黨的二十大報告提出：“完善社會治理體系。健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能。”廣州市探索超大城市人口數據治理創(chuàng)新，走出一條全周期管理的“善治之路”，助力城市治理體系和治理能力現代化，以超大城市治理現代化夯實“中國之治”的基石。
人口數據治理的重要性和必要性
世界正在經歷百年未有之大變局。其中，數字技術的發(fā)展獨占鰲頭，其發(fā)展速度之快、輻射范圍之廣、影響程度之深前所未有，正在成為重組全球要素資源、重塑全球經濟結構、改變全球競爭格局的關鍵力量。黨的十九屆三中全會與十九屆四中全會提出要充分利用信息化技術手段，推進數字政府建設與數據有序共享。黨的二十大再次指出要加快建設“數字中國”。人口是社會治理的核心要素，人口發(fā)展演變的基本趨勢與空間分布規(guī)律，是社會治理創(chuàng)新、公共政策優(yōu)化的根本依據和邏輯前提，對人口數據信息的有效、高效治理與充分挖掘應用既是社會公共管理服務的基礎，也是國家信息化戰(zhàn)略的重要內容，更是制定與實施政策和指導實踐工作的重要依據。
廣州市作為共建“一帶一路”中重要的樞紐城市、粵港澳大灣區(qū)區(qū)域發(fā)展核心引擎、國家重要中心城市和廣東省省會城市，擁有超2300萬實有人口，其中流動人口占比過半（數據來自廣州市政務服務數據管理局綜合人口數據模型），人口規(guī)模體量大、流動速度快、背景構成復雜。因此，如何服務與管理兩千多萬人口，成為在數字政府建設背景下廣州這一超大城市需要解決的重要問題。
人口數據治理的核心要義
人口數據治理是城市數字化發(fā)展的核心內容之一，體系化的人口數據治理可賦能城市實際活動人口的精準管理。人口數據又稱為人口統(tǒng)計數據，是指國家和地區(qū)的相關人口管理部門通過戶口登記、人口普查等方式經過統(tǒng)計得出的相關數據匯總。人口數據對國家和地區(qū)的相關情況調查、人口狀況、管理以及制定各項方針政策都具有重要的意義。
數據治理是組織中涉及數據使用的一整套管理行為，不僅是指通過對數據的管理促進數據使用，同時也強調數據管理的流程劃分與權責體系，是一套關于數據管理的技術、過程、標準和政策的集合。
人口數據治理就是指治理主體依托各類制度和技術手段治理人口數據，并將其應用于多種治理場景，即包含兩個層面的工作：一是對人口數據進行治理。治理主體對人口服務管理過程中形成的人口數據進行采集、整理、存儲，將零散、混亂的人口數據變得統(tǒng)一、標準，使得其成為可利用的核心資源的過程。這一過程往往依托戶籍登記制度、大數據技術等手段采集、整理、存儲人口的自然屬性數據（如性別、身高）和社會屬性數據（如婚姻、納稅），并在政府人口服務管理和企業(yè)經營活動中形成人口行政管理大數據和人口消費行為大數據。二是用人口數據進行治理。運用數據思維，在不同治理場景中通過特定的人口數據分析和利用方式，開展與人口密切相關的管理和服務，以實現人口治理目標的過程。
我國人口數據治理概況
黨的十八大以來，我國人口數據治理呈現出綜合化、網格化趨勢，綜合性大數據管理機構相繼建立，人口數據采集下沉至社區(qū)網格。新興技術對人口數據治理的推動更引人注目。尤其是大數據、互聯網、物聯網、人工智能、云計算等技術的出現有效提升了人口數據治理水平。治理場景已涵蓋了流動人口治理、智慧民生服務、賦能基層減負等常態(tài)化與應急治理場景，實現了治理主體共同參與、人口精準治理與敏捷治理。
人口數據治理正展現出前所未有的巨大潛力?；诎菪缘娜丝谥卫砝砟睿劳写髷祿脚_建設和技術手段，強化數據標準化、數據開放與共享的工作機制，貫通非公共人口數據庫和公共人口數據庫，聯通常態(tài)化治理與應急管理的治理雙域，將是未來人口數據治理的發(fā)展趨勢。
我國城市人口數據治理發(fā)展現狀
隨著城市化空間格局持續(xù)優(yōu)化和城市建設管理水平質量不斷提升，城市人口治理政策、技術、機制也伴隨整個進程而不斷演進，與之匹配的城市人口數據治理也日趨受到重視，從而成為城市治理現代化的重要支撐之一。
人口數據治理政策基礎。在以大數據作為社會發(fā)展引擎的現代生活中，隨著信息化熱潮與社會治理發(fā)展實際需要的推動，政府對人口信息管理和決策的科學性、系統(tǒng)性和及時性有了更高需求。近年來有關人口數據治理的政策文件不斷出臺施行?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》（簡稱“十四五”規(guī)劃）提出要提升國家數據共享交換平臺功能，深化國家人口、法人、空間地理等基礎信息資源共享利用，并加快推進數據安全、個人信息保護等領域基礎性立法?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于全面加強人口和計劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》提出完善人口數量、素質、結構、分布、遷移、就業(yè)、貧困等系關民生和經濟社會發(fā)展的信息資源建設和開發(fā)利用。綜合看來，人口數據被眾多政策文件所重視，人口數據治理已具備制度基礎。
