摘 要:縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展是提高經(jīng)濟(jì)效率的重要途徑，是擴(kuò)大居民消費的必要抓手，是推動共同富裕的內(nèi)在要求，是保障國家安全的基本要件。現(xiàn)階段我國縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨著一系列新的挑戰(zhàn)：城鄉(xiāng)收入差距的相對數(shù)下降和絕對數(shù)攀升，農(nóng)村人口外流與老齡化程度的快速攀升，縣域之間的發(fā)展不平衡和農(nóng)村居民收入差距拉大等等。必須將縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展視為伴隨著現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)進(jìn)程的長期工程，同時必須將長遠(yuǎn)目標(biāo)分解為不同階段的舉措，立足于階段條件，整合有利因素，選擇務(wù)實路徑，從而使縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展穩(wěn)扎穩(wěn)打、持續(xù)推進(jìn)。
關(guān)鍵詞:縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展 城鄉(xiāng)收入差距 共同富裕 連續(xù)體 縣域城鎮(zhèn)化
【中圖分類號】F323 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)的高速增長伴隨著城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的持續(xù)轉(zhuǎn)變，在很大程度上，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土中國已走向城鄉(xiāng)中國（劉守英、王一鴿，2018）。對于人口超過14億的大國而言，這種轉(zhuǎn)變的影響是廣泛而持續(xù)的。然而，迄今為止，中國城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?nèi)栽诶^續(xù)，二元結(jié)構(gòu)特征依然顯著，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡構(gòu)成了中國最大的發(fā)展不平衡，農(nóng)村發(fā)展不充分則成為中國最大的發(fā)展不充分，這種結(jié)構(gòu)特征是中國在現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)中必須直面的客觀背景。在中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局大背景下，著力推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、加快構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系無疑是中國現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)在要求和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。縣域是我國實施社會治理的基本單元，縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展是我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要方式，其對全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)均有驅(qū)動作用。由此出發(fā)，探究我國縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實踐背景及基本路徑就具有必要性，其構(gòu)成了我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展問題探究的重要組成部分，對建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系也具有借鑒作用。
新征程我國縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的多維重要性
我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)是一個立足于實踐特征而接續(xù)推進(jìn)的歷史過程。在2021年全面建成小康社會之后，我國開啟了全面建設(shè)社會主義國家的新征程。新征程我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的環(huán)境更加復(fù)雜，目標(biāo)更為高遠(yuǎn)，這需要我國緊緊瞄準(zhǔn)不平衡不充分發(fā)展這個主要瓶頸進(jìn)行重點突破，在高質(zhì)量發(fā)展中穩(wěn)步實現(xiàn)兩個“十五年”的戰(zhàn)略目標(biāo)。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，提高經(jīng)濟(jì)效率、擴(kuò)大居民消費、推動共同富裕、保障國家安全對于我國推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展具有基礎(chǔ)功能。立足于中國的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變特征，縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的作用就不容忽視，其對我國整體的現(xiàn)代化事業(yè)具有多維重要性。
縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展是提高經(jīng)濟(jì)效率的重要途徑。新征程我國勞動、土地、資本等要素供給總體趨緊，經(jīng)濟(jì)增長的主要動力必須轉(zhuǎn)向要素組合效率。要素配置效率提高是中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的核心內(nèi)容，全要素生產(chǎn)率提高在中國經(jīng)濟(jì)增長中應(yīng)扮演更重要的角色。從實踐來看，1978年以來我國縣域要素配置效率在時序意義上已有了顯著提高，農(nóng)村勞動力可依據(jù)價格信號在城鄉(xiāng)間自發(fā)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，就是一個明顯例證。但迄今為止，我國第一產(chǎn)業(yè)和第二三產(chǎn)業(yè)的勞動生產(chǎn)率仍存在較大落差，2021年該差距仍高達(dá)3.78倍，農(nóng)村勞動力配置仍存在“扭曲”狀況。在農(nóng)村勞動力大規(guī)模非農(nóng)化轉(zhuǎn)移的背景下，農(nóng)村耕地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)范圍偏小，耕地的集約化、規(guī)模化經(jīng)營進(jìn)展遲緩，農(nóng)村宅基地和住房的空置率漸趨提高，城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積和農(nóng)村宅基地面積出現(xiàn)同步攀高情形。農(nóng)村資本形成和農(nóng)民資本獲取成本較高，城鎮(zhèn)資本進(jìn)入農(nóng)村仍面臨較多制約，等等。顯然，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)抑制了要素的組合效率，縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展則意味著農(nóng)村要素在縣域這個更大的空間范圍內(nèi)組合，這對于提高我國整體的經(jīng)濟(jì)效率和質(zhì)量具有重要支撐作用。
縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展是擴(kuò)大居民消費的必要抓手。新征程我國經(jīng)濟(jì)面臨的內(nèi)外部環(huán)境了深刻轉(zhuǎn)變，在客觀上需要中國加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。新發(fā)展格局的關(guān)鍵點是切實提高居民消費能力，而擴(kuò)大居民消費必須破解城鄉(xiāng)分割狀況。從跨國比較來看，中國居民消費率長期低于世界平均水平和其他主要經(jīng)濟(jì)體，世界銀行數(shù)據(jù)庫的資料顯示：2020年中國、世界和高收入國家的居民消費率分別為38.20%、55.30%和58.11%。這種低消費率與中國的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)特征密不可分。根據(jù)CEIC數(shù)據(jù)庫的資料，2021年我國居民消費占GDP的比重為38.25%，其中城鄉(xiāng)居民消費占GDP比重分別為30.13%和8.11%，同年農(nóng)村常住人口占人口數(shù)的比重為35.28%，其集中分布在縣域農(nóng)村地區(qū)，縣域農(nóng)村居民存在著消費占比和人口占比的偏差。已有研究顯示：城鄉(xiāng)分割導(dǎo)致了收入不均等與人均消費正相關(guān)（萬廣華等，2022），農(nóng)村居民的預(yù)防性儲蓄動機(jī)明顯強(qiáng)于城鎮(zhèn)居民（楊繼生、鄒建文，2020）。這些均意味著增強(qiáng)農(nóng)村居民消費能力和意愿對構(gòu)建新發(fā)展格局意義重大，而縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展是促使農(nóng)村居民消費水平提高、并逐漸向城鎮(zhèn)居民收斂，進(jìn)而擴(kuò)大整體居民消費的重要途徑。
縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展是推動共同富裕的內(nèi)在要求。新征程我國致力于以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興，中國式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，“共同富裕”使中國的現(xiàn)代化與那些追求經(jīng)濟(jì)增長但兩極分化嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)體區(qū)別開來。我國兩個“十五年”的戰(zhàn)略部署內(nèi)涵著對共同富裕持續(xù)推進(jìn)的目標(biāo)設(shè)定。共同富裕的本質(zhì)是要實現(xiàn)財富創(chuàng)造和財富分配、效率和公平的更高水平組合（高帆，2022）。如前所述，當(dāng)前我國縣域要素配置和組合還面臨較多障礙，縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展會從財富生成維度對共同富裕產(chǎn)生影響。當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距依然突出，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施以及公共產(chǎn)品供給存在較大落差。改革開放以來，在經(jīng)濟(jì)總量持續(xù)高速增長的背景下，城鄉(xiāng)居民對發(fā)展成果的分享仍存在不均等，這種特征是體制機(jī)制因素和微觀個體因素相互疊加的結(jié)果?？紤]到縣域集中了我國絕大多數(shù)的農(nóng)村人口，則縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展意味著城鄉(xiāng)之間的要素互動不斷增強(qiáng)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會差距在縮小，城鄉(xiāng)居民對財富的分享程度在提高，這對于我國共同富裕目標(biāo)的實現(xiàn)顯然具有助推作用。
縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展是保障國家安全的基本要件。新征程我國的現(xiàn)代化是在復(fù)雜多變的環(huán)境中進(jìn)行的，當(dāng)前全球的烏卡時代特征（VUCA，即volatility易變性、uncertainty不確定性、complexity復(fù)雜性、ambiguity模糊性）不斷凸顯。面對風(fēng)高浪急甚至驚濤駭浪的重大考驗，我國必須堅持系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，將保障國家安全作為推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展和各項事業(yè)進(jìn)步的前置條件。基于此，我國必須高度關(guān)注縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的安全保障功能，2023年中央“一號文件”明確強(qiáng)調(diào)：守好“三農(nóng)”基本盤至關(guān)重要、不容有失。這主要是因為：縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展與農(nóng)業(yè)農(nóng)民農(nóng)村問題直接相關(guān)，其本質(zhì)是通過縣域要素和公共產(chǎn)品再配置來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。就此而言，縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的安全保障功能集中體現(xiàn)在糧食、生態(tài)和社會秩序等多個方面。在糧食安全方面，我國是一個擁有14億多人口的超大規(guī)模國家，糧食供給具有“不能出現(xiàn)任何閃失”的極端重要性，我國確保糧食安全必須尊重經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，依靠城鄉(xiāng)融合發(fā)展來統(tǒng)籌各種資源，促使農(nóng)業(yè)經(jīng)營者更有動力和能力從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。在生態(tài)安全方面，中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，我國必須在保障生態(tài)安全的基礎(chǔ)上實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村是具有自然、文化、經(jīng)濟(jì)、社會特征的綜合體，其在提供和增強(qiáng)生態(tài)資源方面具有比較優(yōu)勢。縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展意味著農(nóng)村生態(tài)資源能夠得以充分保護(hù)和有效利用，這對于推進(jìn)我國整體的生態(tài)文明建設(shè)至關(guān)重要。在社會安全方面，我國縣域的人口和地理空間占比突出，在農(nóng)村勞動力大規(guī)模非農(nóng)化流動背景下，縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展意味著農(nóng)村勞動力在城鄉(xiāng)間更能夠做到“可進(jìn)可退”。
當(dāng)前我國縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨的新挑戰(zhàn)
改革開放以來，我國城鄉(xiāng)關(guān)系尤其是縣域城鄉(xiāng)關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了持續(xù)轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)化率的迅速提高、農(nóng)村勞動力的大規(guī)模流轉(zhuǎn)、農(nóng)村居民收入結(jié)構(gòu)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷等都是這種轉(zhuǎn)變的具體體現(xiàn)。與改革開放初期、新世紀(jì)初期相比，現(xiàn)階段我國縣域城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出一系列新特征新現(xiàn)象，城鄉(xiāng)不平衡發(fā)展、農(nóng)村不充分發(fā)展集中體現(xiàn)在縣域，這些構(gòu)成了我國推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實踐背景或初始條件。理解這些背景是重要的，因為只有堅持實踐導(dǎo)向、問題導(dǎo)向，才能夠使對策舉措更具瞄準(zhǔn)性、針對性，也才能形成契合本土化特征的縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展方案。當(dāng)前我國縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨的實踐背景主要包括：
