高債務率來降低土地財政依賴度而形成的，實際上這類地區(qū)債務風險更高。以天津為例，2022年的債務率高達295.1%，位居全國第一，債務風險巨大，這是土地財政收入降低使借債規(guī)模擴大所致。根據(jù)中國債券信息網(wǎng)統(tǒng)計，自2023年10月初至10月18日，天津共發(fā)行948.04億元特殊債來償還存量債務。

第三，中小金融機構風險點多面廣。除房地產(chǎn)市場風險外，中小銀行保險機構、不良資產(chǎn)、影子銀行、地方政府債務等也是風險來源。部分地方中小銀行利用大銀行退出的時機，爭搶房地產(chǎn)貸款市場份額，而由于其自身抗風險能力低、風險管理水平不高等劣勢，在面對房地產(chǎn)領域“灰犀牛”風險時容易受到更大的沖擊。

第四，土地財政的高依賴將會對地方經(jīng)濟高質量發(fā)展產(chǎn)生明顯的負面影響。土地財政高依賴地區(qū)，不僅會延緩由投資驅動向創(chuàng)新驅動的轉換進度，而且會對自身的產(chǎn)業(yè)和消費的“雙升級”產(chǎn)生巨大的抑制作用。一方面，土地財政高依賴意味著一些地區(qū)對房地產(chǎn)的高依賴，這必然會對其他產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生“擠出效應”，阻礙傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。產(chǎn)業(yè)強導致房地產(chǎn)強，這是正常的發(fā)展邏輯，而一些地區(qū)卻試圖走發(fā)展的捷徑，在其他產(chǎn)業(yè)尚未充分發(fā)展的情況下，用房地產(chǎn)來拉動經(jīng)濟增長，企圖通過抬高房價來增加土地財政收入和促進經(jīng)濟繁榮，這實際上是一種“本末倒置”的發(fā)展邏輯。房地產(chǎn)的大調整在很大程度上會引致土地財政的“衰敗”，巨大的債務壓力又會侵蝕地方發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)的能力，從而使地方經(jīng)濟陷入“低發(fā)展陷阱”。即使一些產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好的地區(qū)，過度的房地產(chǎn)發(fā)展傾向和土地財政依賴，也會大大延緩該地區(qū)從“投資驅動”轉向“創(chuàng)新驅動”。另一方面，從需求端看，對房地產(chǎn)和土地財政依賴嚴重的地區(qū)，財富收入差距將顯著擴大，從而導致本地經(jīng)濟出現(xiàn)明顯的消費不足問題，這反過來又會影響產(chǎn)業(yè)升級。

地方擺脫土地財政依賴所面臨的障礙

一是房地產(chǎn)路徑依存問題。自2008年金融危機以來，房地產(chǎn)市場在經(jīng)濟發(fā)展的多個時間窗口中扮演著關鍵角色，對拉動地方GDP增長、使“錢包”鼓起來起到了巨大的作用，以致于一些地方政府形成了一定程度的房地產(chǎn)穩(wěn)定增長路徑依賴。在地方經(jīng)濟與房地產(chǎn)深度捆綁的情況下，想要擺脫這種路徑依賴相當困難，尋找替代品的動力和意愿也不足。

二是政績考核機制不完善。我國經(jīng)濟已經(jīng)由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，正處于轉變發(fā)展方式、轉換經(jīng)濟動力的攻關期。“考什么”決定“干什么”，與時俱進的目標管理體系與考核辦法不可或缺。以往一些地方政府堅持“唯GDP論”，搞“GDP競賽”，考核評價體系側重于經(jīng)濟發(fā)展的“量”和“速”，不夠重視發(fā)展質量、社會民生、生態(tài)效益、公共安全等方面的考核，這對擺脫土地財政依賴也形成了強大的阻力。