人口數據治理技術推力。精準掌握與運用人口信息進行科學決策和社會治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要標志。隨著對人口信息管理重要性與迫切性認識的深化以及信息技術水平的不斷提高，相關部門已具備利用新技術對人口數據進行管理的能力，主要體現在人口信息庫建設方面的嘗試。
在國家層面，我國建立國家人口基礎信息庫，以國家電子政務外網為依托，由公安部牽頭，教育、民政、人社、衛(wèi)生等部門共建，以公民身份證為唯一標識，多部門維護校對數據，確保了全國人口信息的一致性、準確性與完整性。在2020年開展的第七次全國人口普查工作中，我國首次實現普查人口的電子化，普查對象可通過互聯網自主填報以及相關部門利用政務大數據對填報內容進行對比核查、使用互聯網云計算云服務實時處理工作、使用信息化系統(tǒng)對700多萬普查員展開線上管理，實現普查漏登率僅0.05%，普查人口電子化為了解人口變動趨勢、制定社會發(fā)展政策提供了準確的人口數據信息。
在地區(qū)層面，2011年北京市人口計生委組織建成了覆蓋全市常住人口的北京市全員人口數據庫及全員人口管理信息系統(tǒng)，每日進行人口信息的實時變更，保證了數據更新的及時有效。上海市人口綜合服務和管理領導小組辦公室與復旦大學合作成立人口數據研究中心，以上海市實有人口數據庫為基礎建設了上海綜合性人口數據平臺，不僅具備人口基礎信息的采集存儲功能，還實現了政府各部門人口數據的管理與交換。數據庫的應用對人口數據收集、匯總、清洗、運用等發(fā)揮了重要作用，有利于充分釋放出人口信息資源的價值。
人口數據治理機制創(chuàng)新。在不同的歷史發(fā)展階段，存在不同的城市社會管理機制。2000年，中共中央、國務院發(fā)布了關于轉發(fā)《民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》的通知，開啟了以社區(qū)為單位開展城市人口管理和服務的機制。黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中進一步提出“以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺”，將城市人口治理由社區(qū)進一步細分為一個個的“網格”，逐步整合范圍內各方資源，建立起全覆蓋、全方位、全過程的城市人口動態(tài)管理服務機制。
網格化管理既是城市人口治理機制的創(chuàng)新，也是依托信息技術的理念、體制、機制的整合性革命。近年來，全國各地充分結合地方特色，深入落實該項機制。2014年福建廈門市海滄區(qū)建成福建省首個智慧社區(qū)數字家庭——智慧社區(qū)網格化創(chuàng)新社會管理服務平臺，通過物理與邏輯網格的劃分，以網格化作為管理手段，實現了“人、地、事、物、情、組織”等全要素信息的精細化管理，以GIS技術為位置服務，實現物聯網的接入，整合社區(qū)信息服務資源，強化社區(qū)人口管理與服務。廣東佛山市南海區(qū)制定出全國首份社會治理網格化事項標準，開發(fā)了“社會治理網格化管理平臺”，通過平臺上傳網格內的居民、商戶等基本信息，實現社區(qū)各類信息資源統(tǒng)籌共享；深圳市南山區(qū)推進“網格化+塊數據”改革，將企業(yè)參保人員、人口電話號碼等數據落塊，并圍繞人口、房屋、企業(yè)、事件四條主線開展應用。
人口數據治理中的痛點難點
新時代，城市人口數據治理擁有了更高的起點和更新的要求，展現出從依人而治向為民而治的可喜趨勢，但仍存在一些痛點難點亟待解決，其具體表現有：
人口數據多頭管理，標準不統(tǒng)一。人口信息資源是國家基礎信息資源之一，人口數據是關系國計民生的基礎數據，然而現行政府人口數據管理，尚未完全形成全國范圍內或地區(qū)間的互聯互通格局，相關部門僅從本部門使用的角度對人口信息進行收集與處理，部門間的數據未能充分共享共治。這種分割式的人口數據治理模式造成的弊病也顯而易見，既導致數據壁壘又增加工作負荷與行政成本。這在流動人口治理中較為明顯，人口數據在各地區(qū)間處于孤立狀態(tài)，人口流入地與流出地之間的多職能部門數據無法及時共享，相關部門普遍存在多頭管理、權責不清、條塊分割、各自為政等問題，且各地各部門之間缺乏有效溝通與協作，治理單元難以觸及流動中的個人。
人口數據間斷整合，存在真空點。我國有不少調查都涉及人口信息，并形成了諸多數據收集制度，但缺乏對數據收集技術的研究，尤其是在當前復雜的人口信息調查環(huán)境下，數據質量難以保證。如何使用新的人口數據收集方法，提高人口數據的準確性是當前急需解決的難題。