城鄉(xiāng)收入差距的相對數(shù)下降和絕對數(shù)攀升。城鄉(xiāng)收入差距是反映城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的主要指標(biāo)，農(nóng)民收入是影響其消費支出、生活狀態(tài)和福利水平的關(guān)鍵變量。在縣域?qū)用妫覈青l(xiāng)差距首先體現(xiàn)為城鄉(xiāng)居民存在較高的收入差距。2009年以來，我國城鄉(xiāng)收入差距變化的基本趨勢是相對數(shù)下降而絕對數(shù)攀升。按照城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村居民人均可支配收入（2013年之前為人均純收入）的比值計算，2009—2022年城鄉(xiāng)收入差距從3.11倍降至2.45倍，我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化進(jìn)程有了明顯推進(jìn)。但與現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)目標(biāo)相比，我國城鄉(xiāng)收入差距和二元結(jié)構(gòu)特征仍是顯著的，這主要是因為：城鄉(xiāng)收入差距保持在較小水平通常是高收入國家的基本特征，已有研究表明：這一水平基本保持在1.0—1.5倍之間，日本農(nóng)民人均收入甚至已經(jīng)超過城市居民（張季風(fēng)，2022）。我國當(dāng)前的現(xiàn)狀與這種“一般經(jīng)驗”之間仍存在較大距離。更重要的是，導(dǎo)源于收入基數(shù)的差異，盡管農(nóng)村收入增速相對更快，但我國城鄉(xiāng)收入差距的絕對數(shù)仍呈現(xiàn)出持續(xù)擴(kuò)展態(tài)勢，城鄉(xiāng)收入差距的相對數(shù)下降伴隨著絕對數(shù)的逐步擴(kuò)大，2009—2022年該絕對數(shù)從11465元增至29150元，這種落差顯然會因支付能力而直接影響農(nóng)村居民的消費水平，差距絕對數(shù)的縮小才能更充分地促使農(nóng)村居民生活狀態(tài)向城鎮(zhèn)居民靠近。上述城鄉(xiāng)收入差距狀況是我國推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展面對的現(xiàn)實狀況。在當(dāng)前情形下，我國推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要將縮小城鄉(xiāng)收入差距作為關(guān)鍵點，而縮小城鄉(xiāng)收入差距應(yīng)從側(cè)重相對數(shù)轉(zhuǎn)向相對數(shù)和絕對數(shù)并重、甚至更加突出絕對數(shù)的新思路。
農(nóng)村人口持續(xù)外流與老齡化程度的快速攀升。改革開放以來，我國農(nóng)村勞動力和人口出現(xiàn)了大規(guī)模非農(nóng)化流轉(zhuǎn)，這種流轉(zhuǎn)是推動城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變最為直接的力量。農(nóng)村勞動力流轉(zhuǎn)的主要形式是“農(nóng)民工”，這意味著流轉(zhuǎn)人口的職業(yè)轉(zhuǎn)化和身份轉(zhuǎn)化不同步。2022年我國農(nóng)民工總數(shù)為2.96億人，其中外出農(nóng)民工數(shù)量為1.72億人?，F(xiàn)階段和今后較長時期，農(nóng)村勞動力和人口的非農(nóng)化流動仍將持續(xù)進(jìn)行，這主要是因為城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率落差依然顯著。農(nóng)村人口外流是微觀主體理性選擇的結(jié)果，其對提高農(nóng)民家庭收入、改善農(nóng)村人地關(guān)系等具有積極作用。但從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的視角看，這種流轉(zhuǎn)帶來的效應(yīng)具有復(fù)雜性和多面性，特別是，農(nóng)村人口外流主要采用以家庭代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕方式（夏柱智、賀雪峰，2017），由此這種外流過程具有農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的“選擇”功能。在農(nóng)村人口大規(guī)模外流的過程中，農(nóng)村留守老人現(xiàn)象不斷凸顯，農(nóng)村老齡化程度快速攀升。2020年第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示：我國城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村65歲及以上人口占比分別為10.76%、11.80%和17.71%，人口老齡化在農(nóng)村表現(xiàn)得尤為突出。2010年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示：我國城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村65歲及以上人口占比分別為7.68%、7.98%和10.06%，2010—2020年農(nóng)村人口老齡化提高了7.68個百分點，遠(yuǎn)超過城市的3.08個百分點，農(nóng)村老齡化增速顯著快于城市。以上情形表明當(dāng)前我國縣域正在經(jīng)歷持續(xù)快速的老齡化過程，不僅對縣域的醫(yī)療保健等養(yǎng)老體系帶來了全新課題，而且對縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主體活力產(chǎn)生了重要影響，部分農(nóng)村地區(qū)會因老齡化程度加劇而出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會功能的衰落。
