【摘要】新興科技的創(chuàng)新發(fā)展正塑造著全球經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易與政治格局。圍繞新興科技的國(guó)際規(guī)則建構(gòu)，不僅是主要科技大國(guó)占據(jù)發(fā)展高地、引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)方向的戰(zhàn)略部署，更是國(guó)家安全的重要關(guān)切。隨著全球科技競(jìng)爭(zhēng)與戰(zhàn)略博弈日益加劇，突破科技與貿(mào)易封鎖，運(yùn)籌深度參與國(guó)際規(guī)則制定是保障國(guó)家安全、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、增強(qiáng)國(guó)際話語(yǔ)權(quán)的關(guān)鍵。當(dāng)前，我國(guó)應(yīng)從規(guī)則形式、戰(zhàn)略目標(biāo)、行動(dòng)機(jī)制等維度綜合考慮和理解全球新興科技領(lǐng)域國(guó)際規(guī)則制定的總體格局，立足議題重要性、爭(zhēng)議性、關(guān)聯(lián)性，從新興科技的戰(zhàn)略議題圖譜中著重考慮和選擇適宜領(lǐng)域發(fā)力。在整體把握全球新興科技創(chuàng)新與發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)互信共識(shí)理念引導(dǎo)、融合制度設(shè)計(jì)與執(zhí)行路徑、培育參與主體和協(xié)作組織、強(qiáng)化技術(shù)交流與戰(zhàn)略合作，以構(gòu)成我國(guó)參與全球新興科技治理的多層次思路。

【關(guān)鍵詞】全球科技競(jìng)爭(zhēng) 新興科技 國(guó)際規(guī)則制定 全球科技治理

【中圖分類號(hào)】G322.5 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.19.002

【作者簡(jiǎn)介】薛瀾，清華大學(xué)蘇世民書(shū)院院長(zhǎng)、人工智能國(guó)際治理研究院院長(zhǎng)、全球可持續(xù)發(fā)展研究院聯(lián)席院長(zhǎng)，公共管理學(xué)院教授，教育部“長(zhǎng)江學(xué)者”特聘教授。研究方向?yàn)楣舱吲c公共管理、科技創(chuàng)新政策、危機(jī)管理、全球治理。主要著作有《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)：政策與治理創(chuàng)新研究》（合著）、《科技全球化與中國(guó)發(fā)展》（合著）等。

全球化進(jìn)程下的人類科技創(chuàng)新活動(dòng)已進(jìn)入空前密集活躍期。以新一代信息技術(shù)、生物技術(shù)、新能源技術(shù)等為代表的新興科技正在催生和孕育重大的產(chǎn)業(yè)變革。相比以往的科學(xué)技術(shù)，這些前沿科技的創(chuàng)新發(fā)展規(guī)律、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式、全球紅利釋放速度等均具有新特點(diǎn)，[1]使得科技領(lǐng)域的國(guó)際公約、協(xié)定、準(zhǔn)則、標(biāo)準(zhǔn)等國(guó)際規(guī)則框架建構(gòu)呈現(xiàn)出了新博弈形態(tài)[2]。例如，地緣政治考慮和冷戰(zhàn)思維抬頭引致大國(guó)科技競(jìng)爭(zhēng)日益加劇，部分國(guó)家將涉及人權(quán)、民族安全、社會(huì)公平等意識(shí)形態(tài)議題與新技術(shù)發(fā)展應(yīng)用掛鉤，導(dǎo)致既有國(guó)際規(guī)則執(zhí)行頻受國(guó)際貿(mào)易沖突挑戰(zhàn)。新興科技領(lǐng)域占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位的“權(quán)力行為體”開(kāi)始活躍，更具彈性的規(guī)則制定方式和包容性的治理工具成為了前沿科技的普遍治理選擇[3]。由此可見(jiàn)，在科技全球化的當(dāng)下，圍繞新興科技的國(guó)際規(guī)則建構(gòu)是關(guān)乎人類命運(yùn)共同體構(gòu)建和全球科技治理的重要命題。