在人口不斷流動的現代社會，盡管政府可以利用各種數據收集方式（如全國人口普查）在宏觀上掌握流動人口的總體概況，但微觀層面上的個體特征記錄卻仍呈現零散與非體系化的特征，而對個體特征的記錄是實現精準管理人口的重要途徑之一。長期以來，城市外來務工人員的登記主要由該城市的公安部門負責，而外來人員的登記意識決定了流動人口數據收集的準確性。由于流動人口數量不斷增加且變化頻繁，流動人員的登記意識參差不齊，使得流動人口登記數量和實際人數存在較大偏差，登記內容與現實情況也有所出入，相關部門很難準確、及時掌握轄區(qū)內的實際情況。另外，對一些臨時外來人口的管理還沒有切實可行的措施，也使得這部分流動人口數據容易形成“真空點”。
人口數據高度敏感，使用難度大。人口數據庫的建設涉及對公民私人數據的采集和利用，如何獲取數據、獲取哪些數據、如何利用數據、數據用于何處等問題有待解決。大數據帶來便利的同時，也讓我們面臨公民隱私保護的法理問題。由于人口數據較為敏感，一部分公民可能會出于保護隱私的考慮而在一些需要主觀回答收集的數據中提供不真實數據，數據管理主體也可能由于缺乏法律監(jiān)督與懲罰而違背組織規(guī)則與道德，泄露公民隱私。
人口數據變動頻繁，動態(tài)更新慢。長期以來，人口流與數據流在時間和空間維度上都處于分割狀態(tài)。從時間維度來看，流入地想要獲取相關數據，需要流動人口長期居住才能實現，而只有當流動人口在重大節(jié)日或假期返鄉(xiāng)時，流出地才能統(tǒng)一獲取相關數據。流動人口數據采集與存儲具有時間上的不連續(xù)性。從空間維度看，流動人口相對來說行無定蹤、居無定所、勞無定職，遷移流向與職住選擇不確定，這在一定程度上增加了流入地和流出地政府數據采集和處理難度，因此人口數據無法快速更新，滯后的人口數據在面對危機情況時會使治理者力不從心。
人口數據治理寬泛，體系化不強。綜觀國內人口數據治理各種實踐，目前對人口數據治理的范圍尚無明確的界定，對治理過程中的方式及效果評估也沒有形成統(tǒng)一的規(guī)范，即人口數據治理體系化程度不高，從而導致治理過程的嚴密性不強。首先，由于不同的人口劃分方式和向來較為寬泛的治理概念，導致人口數據治理的對象、范圍和內容是什么以及有無統(tǒng)一的治理標準這一系列模糊的問題存在；其次，人口及人口數據存在的多樣性使人口數據在使用過程中具備可組合性，不同的數據組合方式產生不同的治理結果，即當前人口數據治理模式不統(tǒng)一。最后，數據治理是否準確、成效如何評估，也沒有統(tǒng)一的標準。況且，不同區(qū)域人口結構和流動狀態(tài)存在差異，對一個地區(qū)有效的人口數據治理對另一個地區(qū)不一定有效。
廣州市城市人口數據治理的創(chuàng)新理念
作為擁有千萬級實際服務人口的超大城市，廣州市具有人口高強度流動、人口結構復雜、人口數據維度豐富等特征，同樣面臨著人口數據治理難點與痛點。廣州市通過強化頂層設計、完善制度體系、創(chuàng)新管理機制、夯實技術底座，實現對城市全域人口數據歸集優(yōu)化，推動人口數據有序整合與流動，推進人口數據有效治理，助力提升社會治理能力現代化水平。
以制度創(chuàng)新推動數據治理規(guī)范化體系化
廣州市始終緊跟國家和廣東省戰(zhàn)略發(fā)展方向，圍繞高質量發(fā)展大主軸，在數字政府建設框架下，從統(tǒng)籌、共享、開放、流通、安全等幾大維度，構建“2+2+N”的數據要素基礎制度體系，為包括人口數據在內的數據治理提供了保障。
“兩條例兩規(guī)劃”做好頂層設計。一是出臺了國內首部城市數字經濟地方性法規(guī)——《廣州市數字經濟促進條例》，提出建立完善城市數據資源體系，加快釋放數據要素改革紅利，推動城市治理數字化轉型，提高現代化治理效能。同時加快制定《廣州市數據條例》，為推進數據要素依法有序流通，發(fā)揮數據促進經濟發(fā)展、服務改善民生、完善社會治理的作用提供堅實法律基礎。
二是出臺了兩份規(guī)劃——《廣州市“數字政府”建設總體規(guī)劃》和《廣州市數字政府改革建設“十四五”規(guī)劃》，推動綜合性數字基礎設施建設，規(guī)范數據治理，為探索超大城市人口數據數字化治理新路徑，提供了規(guī)范性、指導性的頂層規(guī)劃和設計指引。
N項制度保障數據全生命周期治理。廣州市始終聚焦“標準規(guī)范一體化”建設，加快健全數據全生命周期治理體系，規(guī)范各部門從數據采集至數據應用各環(huán)節(jié)數據治理工作，全面提升數據質量，實現數據采集有依據、匯聚有方法、存儲有模式、清洗有制度、融合有支撐、共享有途徑、開放有程序、應用有準則，高標準嚴要求開展數據治理工作。