縣域之間的發(fā)展不平衡和農(nóng)村居民收入差距拉大。我國縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨著因體制因素引致的城鄉(xiāng)二元分割，這種分割狀態(tài)的形成及影響均有長期性。例如，迄今為止，城鄉(xiāng)居民在基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障獲取以及消費結(jié)構(gòu)方面均面臨較大落差，2021年我國城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)分別為28.6%和32.7%。此外，縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展還應(yīng)關(guān)注縣域發(fā)展和農(nóng)民收入的分化特征。我國是一個具有地理超大規(guī)模特征的發(fā)展中國家，不同縣域的稟賦條件存在明顯差異，改革開放之后，在市場機(jī)制的作用下，各類要素往往首先向具有區(qū)位和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的地區(qū)集聚，這加劇了縣域之間的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展落差。2020年我國共有縣級區(qū)劃數(shù)2844個，以人均GDP、地區(qū)財政收入等指標(biāo)看，縣域發(fā)展優(yōu)勢突出的地區(qū)主要集中在長三角、珠三角等東部地區(qū)。即使在同一省區(qū)，不同縣域的發(fā)展水平也很不相同。以浙江省為例，按照CEIC數(shù)據(jù)庫的資料，2021年舟山市岱山縣的人均GDP為253842元，溫州市文成縣的人均GDP為40410元，前者是后者的6.28倍，2021年杭州市余杭區(qū)的地方財政收入是375.69億元，麗水市慶元縣的地方財政收入是5.36億元，前者是后者的70.09倍。這意味著我國需要在縣域發(fā)展存在落差的客觀背景下推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，不同地區(qū)的發(fā)展路徑和方式不能復(fù)制雷同。更值得強(qiáng)調(diào)的是，縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的本質(zhì)是要形成縣域內(nèi)城鄉(xiāng)要素雙向流動、產(chǎn)業(yè)功能互補(bǔ)、公共產(chǎn)品相對均等、居民生活逐步趨同的格局，農(nóng)村居民是縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主要參與者、建設(shè)者和分享者，但我國農(nóng)戶之間的分化特征開始顯現(xiàn)并不斷強(qiáng)化，不同農(nóng)戶的要素組合方式出現(xiàn)了多樣化（高帆，2018），其結(jié)果是農(nóng)村內(nèi)部收入差距在波動中趨于擴(kuò)大。根據(jù)CEIC數(shù)據(jù)庫的資料，按照人均純收入（2013年之后為人均可支配收入）五等分來測度，2000—2017年我國農(nóng)村高收入戶與低收入戶的收入差距從6.47倍增至9.48倍，此后在波動中有所下降，但2021年該數(shù)據(jù)仍達(dá)到8.87倍。農(nóng)民分化意味著農(nóng)村內(nèi)部人、地、業(yè)、村的穩(wěn)定關(guān)系被打破，不同農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)行為差異性在增強(qiáng)，不能將農(nóng)村居民視為在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域高度“同質(zhì)化”的群體，縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須對這種農(nóng)民分化現(xiàn)象予以關(guān)注和回應(yīng)。
基于“連續(xù)體”思維的縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展路徑
新征程我國縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展面對的實踐背景具有復(fù)雜性和挑戰(zhàn)性。在操作層面，必須將縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展視為伴隨著現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)進(jìn)程的長期工程，同時必須將長遠(yuǎn)目標(biāo)分解為不同階段的舉措，立足階段條件，整合有利因素，選擇務(wù)實路徑，從而使縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展穩(wěn)扎穩(wěn)打、持續(xù)推進(jìn)。在全面建成小康社會之后，我國推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的支持條件包括：經(jīng)過改革開放之后的持續(xù)高速增長，我國發(fā)展階段和發(fā)展理念已發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變，依靠新發(fā)展理念引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展，這是我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的邏輯主線，而縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展是落實新發(fā)展理念的直接舉措，人們對縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要性能夠形成高度共識。