中央財政于今年四季度增發(fā)2023年國債1萬億元，將有力支持各地推進高標準農(nóng)田建設(shè)、增強農(nóng)田防災(zāi)抗災(zāi)能力。
圖為11月16日，施工機械在安徽省蚌埠市五河縣小溪鎮(zhèn)上營村高標農(nóng)田綜合治理工地平整土地。
李向前攝（人民視覺）
灌區(qū)建設(shè)改造是此次萬億元國債資金重點投向領(lǐng)域之一。圖為近日，工人們在湖南省郴州市嘉禾縣毛俊水庫灌區(qū)2標段項目工地作業(yè)。
黃春濤攝（人民視覺）
今年四季度，中央財政增發(fā)2023年國債1萬億元，集中力量支持災(zāi)后恢復(fù)重建、彌補防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)短板。臨近年末增發(fā)國債，并不多見，且增發(fā)后財政赤字率超過了3%，海內(nèi)外對此關(guān)注度較高。
近日，由國家發(fā)展改革委、財政部等有關(guān)部門組成的增發(fā)國債項目實施工作機制召開動員部署會，布置國債啟動有關(guān)工作，項目申報、審核正快速推進。
增發(fā)萬億元國債將帶來哪些影響？如何用好管好國債資金？財政部、國家發(fā)展改革委有關(guān)負責(zé)人和業(yè)內(nèi)專家進行了解讀。
不增加地方償還負擔
此次增發(fā)的2023年1萬億元國債，作為特別國債管理。據(jù)了解，此前中國曾三次發(fā)行過特別國債。第一次是在1998年，為了改善銀行資本金不足問題，財政部面向四大國有銀行發(fā)行2700億元的特別國債；第二次是在2007年，為成立國家外匯投資公司籌措資本金，財政部面向商業(yè)銀行和社會公眾發(fā)行1.55萬億元用于購買外匯。第三次是在2020年，為應(yīng)對新冠疫情對經(jīng)濟造成的沖擊，發(fā)行1萬億元抗疫特別國債，主要用于疫情期間抗疫、保民生和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等相關(guān)支出。
此次特別國債有何不同？中銀證券全球首席經(jīng)濟學(xué)家管濤介紹，相比2020年的抗疫特別國債發(fā)行，此次增發(fā)1萬億元國債在中央和地方債務(wù)負擔分配上有所不同。2020年的抗疫特別國債由中央財政統(tǒng)一發(fā)行，按規(guī)定納入中央國債余額限額管理。其中，抗疫特別國債利息由中央財政負擔，分配地方使用的資金由地方承擔還本責(zé)任。而此次增發(fā)國債將全部通過轉(zhuǎn)移支付方式安排給地方使用，全部列為中央財政赤字，還本付息由中央承擔，不增加地方償還負擔。
“2020年的抗疫特別國債，地方政府用了是要歸還本金的，而這次用了卻是不用還的，是中央政府加杠桿、地方政府穩(wěn)杠桿。”管濤分析，這有助于帶動地方基建投資，支持地方基層“三保”，“截至2023年三季度末，中國社科院測算的中國中央政府杠桿率為22.6%，遠低于60%的國際警戒線，這為用好正常的財政政策空間創(chuàng)造了條件。”
“中央財政增發(fā)國債，而具體資金使用全都在地方，有利于推動形成實物工作量、緩解地方財政收支壓力，也能夠進一步優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。”中國財政科學(xué)研究院研究員石英華說。
根據(jù)相關(guān)安排，增發(fā)的國債資金在2023年安排使用5000億元，結(jié)轉(zhuǎn)2024年使用5000億元。管濤認為，此次增發(fā)國債的資金使用安排跨越今明兩年，體現(xiàn)了政策的連續(xù)性，將有效拉動2024年GDP增長。
政府負債率仍處于合理區(qū)間
增發(fā)國債之后，2023年中央預(yù)算也作出相應(yīng)調(diào)整：2023年中央本級支出不變，中央對地方轉(zhuǎn)移支付比年初預(yù)算增加5000億元；地方一般公共預(yù)算支出預(yù)算相應(yīng)增加5000億元，支出增幅由5.2%提高至7.4%。
值得注意的是，增發(fā)1萬億元國債以后，2023年全國財政赤字由3.88萬億元增加到4.88萬億元，赤字率由此將從3%提升至3.8%。
如何看待財政赤字率突破3%？財政部副部長朱忠明回應(yīng)稱，雖然今年財政赤字率有小幅提高，但中國政府的負債率仍處于合理區(qū)間。
橫向?qū)Ρ?，中國政府整體負債率低于其他世界主要經(jīng)濟體。“當前中國政府具有增發(fā)國債的空間，此次增發(fā)后風(fēng)險整體可控。”北京大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院財政學(xué)系主任劉怡說。