一是強化數據源頭治理，規(guī)范數據采集。率先編制職能數據清單，對照部門“三定”方案，梳理政府職能職權相對應的全量數據資源目錄清單，明確部門的數據采集和管理責任，夯實數據管理的基礎，解決當前包括人口數據在內的采集職責“越位”“缺位”問題，實現公共人口數據“一數一源一標準”采集，讓各方數據匯集到人口數據庫中。
二是強化數據共享開放，保障數據安全。出臺《廣州市政務信息共享管理規(guī)定》，推動構建縱橫一體化的數據交互體系，初步建設并形成自然人基礎庫、法人基礎庫、共享專項庫、電子證照庫等核心數據庫；編制公共數據管理規(guī)定和公共數據開放管理辦法，規(guī)范公共數據全生命周期管理，加強公共數據匯聚和質量管理，推進公共數據有序開放。編制政務數據安全管理辦法，加強政務數據分類分級、脫敏、加密和授權訪問管理，強化數據安全保障。
三是強化數據流通應用，釋放數據價值。出臺《廣州市數據要素市場化配置改革行動方案》，提出了六大改革任務，切實推動“數據資源”轉化為“數據資產”；積極推進數據交易場所建設，廣州數據交易所于2022年9月底在南沙掛牌成立，營造全鏈條數據交易的生態(tài)網絡，打造具有廣東特色的數據交易新模式，推動數據要素流通、釋放數字紅利、助推經濟社會高質量發(fā)展。
四是強化數據統(tǒng)籌管理，確保責任落實。根據廣東省統(tǒng)一部署，組織33個試點單位開展首席數據官試點工作，創(chuàng)新建立“首席數據官+首席數據執(zhí)行官+支撐團隊”模式，通過完善組織管理體系盤活公共數據資源，推動數據治理、數據共享開放和開發(fā)利用，推動各單位業(yè)務數字化轉型。
以技術創(chuàng)新厚植數字底座
為加快推動數字經濟發(fā)展邁向深度融合、創(chuàng)新應用、全面滲透的新階段，廣州市圍繞數據這一核心生產要素打造城市大數據平臺，從管理（服務）對象、運行機制、技術架構、安全管理等多個角度分析公共數據與非公共數據異同，綜合考慮安全與發(fā)展，創(chuàng)新性提出以“雙域”架構支撐公共數據與非公共數據雙向流通，實現對數據體系化治理、數字經濟高質量發(fā)展的雙向賦能。
具體到人口數據治理，主要做法是以一個模型為核心，以海量數據資源池為依托，通過“一棵樹”解決“人口數據在哪里”“人口數據有哪些”等根本問題，建立來源明了、目錄明晰、規(guī)則明確的人口數據“一本賬”；通過“一張網”，連接樹上各節(jié)點，打通數據流通經脈，形成“聚合”的一體化人口數據空間，打造出數據要素元宇宙的雛形；通過“一個模型”，有序整合人口數據資源，實現城市人口數據的快速匯聚、高效流轉、實時掌握。
“一棵樹”推動城市人口數據體系化治理。構建數據“一棵樹”，以分層分級治理體系，明確各層級責任主體與各部門管理內容，推進公共數據資源、公共數據資產全量歸集，盤清數據資產家底，有序推動公共數據價值流通，推動更豐富的數據應用場景落地。
“一棵樹”在城市人口治理中持續(xù)發(fā)揮的作用顯而易見：一是明確人口數據來源和標準。作為數據源頭，“樹葉”層面的各部門各司其職，按照“樹根”層面統(tǒng)一的標準規(guī)范要求提供并持續(xù)更新數據，開展源頭數據治理，逐步提升數據質量與可用性。二是實現全量人口數據“一本賬”的統(tǒng)籌管理，樹干層面統(tǒng)籌搭建城市人口基礎數據庫，覆蓋城市人口相關的重要、權威的基礎信息；樹枝層面持續(xù)有序建設城市人口主題數據庫，覆蓋健康、教育、社保、居住等城市人口各維度相關信息，逐步提升城市人口數據治理的全面性、準確性和多樣性。
“一張網”打通城市人口數據流通經脈。構建“一張網”，橫向連接經濟運行、城市管理、生態(tài)環(huán)境、應急管理等領域數據，縱深貫通各區(qū)乃至延伸至街鎮(zhèn)一級區(qū)域數據，合縱連橫實現全市公共數據互聯互通、有序聚合、高效共享。
“一張網”在城市人口治理中發(fā)揮的作用體現在：一是打通人口數據流通經脈。“一張網”橫向聯通全市各部門、縱向貫通至街鎮(zhèn)一級，有效避免了部門條線各自收集導致的條塊分割，從而保障數據來源明確，減少重復采集。同時，經大數據中心統(tǒng)一進行治理后的數據，通過一張網回流至對應源頭部門，避免重復作業(yè)。二是“聚合”形成一體化人口數據空間，以更全面、更標準的人口數據為基礎，進行城市人口數據分析，以更精準的分析結果支撐城市人口治理工作開展。
一個模型持續(xù)動態(tài)整合城市人口數據。廣州市在城市人口數據治理中，以“一棵樹”“一張網”為基礎，以時間為線、空間為軸，構建動態(tài)人口模型，將看似無聯系、不同來源的人口數據聚合成一個邏輯整體，切實解決城市人口治理普遍存在的標準不統(tǒng)一、更新不及時、體系化不強等問題。