改革開放以來，我國在人類發(fā)展史上創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)高速增長的奇跡，國家經(jīng)濟(jì)總量和財政能力得到了顯著增強(qiáng)，農(nóng)村減貧工作重心也從消除絕對貧困轉(zhuǎn)向解決相對貧困，這為實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了強(qiáng)大的物質(zhì)基礎(chǔ)。上世紀(jì)70年代末期以來，我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)是明確的，市場機(jī)制在城鄉(xiāng)資源配置中的作用不斷凸顯，農(nóng)村勞動力非農(nóng)化流轉(zhuǎn)加快了農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營，居民消費結(jié)構(gòu)變遷也為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了市場驅(qū)動力量。此外，我國信息化技術(shù)發(fā)展和應(yīng)用的程度在不斷增強(qiáng)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)普及率持續(xù)提高，我國已成為網(wǎng)民數(shù)量最為龐大的國家，縣域城鄉(xiāng)微觀主體的信息獲取成本、市場交易成本大幅度下降，數(shù)字技術(shù)對縣域產(chǎn)業(yè)形態(tài)和空間布局產(chǎn)生了顯著的重塑作用?？傊瑥睦砟钪敢?、政府作用、市場機(jī)制和技術(shù)支撐的角度看，現(xiàn)階段我國縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展有挑戰(zhàn)，但在對支持因素有效整合的前提下，應(yīng)該也能夠大有作為，做好縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展這篇“大文章”是有基礎(chǔ)的。
立足于新的實踐背景，我國應(yīng)通盤謀劃、精準(zhǔn)施策，著力推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展。推進(jìn)的出發(fā)點是要確立縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的價值導(dǎo)向，創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享等新發(fā)展理念是我國整體的發(fā)展價值觀，縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展應(yīng)該遵循和貫徹這五大發(fā)展理念。
具體來看，“連續(xù)體”是我國理解縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵詞，可以基于“連續(xù)體”思維來探尋縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的路徑。就狹義而言，已有研究強(qiáng)調(diào)：城鄉(xiāng)連續(xù)體范式將城市與鄉(xiāng)村納入統(tǒng)一的分析框架，在關(guān)注城市、鄉(xiāng)村內(nèi)部差異性的同時，更加強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系和融合。在強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)方面，城鄉(xiāng)連續(xù)體與城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)共同體具有相通性（孫紹勇、周偉，2022）。城鄉(xiāng)連續(xù)體范式意味著我國更應(yīng)注意城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系和相互依賴性，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間的要素流動和經(jīng)濟(jì)、社會互動，從單向城市化思維向城鄉(xiāng)融合思維轉(zhuǎn)變（劉守英、龍婷玉，2022）。城鄉(xiāng)連續(xù)體范式強(qiáng)調(diào)了城鄉(xiāng)因空間和產(chǎn)業(yè)分工而具有關(guān)聯(lián)關(guān)系，突出了城市和農(nóng)村之間存在著一系列兼具城鄉(xiāng)功能的中間形態(tài)，城鄉(xiāng)之間不是“非城即鄉(xiāng)、非鄉(xiāng)即城”，而可以是“亦城亦鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)交融”，這對于我國跳出城鎮(zhèn)化還是鄉(xiāng)村發(fā)展的單向選擇、走向城鄉(xiāng)兩輪驅(qū)動和融合發(fā)展是重要的從城鄉(xiāng)連續(xù)體思維延伸開來，我國不同城市之間也具有“連續(xù)體”特征，改革開放之后我國城市數(shù)量有了快速增長，這些城市有規(guī)模、結(jié)構(gòu)和能級的差異，但其在產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈價值鏈中存在分工，因此也就具有共生關(guān)系。如果脫離中小城市的支撐，超大特大城市是不具有持續(xù)競爭力的，縣域城鎮(zhèn)化也必然是我國整體城市體系構(gòu)建的重要環(huán)節(jié)。