運(yùn)籌新興科技領(lǐng)域國(guó)際規(guī)則制定是主要科技大國(guó)占據(jù)未來(lái)全球經(jīng)濟(jì)格局優(yōu)勢(shì)地位、引領(lǐng)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向、展現(xiàn)科技大國(guó)責(zé)任與形象的重要戰(zhàn)略部署。一方面，作為新興產(chǎn)業(yè)國(guó)家，我國(guó)參與國(guó)際規(guī)則制定是破局當(dāng)前相對(duì)不利國(guó)際環(huán)境的路徑之一。全球科技博弈已深刻影響我國(guó)國(guó)家安全與新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如美國(guó)限制科技人才流動(dòng)，出臺(tái)芯片法案和科技投資禁令等做法對(duì)我國(guó)關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)鏈安全造成了一定程度的威脅，尤其是拜登政府簽署的“對(duì)華投資限制”行政命令，更是涉及量子技術(shù)、人工智能、先進(jìn)半導(dǎo)體等前沿科技。另一方面，不斷提升的科技創(chuàng)新實(shí)力對(duì)我國(guó)參與全球科技治理的責(zé)任擔(dān)當(dāng)也提出了更高的要求。隨著科技創(chuàng)新能力增長(zhǎng)及企業(yè)在全球產(chǎn)業(yè)鏈中優(yōu)勢(shì)地位趨顯，我國(guó)參與國(guó)際規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)制定更為積極，全球治理貢獻(xiàn)逐步獲得國(guó)際社會(huì)認(rèn)可。雖然部分小群體試圖“污名化”我國(guó)全球科技治理的參與行動(dòng)，并將我國(guó)排斥于一些國(guó)際治理體系之外，但是我國(guó)推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的目標(biāo)始終不變。2023年9月，我國(guó)外交部發(fā)布《關(guān)于全球治理變革和建設(shè)的中國(guó)方案》，提出新興科技領(lǐng)域是全球治理新疆域，各國(guó)應(yīng)推動(dòng)形成具有廣泛共識(shí)的治理框架和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。這一在國(guó)際舞臺(tái)上發(fā)出治理倡議的新舉措，引起了國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注，開(kāi)啟了我國(guó)在復(fù)雜國(guó)際形勢(shì)下，肩負(fù)新興科技大國(guó)責(zé)任擔(dān)當(dāng)，保障國(guó)家科技與產(chǎn)業(yè)安全，積極探索和參與新興科技領(lǐng)域國(guó)際規(guī)則制定的新局面。

運(yùn)籌新興科技領(lǐng)域國(guó)際規(guī)則制定的戰(zhàn)略意義

在當(dāng)下，基于不斷提升的科技創(chuàng)新實(shí)力，運(yùn)籌新興科技領(lǐng)域的國(guó)際規(guī)則制定，在國(guó)際上更多地發(fā)出中國(guó)聲音、提供中國(guó)方案、貢獻(xiàn)中國(guó)智慧，既是我國(guó)肩負(fù)大國(guó)責(zé)任的體現(xiàn)，亦是促進(jìn)新興科技為全人類謀取福利的題中之義。具體而言，我國(guó)運(yùn)籌新興科技領(lǐng)域國(guó)際規(guī)則制定具有四方面的戰(zhàn)略意義。

第一，新興科技發(fā)展過(guò)程中的動(dòng)態(tài)性、交叉性、不確定性等特征，將推動(dòng)全球科技治理進(jìn)入新一輪變革期。新興科技的動(dòng)態(tài)性表現(xiàn)為技術(shù)方法、應(yīng)用功能迭代速度快，在累進(jìn)式創(chuàng)新過(guò)程中新風(fēng)險(xiǎn)頻現(xiàn)，這要求相應(yīng)的國(guó)際治理規(guī)則應(yīng)時(shí)而變；[4]新興科技的交叉性往往體現(xiàn)為跨領(lǐng)域、跨邊界的知識(shí)與應(yīng)用創(chuàng)新，這對(duì)原本建立在學(xué)科或產(chǎn)業(yè)邊界基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)全球科技治理規(guī)則產(chǎn)生重大沖擊；[5]新興科技的不確定性既有內(nèi)在發(fā)展規(guī)律、邏輯的不確定性，也存在變革價(jià)值與潛在風(fēng)險(xiǎn)，這都要求治理規(guī)則的執(zhí)行者準(zhǔn)確把握時(shí)機(jī)并及時(shí)干預(yù)，實(shí)現(xiàn)敏捷反應(yīng)[6]。這三方面新特征在影響既有全球科技治理規(guī)則有效性的同時(shí)，也將推動(dòng)新規(guī)則的建構(gòu)與改革[7]。在此變革進(jìn)程中，任何國(guó)家都沒(méi)有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，尤其是在全球科技治理體系建設(shè)和發(fā)展方向共識(shí)均滯后的情況下，對(duì)后發(fā)新興科技大國(guó)而言實(shí)際上存在新的參與機(jī)遇。