具體來說，通過動態(tài)人口模型，對來自各部門人口數據進行有序整合，匯聚成自然屬性、社會屬性，映射城市人口的靜態(tài)特征；按照活動、事件、行為三層結構，從人口相關的業(yè)務數據中抽取事件四要素，即人、時間、地點、活動，映射人口動態(tài)特征。基于此，按照生活、工作兩大主線，根據動態(tài)行為（日出而作、日落而息、假期休閑固定不變）和靜態(tài)屬性（年齡層次、職業(yè)分類等）兩大特征，結合廣州市區(qū)域配套的工作、生活設施等分布特點，各部門能夠分區(qū)分類、因地制宜地動態(tài)掌握分析人口組成狀況。
基于動態(tài)人口模型，可以有效解決當前城市人口數據多頭管理、間斷整合和靜態(tài)為主等問題。不同的管理者在不同的時間、空間條件下，面對不同的人口或人群、動態(tài)變化的管理訴求或服務需要，均能快速定位所需的城市人口數據，動態(tài)掌握分析對應的人口狀況，針對性進行政務服務、基層治理、城市規(guī)劃、管理決策等各項工作。
大數據平臺技術支撐城市人口數據治理。城市大數據平臺引進了邏輯數倉、大數據技術等前沿技術與數據實驗室、數據資產管理平臺等先進工具，通過數字技術改善城市數據多頭管理、間斷整合、使用難度大和動態(tài)更新慢等問題，助力城市人口治理數字化水平的提升。
一是大數據技術。采用新一代的技術與架構設計，幫助快速進行數據采集、發(fā)現和分析，從大體量、多樣的數據中提取所需數據價值。城市人口數據體量巨大，通過此技術幫助從海量人口數據中精確定位到所需數據或相關數據，擴充可使用的人口數據范圍，進一步提升人口數據分析的準確性。
二是邏輯數倉。采用與傳統(tǒng)數據倉庫全然不同的數據集成技術，無需物理上將人口數據全部移動到新的整合位置，而是以數據網結構形成整合式的實時人口數據圖，對其中的數據進行分類管理，“熱”數據物理匯聚至政務大數據中心進行集約化管理，保障數據使用效率，“冷”數據建立邏輯鏈接，需要訪問時按照數據圖中顯示的位置進行調度、分析、計算等?；诖藢θ咳丝跀祿M行集約化、明晰化統(tǒng)籌管理，有效解決多頭管理導致的“數據在哪里未知”“數據有哪些不詳”“重復采集數據”等問題。
三是數據實驗室。采用隱私計算等技術，集成各種標準化、流程化、組件化工具，打造安全可控的數據實驗環(huán)境，在“原始數據不出域、數據可用不可見”的條件下，通過拖拉拽等簡易操作，即可對數據進行分析?；诖耍丝跀祿目墒褂梅秶M一步擴大，高安全等級、高度敏感的人口數據亦有可能被分析與應用；同時，降低數據使用門檻，業(yè)務人員也可以按需自助進行日常工作所需的人口數據統(tǒng)計、分析等操作。
四是數據資產管理平臺。統(tǒng)籌整合各部門已建的數據模型、數據標簽、數據應用，以及已購置的數據工具等，實現對數據資產的持續(xù)沉淀和迭代管理?；诖?，能夠充分知曉各部門已經獲取到的、能夠獲取到的人口數據，以及已經投入建設的與人口相關的數據模型與應用等，通過同類整合，多個應用之間不再對同一人口信息進行重復采集，逐步實現城市人口數據的“一次采集，多次復用”。
以機制創(chuàng)新推動人口數據治理形成合力
不斷深化體制機制創(chuàng)新，是持續(xù)釋放經濟社會發(fā)展動力活力的有效途徑。廣州市通過機制創(chuàng)新，對各層級、各部門既有人、財、物資源進行重新優(yōu)化組合，形成城市人口數據治理的合力，快速適應、靈活應對過程中出現的各類問題，使各項工作真正落到實處。
建立完備的組織保障機制，統(tǒng)籌推進人口數據治理工作。一直以來，廣州市委、市政府高度重視數字政府建設與發(fā)展工作，組織成立了市“數字政府”改革建設工作領導小組，由市領導親自掛帥，統(tǒng)籌推進全市“數字政府”建設管理，形成了統(tǒng)一領導、上下貫通、協同推進、執(zhí)行有力的組織保障機制。
在“數字政府”建設框架下，廣州市在城市人口數據治理方面開展了一系列專項工作，持續(xù)提升城市治理體系與治理能力現代化。實施以“四標四實”為核心內容的深化平安有序規(guī)范城市管理專項行動，“四標四實”即標準作業(yè)圖、標準建筑物編碼、標準地址庫、標準基礎網格、實有人口、實有房屋、實有單位、實有設施，持續(xù)健全全市權威、統(tǒng)一的標準地址庫數據，基于此進一步完善城市人口與各類地址的對應關系，促進城市人口數據治理精細化；開展城中村治理專項工作，基于現代信息技術支撐持續(xù)深入開展城中村底數摸查，動態(tài)更新、精準掌握數據，建立健全專項數據庫，統(tǒng)籌推進智慧應用建設，持續(xù)提升城中村居民生活安全系數和幸福指數。
建立數據資源管理一盤棋機制，推動人口數據統(tǒng)采共用。早在“十三五”時期，廣州就已在“數字政府”改革建設工作領導小組的指導下，組建了政務服務數據管理局和數字政府運營中心，負責全市政務數據資源的統(tǒng)籌管理和運營，全市“一盤棋”工作格局基本形成。隨著數字經濟的高速發(fā)展，數據成為重要生產要素，廣州市進一步建立全市數據資源一盤棋機制，致力于實現全市數據資源的統(tǒng)籌管理。