城市“連續(xù)體”特征為我國跳出大城市化還是小城鎮(zhèn)化的道路爭論，從而走向大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展提供了認(rèn)識基礎(chǔ)。此外，我國城鄉(xiāng)微觀主體、特別是農(nóng)戶的行為也具有“連續(xù)體”特征，在城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、農(nóng)戶分化加劇的背景下，農(nóng)民因稟賦條件差異而具有不同的行為選擇，有些在農(nóng)村繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營，有些在農(nóng)村開展產(chǎn)業(yè)融合，有些在外地城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，有些在本地縣城或中心鎮(zhèn)就業(yè)生活等。在農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移過程中，部分農(nóng)民采用從農(nóng)村先到縣城、再到中等城市、再到大城市的方式，部分農(nóng)民在外出返鄉(xiāng)時也會流向縣城、中心鎮(zhèn)和農(nóng)村，農(nóng)民的行為選擇呈現(xiàn)出連續(xù)變遷、漸進(jìn)轉(zhuǎn)換的動態(tài)過程。總之，我國城鄉(xiāng)之間、城市之間、農(nóng)戶行為都有“連續(xù)體”特征（高帆、張?zhí)灬。?023），這三者的交匯點恰恰是縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，從連續(xù)體思維來考慮和提出縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展路徑，是重要且可取的。
從“連續(xù)體”思維出發(fā)，我國縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的路徑就極為清晰，即以增強(qiáng)縣域內(nèi)的商品和要素互動對接為基礎(chǔ)，以縮小城鄉(xiāng)差距、特別是城鄉(xiāng)收入絕對數(shù)差距為重點，以提升縣城和中心鎮(zhèn)的承載和輻射功能為抓手，提高縣域城鄉(xiāng)要素配置效率，推動縣域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，強(qiáng)化縣域產(chǎn)業(yè)自生能力，加快城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化配置，充分利用市場機(jī)制和政府作用兩種力量，促使縣域城鄉(xiāng)在經(jīng)濟(jì)、社會、空間、文化、自然等方面實現(xiàn)高水平融合。這種思路可概括為“強(qiáng)化城鄉(xiāng)差異、凸顯各自優(yōu)勢；暢通對接渠道，夯實雙向聯(lián)動；尊重市場規(guī)律，彰顯制度引導(dǎo)；縮小分配差距、實現(xiàn)成果共享”。為了使上述思路真正落地，現(xiàn)階段我國縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展需重點圍繞“六化”來展開：
一是推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化。“三農(nóng)”問題不可能在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村內(nèi)部得到解決，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村資源配置也不可能在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村內(nèi)部孤立地實現(xiàn)優(yōu)化（鐘甫寧，2021）?？h域城鎮(zhèn)化是我國實現(xiàn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要載體，必須順應(yīng)縣域人口流動和集聚的趨勢，發(fā)揮縣城、中心鎮(zhèn)在縣域人口市民化中的功能，放大這些空間的規(guī)模經(jīng)濟(jì)、分工經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)。著力優(yōu)化縣城、中心鎮(zhèn)的營商環(huán)境，壯大縣域各類型企業(yè)的發(fā)展能級，充分利用縣域比較優(yōu)勢，將縣域、中心鎮(zhèn)作為區(qū)域間產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的重要承接地，進(jìn)一步發(fā)揮縣域城鎮(zhèn)化在就業(yè)創(chuàng)造、商貿(mào)物流、服務(wù)“三農(nóng)”等方面的帶動輻射功能。
二是推進(jìn)縣域要素市場化?？h域具有土地、勞動、資本、信息、技術(shù)等要素資源，應(yīng)在深化經(jīng)濟(jì)體制改革的大邏輯下，大力推進(jìn)縣域的要素市場化改革。基于縣內(nèi)全域化思維，使這些要素在法律范圍內(nèi)充分流動起來，使價格更能準(zhǔn)確反映要素稀缺度，使各類要素能夠通過再配置而提高生產(chǎn)率。特別是，應(yīng)基于“三權(quán)分置”改革的思路，進(jìn)一步放活農(nóng)村耕地和宅基地的使用方式，提高農(nóng)民的經(jīng)營性收入和財產(chǎn)性收入，降低工商資本下鄉(xiāng)面臨的制度性障礙，發(fā)揮資本對農(nóng)村要素組合的塑造功能。