三是地方稅稅制不完善、事權和財權不對稱。當前，地方政府事權和財權不匹配的問題也較為突出。這與分稅制改革有一定關系。1994年，為提高全國財政收入占GDP比重和中央財政收入占全國財政收入比重，以及適應建立社會主義市場經(jīng)濟體制的總目標，我國實行了分稅制改革。經(jīng)過幾十年的運行實踐，分稅制改革在增強國家財力、維護中央權威、促進統(tǒng)一市場建設方面效果明顯。但是，隨著關稅、消費稅、75%的增值稅等優(yōu)勢稅種都流入省級以上政府，地方稅源不足、缺乏長效的地方稅基的問題越來越凸顯。在“收支逆向剪刀”下，土地財政無疑是地方政府提高財政收入、完成考核任務的“救命稻草”。

四是稅源替代或轉移難。房地產(chǎn)市場的低迷導致土地財政收入降低，擺脫地方財政對土地的依賴，壯大實體經(jīng)濟，大力發(fā)展制造業(yè)成為增加地方財政收入的一種新途徑。然而，我國的中小城市特別是縣域工業(yè)化還處于中期甚至前中期階段，制造業(yè)發(fā)展尚不充分，且現(xiàn)階段制造業(yè)又處于明顯的報酬遞減過程中，通過發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)來轉移稅源并非易事。

地方政府加快擺脫土地財政依賴的建議

為了應對當前嚴峻的地方債務危機，適應未來高質量發(fā)展的內在要求，地方政府亟需盡快擺脫土地財政依賴，使土地財政由“唯一”變“之一”，從而為自身發(fā)展贏得更多主動權和有利局面。擺脫土地財政依賴雖難，但不少地方政府已經(jīng)“覺醒”。其中，深圳作為我國土地財政的“先行者”，在2005年超前意識到土地財政發(fā)展模式的瓶頸約束，開啟了模式轉型，僅用7年時間就進入存量發(fā)展新階段，并且不斷加快經(jīng)濟結構轉型，逐步走向技術創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)升級之路。至2017年，深圳公共財政收入高達8624億元，絕大部分來源于稅收，成功擺脫土地財政依賴。除深圳外，一些地方政府也積極主動地擺脫土地財政依賴，取得了明顯成效，如2021年青島、鄭州、天津等地同時出手，實行“兩集中”供地，成效逐步顯現(xiàn)；安徽省加速建設新興產(chǎn)業(yè)聚集地，經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)提質擴量增效的良好態(tài)勢，財政收入增長獲得新動力；常州全力打造“新能源之都”，并積極探索通過股權投資孵化企業(yè)，拓寬財政收入渠道。

地方政府加快擺脫土地財政依賴，是一項難度大、緊迫性高、需要巨大的決心才能完成的工作，針對地方擺脫土地財政依賴所面臨的許多難題，建議采取以下開源、轉移和節(jié)流措施。

首先，最重要的是適時和合理開源，用稅制結構優(yōu)化和新稅征收來緩沖土地出讓收入減少和發(fā)債空間收窄。一是應拓寬地方政府的稅收種類，深化財富積累機制改革，主要是適時征收房產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅等，顯著提高直接稅的比重，堅決抑制資產(chǎn)或財富所造成的收入分配擴大的趨勢，抑制投機偏好，大幅降低資本或財富的“食利化”傾向。二是從完善個人所得稅制度入手，使地方獲得更穩(wěn)定更長遠的稅基。我國的個人所得稅采取中央與地方的分享機制，建議適當增加地方分配比例，鼓勵地方加大對個人所得稅的征稅力度，堵住高收入者避稅漏洞，達到調節(jié)高收入、提高稅收調節(jié)累進性的目的。同時，優(yōu)化企業(yè)稅制，根據(jù)個人所得稅增加的總量相應地降低企業(yè)稅負，大幅降低或減免增值稅，如采取大中型企業(yè)減半、小微企業(yè)增值稅全免的改革舉措，“放水養(yǎng)魚”，大幅降低各類企業(yè)稅負。三是完善消費稅和其他新稅制，進一步擴大稅收的征收范圍。將增值稅減免的一部分改為消費稅，即由價內稅轉為價外稅，同時，完善環(huán)保稅和社會保障稅負。