在具體實踐中，通過建立健全數據資源目錄、標準規(guī)范制度等，并以目錄為抓手、清單為約束、制度為指引，明確數據采集主體、管理責任與治理要求，以來源明晰、去向清晰的分層分級治理體系，推動全市數據資源一體化運行。城市人口數據作為全市數據資源體系中最為重要的數據資源，率先基于此機制開展工作，為城市人口數據共建共治共享奠定基礎。
建立網格化縱橫聯動機制，促進人口數據動態(tài)更新。近年來，廣州市持續(xù)推進網格化服務管理工作，將城市人口數據同網格化管理相結合，在數據不斷采集、更新、治理的同時完成數據落格，形成網格化的城市人口數據動態(tài)管理機制。各部門依據職能持續(xù)進行城市人口數據采集，采集到的數據在城市大數據平臺中“聚合”，按照預置好的數據-網格對應規(guī)則自動落格，各網格員（基層工作人員）既是數據采集末梢也是核準末梢，對所轄網格中的數據進行核準與補充。基于此，推動數據采集末梢與城市人口數據匯聚之間互通，有效促進數據采集與校準之間協同，保障數據更新的及時性、鮮活性、可用性，形成橫向連通各部門、縱向貫通各層級乃至數據采集末梢的縱橫聯動動態(tài)更新一體化管理模式。
以市區(qū)兩級互通機制，促進人口數據回流基層?；鶎又卫硎枪仓卫眢w系的最末端，涉及面寬、量大、事多，直接面對群眾，是國家治理的基石。廣州市建立市區(qū)兩級并延伸至街鎮(zhèn)一級的數據互通機制，以滿足基層實際業(yè)務需求為原則，建立基層所需高頻數據回流清單，并形成數據回流目錄，推動經城市大數據平臺統(tǒng)一清洗、治理、分析后的城市人口數據向街鎮(zhèn)一級、向基層回流，實現城市人口數據治理從采集/使用末梢至頂層統(tǒng)籌管理的閉環(huán)暢通，持續(xù)推動“基層減負有實效”。
廣州市城市人口數據治理的專項實踐
廣州在制度建設和人口數據治理機制建設、技術應用、模型搭建方面積極探索創(chuàng)新，并在城中村治理、基層減負等具體業(yè)務中實踐應用，通過運用城市大數據平臺及動態(tài)人口模型，對特定個體人口、分類群體人口的行為軌跡進行分析，支撐城中村治理及人口精準治理，推動智慧服務中群眾辦事效率與滿意度的提升，助力基層治理中實現減負增效。
摸清底數，實現城中村人口數據治理
城中村內人群流動性大，構成復雜，往往以外來務工人員為主，并與本地戶籍人群混合雜居。如何精確掌握城中村人口信息，進而進行科學高效的管理和服務是超大城市普遍面臨的問題。作為千年商都，廣州長期吸引著大量外來人口。綜合人口數據模型顯示，截至2023年8月底，廣州市流動人口近1300萬，超過戶籍人口。廣州現有271條城中村，是外來人口的重要聚集地，對其進行有效治理是廣州市面臨的重要挑戰(zhàn)。在此背景下，廣州市按照《廣州市委黨建引領城中村治理專項工作實施方案》，成立實有人口摸排專項工作領導小組，采用“技術+管理”的雙重手段，為準確、實時摸清人口數據底數提供支撐，實現科學高效的人口數據治理。
強化目錄管理，匯聚人口數據資源。圍繞“人、屋、車、場、網”五大主題，梳理形成了19個部門共29大類信息，組織相關部門和各區(qū)共同梳理數據資源，編制城中村治理專項數據目錄，截至2023年8月底，共編制和調整166個信息資源目錄。同時依托市政務大數據中心加強數據歸集和匯聚，已匯聚160個資源超90億條數據。
多維數據匹配識別，實時更新人口信息動態(tài)。開展全市人口、房屋、網格和標準地址治理，構建市、區(qū)、街鎮(zhèn)、城中村、社區(qū)和網格的動態(tài)關聯關系，實現人、屋、場全部入格，滿足以人找屋和以屋找人等應用場景。
具體來說，就是運用多維數據匹配識別技術，通過人口動態(tài)模型從各類登記表中聚合人口登記地址，從社會屬性中總結人口財產地址，從行為屬性中管理人口活動地址，并按照活動時間與頻次進行分類分析：各類地址均落入對應網格中，屬于該城中村所轄范疇的人口信息，即為該城中村需管理或服務的人口，并按照時間、空間、特征等三個維度進行分析。由此，相關部門可確定真實可靠的人口地址信息，從而克服了傳統(tǒng)抽樣采集數據時間間隔長、重點人群遺漏概率大等問題。實際工作中，相關部門利用多源大數據，深入分析比對“疑似漏登、疑似應銷未銷、疑似人戶分離”的流動人員數據，進行精準落地并下發(fā)核查，提升工作成效。摸排工作開展后，通過市政務大數據中心累計下發(fā)疑似漏登流動人口精準核查數據134.74萬人，三個月內核查補登流動人口信息78.97萬人、補登成效率為58.61%，精準摸排成效顯著。
人口數據雙向流通賦能基層減負
數字化改革本意為提高政府工作效率，現實中卻往往出現平臺繁多、數據分割等問題，加重基層工作人員填表報數的工作負擔，損害基層治理效能。人口數據自身由于內容繁多、結構復雜、更新頻繁、收集部門分散，更容易面臨口徑不一、重復填報、二次錄入等問題。加上廣州龐大的本土人口規(guī)模與眾多流動人口，對基層工作人員而言，收集與使用人口數據的挑戰(zhàn)愈加嚴峻。廣州市通過建立人口數據雙向流通閉環(huán)、積極推進數據技術應用，為基層減負賦能。