三是推進(jìn)縣域產(chǎn)業(yè)融合化。我國縣域產(chǎn)業(yè)具有自身優(yōu)勢，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)往往兼具經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等功能，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)本身也涉及產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后等環(huán)節(jié)。我國應(yīng)依據(jù)居民消費結(jié)構(gòu)和市場需求變化，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者推動縣域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，依靠農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的融合化、交叉化形成新的產(chǎn)品和服務(wù)，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，拓展產(chǎn)業(yè)功能，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)形態(tài)，使縣域成為城鄉(xiāng)居民的農(nóng)產(chǎn)品供給地、農(nóng)村文化感受地、農(nóng)村生態(tài)體驗地，在為市場提供更多融合化產(chǎn)品的基礎(chǔ)上改善農(nóng)民福利水平。
四是推進(jìn)縣域農(nóng)業(yè)經(jīng)營組合化?？h域肩負(fù)著提供糧食安全、生態(tài)安全和社會保障安全等“公共產(chǎn)品”的重任。從統(tǒng)籌發(fā)展和安全的角度出發(fā)，應(yīng)強(qiáng)調(diào)和推進(jìn)縣域農(nóng)業(yè)經(jīng)營的組合化。尊重農(nóng)民的稟賦條件和行為選擇差異，在保障小農(nóng)戶經(jīng)營權(quán)益的同時，鼓勵家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)合作社等新型經(jīng)營主體發(fā)展，依靠政策導(dǎo)向形成小農(nóng)戶與新型經(jīng)營主體的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。注重通過完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼提高糧食生產(chǎn)者收益，以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展惠及農(nóng)村成員，推進(jìn)不同類型農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的分工協(xié)同、利益共享，規(guī)避城市對農(nóng)村、新型經(jīng)營主體對小農(nóng)戶的“利益擠出”。
五是推進(jìn)縣域公共產(chǎn)品均等化?；竟卜?wù)旨在滿足城鄉(xiāng)居民的基礎(chǔ)性、生存性需要，其具有普惠性、共享性特征?，F(xiàn)階段我國強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，在縣域應(yīng)將城市基礎(chǔ)設(shè)施向縣域、中心鎮(zhèn)等延伸，特別是應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)縣域道路、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，放大數(shù)字技術(shù)對縣域產(chǎn)業(yè)和農(nóng)民行為的賦能作用，降低農(nóng)村居民在縣域城鄉(xiāng)之間的生產(chǎn)生活交易成本。提高針對農(nóng)民基礎(chǔ)教育、養(yǎng)老、醫(yī)療的財政支持水平，按照老年人口的空間分布特征，進(jìn)一步將養(yǎng)老、醫(yī)療等保障資源向縣域農(nóng)村地區(qū)傾斜，加快城鄉(xiāng)社會保障制度和水平的一體化進(jìn)程。
六是推進(jìn)縣域政策實施精準(zhǔn)化。不同地區(qū)的縣域發(fā)展水平差異顯著，縣域內(nèi)也存在不同類型的微觀主體，農(nóng)村居民分化的特征日益明顯，我國推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，必須將公共政策的可行性、針對性放在重要位置，依靠精準(zhǔn)施策來達(dá)成預(yù)期目標(biāo)。國家的發(fā)展理念、戰(zhàn)略部署和頂層設(shè)計為各地的縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了宏觀背景，在此前提下，應(yīng)通過地方政府績效評價和激勵方式優(yōu)化，鼓勵不同地區(qū)立足本地比較優(yōu)勢來形成縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。在針對縣域農(nóng)村居民的政策實施中，應(yīng)明確政策的主要目標(biāo)和對象特征，關(guān)注政策對不同微觀主體的可能影響，規(guī)避政策實施中可能出現(xiàn)的“扭曲”和“空轉(zhuǎn)”，在增強(qiáng)政策實施績效中推動縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展穩(wěn)步向前。
【本文作者為復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授；本文是國家社會科學(xué)基金重大項目“全面建成小康社會背景下新型城鄉(xiāng)關(guān)系研究”（編號：17ZDA066）的階段性成果】
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責(zé)編：馮一帆／美編：石 玉