粵開證券首席經(jīng)濟學(xué)家羅志恒介紹，縱向看，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展形勢調(diào)整預(yù)算已有先例。“在1998年面臨亞洲金融危機以及暴雨災(zāi)害時，中國也做出過預(yù)算調(diào)整。”羅志恒表示，此次赤字率上升到3.8%左右，突破3%傳統(tǒng)意義上的“紅線”束縛，充分利用了中國較大的中央財政空間。
“考慮到本次增發(fā)的國債是納入到中央財政赤字管理，所以我們將采取公開發(fā)行方式發(fā)行，和已經(jīng)確定的年度國債發(fā)行進行統(tǒng)籌安排。”朱忠明介紹，為加快預(yù)算支出進度、促進經(jīng)濟恢復(fù)性增長，前期財政部在制定下半年國債發(fā)行計劃時做了相關(guān)謀劃，將原定年度國債的發(fā)行靠前安排，客觀上為后續(xù)增發(fā)國債留出了空間。他表示，財政部將密切關(guān)注宏觀經(jīng)濟形勢和債券市場的情況，合理把握國債的發(fā)行節(jié)奏，使國債發(fā)行和資金使用進度相匹配，確保順利發(fā)行并避免資金閑置，更好發(fā)揮國債資金對災(zāi)后恢復(fù)重建和提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力的保障作用。
國際市場和部分機構(gòu)對此普遍表示樂觀。近日，國際貨幣基金組織（IMF）上調(diào)對中國今明兩年經(jīng)濟增速的預(yù)期，并將中國增發(fā)1萬億元國債作為看好中國經(jīng)濟的重要政策支持。“國債資金投入使用后，有利于帶動國內(nèi)需求，有助于進一步鞏固經(jīng)濟回升態(tài)勢。”劉怡說。
資金全部按項目安排和管理
此次增發(fā)國債的資金規(guī)模大、使用領(lǐng)域廣，后續(xù)如何管好用好國債資金？
據(jù)介紹，萬億元國債資金主要用于8個方向：災(zāi)后恢復(fù)重建，支持以京津冀為重點的華北地區(qū)等災(zāi)后恢復(fù)重建和提升防災(zāi)減災(zāi)能力，促進災(zāi)區(qū)基本生產(chǎn)生活條件和經(jīng)濟發(fā)展恢復(fù)到災(zāi)前的水平；以海河、松花江流域等北方地區(qū)為重點的骨干防洪治理工程；自然災(zāi)害應(yīng)急能力提升工程；其他重點防洪工程；灌區(qū)建設(shè)改造和重點水土流失治理工程；城市排水防澇能力提升行動；重點自然災(zāi)害綜合防治體系建設(shè)工程；東北地區(qū)和京津冀受災(zāi)地區(qū)等高標準農(nóng)田建設(shè)。
財政部部長藍佛安表示，在嚴把準入關(guān)口方面，國家發(fā)展改革委、財政部將會同有關(guān)部門建立工作機制，抓緊布置地方做好項目申報，嚴格做好項目梳理和篩選儲備工作，把好項目關(guān)口。為加快資金下達，財政部將根據(jù)確定的項目清單，盡快下達國債項目預(yù)算；同時，督促地方加強資源整合，保障項目建設(shè)需求，盡快形成實物工作量。
國家發(fā)展改革委副主任叢亮強調(diào)，在項目儲備方面，本次增發(fā)國債資金不按地方切塊，哪個地方符合條件的項目越多，哪個地方得到的資金支持力度就越大。“為切實提高投資精準有效性，此次增發(fā)國債資金全部按項目安排和管理。”叢亮表示，國債資金要根據(jù)項目情況進行安排，用地、環(huán)評等要素要對符合條件的項目加強保障。同時，優(yōu)先支持國家和地方規(guī)劃中明確的重點項目，對于沒有專門規(guī)劃的領(lǐng)域，要抓緊制定實施方案，明確具體支持范圍、建設(shè)任務(wù)、安排標準等，確保項目安排科學(xué)合理。
國家發(fā)展改革委固定資產(chǎn)投資司司長羅國三說，此次增發(fā)國債項目原則上應(yīng)為“十四五”規(guī)劃、國務(wù)院及國務(wù)院有關(guān)部門批復(fù)的重點專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃或省級規(guī)劃和相關(guān)實施方案中的重點項目，“項目應(yīng)研究論證充分，具備一定前期工作基礎(chǔ)，要嚴格落實各渠道建設(shè)資金，確保資金拼盤完整閉合”。
近期，隨著各地國債項目申報進入尾聲，項目有望在今年四季度和明年快速形成實物工作量，并對財政支出形成較強支撐。財政部方面介紹，各級財政部門正采取有效措施合理加快財政支出進度，1-10月累計，全國一般公共預(yù)算支出同比增長4.6%，重點支出得到有力保障。
在監(jiān)督管理方面，財政部也將加強國債資金的全流程監(jiān)管。“財政部門將壓實監(jiān)管責(zé)任，積極發(fā)揮各地監(jiān)管局屬地優(yōu)勢，督促各地將國債資金使用情況作為財會監(jiān)督工作的重點，推動建立全流程、全覆蓋的常態(tài)化監(jiān)管機制，形成監(jiān)管合力，促進國債資金安全、規(guī)范、高效使用。”藍佛安說。