數據回流基層減少重復采集。人口數據雙向流通閉環(huán)是指在統(tǒng)一平臺內由基層逐級向上填表報數，匯聚初始數據，政務大數據中心將分析處理過的數據回流，各級可直接按權限查看、應用，從根本上減少重復采集、重復報送、點對點申請等問題。一是基于城市大數據平臺“一張網”，人口數據管理范疇由領域數據、區(qū)域數據繼續(xù)延伸，觸達至街鎮(zhèn)一級。各層級建立統(tǒng)一的數據采集、存儲、調度中心/資源池，統(tǒng)一匯總本級與下級的各類人口數據后統(tǒng)一向上傳遞，避免了部門條線各自收集導致的條塊分割，從而保障數據來源明確，減少重復采集；本級政府亦能全面掌握轄區(qū)數據，減少點對點發(fā)文申請的復雜程序。二是基于城市大數據平臺“一棵樹”，實現各數據節(jié)點間數據的雙向流通。基層人員收集到的新鮮數據作為樹葉（即源頭數據），進入到公共數據治理體系。經多源校核、標準化處理、融合分析等操作后的數據，將回流至基層，提升基層數據質量。
數據技術賦能基層應用。針對基層常態(tài)填表報數等重復性工作，廣州市結合“穗好辦”移動端，搭建面向基層工作人員的統(tǒng)一工作終端和人口的檔案資料工作臺賬，實現對服務對象數據的動態(tài)更新和隨時查看，支撐基層工作人員對服務對象的檔案、臺賬管理和日常巡訪工作的開展。對于尚未采集的數據，采取市、區(qū)、鎮(zhèn)街、社區(qū)4級統(tǒng)一的移動辦公協同聯動模式，即上級發(fā)布填表或專項任務，表格各級自動分發(fā)，填報結果上級一鍵收取，數據自動匯總，全流程“零干預”；對于系統(tǒng)已有數據，采取“以核代填”，通過城市大數據平臺工具對基層報表進行數據自動填充，基層人員僅需對各項信息進行核對、確認，無需一一找數據、復制粘貼、人工計算、對應填寫等。
人口基礎檔案賦能智慧服務
人口基礎檔案是涵蓋人口信息的規(guī)范記錄，建立人口基礎檔案是滿足人口在醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、社區(qū)服務等一系列公共服務方面需求的重要保障。廣州市通過城市大數據平臺，建立、儲存、共享人口基礎檔案數據，精準把握服務對象的基礎信息，實現智能終端機定位投放，推動社區(qū)居民的便捷式、一站式服務，提高公共服務質量，并通過人口信息管理平臺對新增人口進行識別，實現對人口的敏捷治理。
人口檔案數據為群眾辦事提速。一是賦能政務服務智能感知大廳。應用機器學習算法、人臉識別、位置定位、5G等技術，提供企業(yè)群眾刷臉預約認證、場景引導、智能導辦、評價跟蹤等大廳服務，實現大廳“千人千面”個性化服務感知。二是推動智慧服務模式轉變。通過大力推廣電子簽名、電子印章、電子證照和電子檔案，建立用戶信息授權機制和市民辦事數據共享比對機制，減少證明材料重復提交，加快政務服務“一站式”辦理，拓寬“一件事一次辦”的覆蓋范圍，推動政務服務由“人找服務”向“服務找人”轉變，拓展政務服務“灣區(qū)通辦”范圍與深度。三是賦能智慧社區(qū)建立。社區(qū)智能終端機實現城市大數據平臺的人口數據聯通，根據人口分布數據，精準配置終端機，一方面解決群眾自助辦理業(yè)務“一處擁堵一處閑”等痛點難點問題，另一方面為不同社區(qū)居民提供多樣化、一站式綜合服務，居民不出社區(qū)即能辦理個人業(yè)務，推動了各領域公共服務向社區(qū)延伸。
人口數據空間助力精準服務。通過人口信息的行為屬性、自然屬性和社會屬性的匹配，形成“人口畫像”，有關部門可根據不同人群，分類制定服務管理措施。如，通過數據標簽的形式，掌握社區(qū)（村）老年人、慢性病人群、殘疾人、孕婦等重點人群情況，便于日常和應急狀況下提供必要的服務。再如，針對新增人口，通過城市大數據平臺和動態(tài)人口模型聯通身份證讀卡器等人口數據采集應用終端，打通及與人社、公安等部門的接口，形成多信息來源的人口和信息管理平臺，為新增人口建立數據空間，為其定制化、精準提供主動服務。具體應用場景如：游客來到廣州入住酒店時，酒店的身份證讀卡器將人口信息傳輸至城市大數據平臺，再通過平臺功能精準定位和服務，提供旅游資訊、服務指引等便民信息；通過醫(yī)院新生兒信息采集終端，快速將新生兒信息傳輸至城市大數據平臺，通過數據建模關聯父母信息，將戶口辦理指引等服務信息精準推送至其父母，實現真正的城市定點定位智慧服務。
廣州實踐對超大城市人口數據治理的啟示