其次，擴大產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅基，增強地方財政收入的穩(wěn)定性。不論經(jīng)濟發(fā)展到什么時候，實體經(jīng)濟都是推動我國經(jīng)濟在國際競爭中贏得主動的根基。只有壯大實體經(jīng)濟，促進新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，才能更有效地實現(xiàn)稅源替代，擺脫土地財政依賴。為此，中小城市以及縣域地區(qū)，特別是那些對土地財政依賴度較高、發(fā)展相對滯后的地區(qū)，更要加快推進新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，持續(xù)深化三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，擴大預算內收入的稅基。一些發(fā)展條件較好的大城市，要加快推動數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，著力發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)，培育新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式，為地方經(jīng)濟高質量發(fā)展注入源源不斷的活水。

第三，堅持節(jié)流優(yōu)先，著力提高公共財政支出效率。一是要全面落實過緊日子要求，進一步優(yōu)化支出結構。嚴格控制一般性支出，足額保障“三保”等剛性支出；整合信息化資源，提高信息化資產(chǎn)與維護資金匹配度，規(guī)范經(jīng)費使用；高度重視地方政府的債務性管控，持續(xù)加強融資成本管控，合理調整融資結構。二是健全預算支出標準體系。目前地方政府的預算主要由基本預算和項目經(jīng)費兩部分組成，其中基本預算中的公費預算由財政部門實行定額標準，但是在執(zhí)行過程中存在很多問題，比如人均公費相差很大、預算標準與實際執(zhí)行脫節(jié)等。另外，公用經(jīng)費支出會擠占項目經(jīng)費，由于部分公用經(jīng)費無標準導致實際支出超支的現(xiàn)象較為普遍，為此，有必要在實際運作過程中完善公用經(jīng)費預算定額標準，堅決貫徹零基預算理念，同時建立項目經(jīng)費的支出標準，不斷規(guī)范預算編制管理，提高預算編制的準確度。三是簡政廉政。很多地方存在體制內人員結構臃腫的問題，一些地方的編外人員甚至超過編內人員，龐大的人員規(guī)模導致了巨額的供養(yǎng)費用。當前有必要積極穩(wěn)妥地精減公務員和事業(yè)編制外人員隊伍，縮減一般性財政支出，努力做到動態(tài)收支平衡。在實施過程中，要堅持規(guī)劃優(yōu)先，分類有序推進；創(chuàng)新政府管理體制，建立新的利用外部人力資源的機制；建立容錯機制，增強改革的積極性、提高改革執(zhí)行力；提高補償標準，積極做好被清退編外人員再就業(yè)等工作。

第四，加快房地產(chǎn)轉型升級，建立完善房地產(chǎn)開發(fā)新模式。堅持“房住不炒”的戰(zhàn)略定位，完善住房制度，建立適合中國國情的新的住房發(fā)展模式。一是要推動房地產(chǎn)用地多元化供給模式改革。用改革的辦法破除各種土地類型之間功能轉化的障礙，大力培育土地二級市場，使“招拍掛”供地方式從“唯一”變“之一”，推動土地供給形成多元化渠道。二是以“可支付性”為核心推動住房多元供給模式改革。當前我國房地產(chǎn)已進入絕對過?；蚪Y構性過剩階段，降房價、擠泡沫、增福利是繞不開的過程。在這樣的趨勢背景下，住房管理的重點需要從需求側轉向供給側，充分考慮住房需求的地區(qū)性結構性差異，推動住房多元供給，實現(xiàn)“租購并舉可支付”。三是積極擴大保障性租賃住房供給。通過城市更新改造、盤活廢棄低效用地、建立新的租賃模式等，有效解決新市民、青年群體等的住房困難問題。

【本文作者為中共中央黨校（國家行政學院）經(jīng)濟學部教授；中共中央黨校（國家行政學院）研究生院博士研究生周擎擎、梁雅楠對本文亦有貢獻】

參考文獻

[1]王小廣：《過度依賴房地產(chǎn)將嚴重阻礙經(jīng)濟結構升級》，《中國物價》，2007年第1期。

[2]王小廣：《高質量發(fā)展要聚焦做好哪些大事》，《人民論壇》，2020年第4期。

[3]郭翔宇、余?。骸稊[脫土地財政依賴，重塑地方財政收入結構》，《清華金融評論》，2023年第2期。

責編：羅 婷／美編：王嘉騏