中國特色社會主義進入新時代，黨中央、國務院準確把握新一輪科技革命和產業(yè)變革趨勢，圍繞數字經濟發(fā)展、數字政府建設和網絡強國戰(zhàn)略作出了一系列決策部署。在數字化時代，數據被賦予新的使命，數據治理能力成為一個國家、地區(qū)經濟與社會發(fā)展能力的重要體現。在眾多的數據中，人口數據至關重要。人口既是城市生產水平、運行質量與決定者，也是城市公共服務與技術設施的使用者，人口數據蘊含巨大潛力。在數字化時代，如何將人口數據匯集、整理、歸納、使用，以實現政府治理能力提升，并最終更好服務社會發(fā)展、增進人民福祉，成為當下我國各級政府必須思考的問題。
近年來，各地政府積極開展探索實踐，以人口數據治理破解治理難題，并取得了一定成效。但當前，我國在人口數據治理方面仍然面臨著分布零散、變動頻繁、隱私權敏感、體系化程度不高等問題。為了進一步探索如何精準實現人口數據治理，廣州市堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實習近平總書記關于數字中國建設重要指示精神，認真落實黨中央、國務院決策部署，踔厲奮發(fā)、善作善成，創(chuàng)新人口數據治理理念和方式，通過管理和技術雙管齊下實現了對人口數據的精準治理，探索出一條超大城市人口數據治理路徑，為其他有關單位提供了經驗借鑒。
一是制度先行，助力數據之治。“小智治事，大智治制。”制度建設管根本、管全局、管長遠，唯有制度先行才能確保后續(xù)工作不走樣、不越軌。廣州市通過出臺一系列數據治理、數據流通、數據運營相關政策與制度規(guī)范，為工作開展指明了方向，統(tǒng)一了標準，劃定了紅線，提供了遵循依據，最終形成了公共數據全生命周期的源頭、規(guī)范及長效化治理。廣州市堅持制度先行，加強制度建設的有效做法為實現廣州數據之治提供了基本保障。
二是技術支撐，順應時代之變。新時代，無疑也是新技術應用的時代。隨著信息技術的發(fā)展，社會治理模式正在從單向管理轉向雙向互動，從單純的政府監(jiān)管向更加注重社會協同治理轉變。廣州的經驗做法緊扣時代發(fā)展脈搏，依托技術支撐，以數據集中和共享為途徑，以流通和融合為目標，著力建立全量公共數據統(tǒng)一、集約、安全、高效的城市大數據平臺，實現非公共數據逐步融入、全域數據整合優(yōu)化、數據要素內外流通；并依托該平臺建設，打造了全市統(tǒng)一的綜合人口數據庫，并初步建成人口精準治理體系，即“認知-感知-策之-行知-悟知”閉環(huán)。
三是創(chuàng)新模型，實現精準治理。人口數據治理能力的提升離不開新興技術的應用，但其治理依據仍然離不開模型的構建。在復雜變化的環(huán)境中，模型要不斷創(chuàng)新，才能保證其科學性、針對性及有效性。廣州市基于對廣州市人口的深度認知，建立了動態(tài)人口模型，從時間、空間、特征三個維度，進行深度分析，準確把握城市活動人口的靜態(tài)特征和動態(tài)特征，及時感知人口動態(tài)變化，對人口數據進行常態(tài)化管理與及時性更新，滿足了日益精細化的社會治理和經濟發(fā)展需求。
四是推動應用，實踐檢驗成效。成效是衡量工作的重要標尺。廣州市通過一系列政務服務、城市管理、社會治理等專項實踐驗證了城市大數據平臺和人口動態(tài)模型在人口數據治理中的有效作用。如通過多維數據匹配識別技術有效治理流動人口數據，通過建立人口數據雙向流通閉環(huán)深化基層減負；通過人口基礎檔案及外來人口信息精準推送賦能服務。實踐證明，利用城市大數據平臺和人口動態(tài)模型，能夠精準、高效地識別人口屬性與特征。
黨的二十大明確提出，要加快建設數字中國。“十四五”規(guī)劃設立“加快數字化發(fā)展 建設數字中國”專篇，為數字中國建設指明了發(fā)展路徑。未來，廣州市將勇擔使命、勇毅前行，重點以人口數據精準治理和大數據平臺建設為抓手，推動廣州譜寫超大城市人口數據治理新篇章，全面開創(chuàng)廣州數字政府建設新局面，助力數字中國建設行穩(wěn)致遠。一方面，繼續(xù)完善人口數據治理相關制度機制，保障人口數據治理有法有度；結合數據要素市場化配置改革，進一步強化人口數據要素流通和使用，不斷提升人口精準治理能力與治理水平。另一方面，在現有成果基礎上進一步邁向超大城市敏捷治理階段，將公共數據治理域和數據要素流通域的“數據雙域”與社會常態(tài)化治理與應急管理的“治理雙域”聯動，探索數據要素一級市場，拓展數據交易平臺功能，以滿足不斷快速變化的社會治理需求，推動大數據平臺在社會治理各領域的創(chuàng)新應用，推進城市治理體系與治理能力現代化，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。
【供稿單位：
廣州市政務服務數據管理局
中山大學中國公共管理研究中心行為公共管理研究所
中山大學政治與公共事務管理學院
廣東數字政府研究院
課題組成員：謝明、梁文謙、李剛、周曉健、黃慶、朱尖、謝紹暉、張曉會、秦梟童、張書維、張梓丙、吳文浩】
參考文獻
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責編：馮一帆／美編：石 玉