第二，新興科技領(lǐng)域的國(guó)際規(guī)則制定是提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力、推動(dòng)全球共同發(fā)展的關(guān)鍵舉措。新興科技關(guān)乎國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力與全球共同發(fā)展，參與其國(guó)際規(guī)則制定可使各國(guó)兼顧國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展與參與全球治理的共同需求。國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力表現(xiàn)為全球博弈視野下的國(guó)家能力相對(duì)優(yōu)勢(shì)，這既包括技術(shù)與產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，更兼具治理優(yōu)勢(shì)，尤其是參與全球科技治理的能力[8]。與此同時(shí)，全球共同發(fā)展需要國(guó)際社會(huì)聯(lián)手，合理地應(yīng)對(duì)新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)技術(shù)包容性發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，新興科技領(lǐng)域國(guó)際規(guī)則形成將有助于進(jìn)一步減少市場(chǎng)逐利下的“公地悲劇”現(xiàn)象，在對(duì)新興技術(shù)應(yīng)用所帶來(lái)的全球性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行治理的同時(shí)，推動(dòng)各國(guó)走向利益匯合點(diǎn)，共享技術(shù)紅利。鑒于新興科技領(lǐng)域國(guó)際規(guī)則對(duì)各國(guó)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有差異化影響，基于本國(guó)比較優(yōu)勢(shì)而提議、主導(dǎo)的國(guó)際規(guī)則將更有利于本國(guó)深度參與全球技術(shù)占位和產(chǎn)業(yè)分工合作。

第三，運(yùn)籌新興科技領(lǐng)域國(guó)際規(guī)則制定，既有助于“反擊”西方大國(guó)技術(shù)壓制，也助益我國(guó)產(chǎn)業(yè)獲益?？v觀科技發(fā)展歷史，以美、德、日、英等為主的工業(yè)制造強(qiáng)國(guó)，無(wú)一不在搶占國(guó)際規(guī)則制定的制高點(diǎn)和話語(yǔ)權(quán)。當(dāng)前我國(guó)正處于從制造大國(guó)向制造強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變的高質(zhì)量發(fā)展階段，越來(lái)越多的中國(guó)企業(yè)實(shí)施國(guó)際化戰(zhàn)略，布局海外市場(chǎng)，參與全球產(chǎn)業(yè)鏈競(jìng)爭(zhēng)。但受國(guó)際規(guī)則制定與參與中的后發(fā)劣勢(shì)，以及貿(mào)易和技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)、地緣政治摩擦影響，我國(guó)在新興科技的全球化發(fā)展中面臨更多風(fēng)險(xiǎn)與掣肘。例如，美國(guó)發(fā)布的《民主技術(shù)合作法案》號(hào)召美國(guó)主導(dǎo)下的技術(shù)合作國(guó)，針對(duì)中國(guó)在新興及關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范制定、聯(lián)合研究、出口管控等方面進(jìn)行聯(lián)手遏制。當(dāng)前，深度參與全球科技治理、運(yùn)籌國(guó)際規(guī)則制定是扭轉(zhuǎn)被動(dòng)局面，并為我國(guó)技術(shù)及新興科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航的必然選擇。

第四，運(yùn)籌國(guó)際規(guī)則制定是我國(guó)在新興科技優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域承擔(dān)大國(guó)責(zé)任，彰顯良好國(guó)際形象的契機(jī)。當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，全球科技與產(chǎn)業(yè)革命正深刻影響世界發(fā)展格局和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)范式，其中新興技術(shù)發(fā)展將各國(guó)推向全新競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域。當(dāng)前，以中國(guó)為代表的新興國(guó)家在全球產(chǎn)業(yè)鏈中的“新賽道”上逐漸展示出優(yōu)勢(shì)，為推動(dòng)全球共同發(fā)展貢獻(xiàn)力量。反觀部分技術(shù)先驅(qū)國(guó)家，不僅沒(méi)有發(fā)揮正面作用，反而將技術(shù)出口管制、禁止科技產(chǎn)業(yè)投資等作為打擊別國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的工具，制造“貿(mào)易脫鉤”“科技脫鉤”等局面，或以安全化需求“藉口”降低全球合作的主觀意愿和動(dòng)力。鑒于此，我國(guó)更應(yīng)在優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和技術(shù)領(lǐng)域積極參與國(guó)際規(guī)則制定，傳播中國(guó)聲音、展現(xiàn)良好國(guó)際形象。

戰(zhàn)略分析框架與議題圖譜

以新產(chǎn)業(yè)革命和科技變革為代表的新興科技廣泛涵蓋大數(shù)據(jù)、人工智能、生物技術(shù)、量子計(jì)算等諸多技術(shù)類型。不同類型技術(shù)發(fā)展規(guī)律和治理需求的異質(zhì)性決定了相應(yīng)國(guó)際規(guī)則形式的差異。與此同時(shí)，把握新興科技領(lǐng)域國(guó)際規(guī)則的總體格局，還應(yīng)建立在對(duì)各國(guó)參與目標(biāo)和行動(dòng)方案進(jìn)行全面研判的基礎(chǔ)上。因此，本文提出“規(guī)則形式、戰(zhàn)略目標(biāo)、行動(dòng)機(jī)制”的戰(zhàn)略分析框架，以整體把握當(dāng)前新興科技領(lǐng)域國(guó)際規(guī)則的情況。

首先，科技領(lǐng)域國(guó)際規(guī)則呈現(xiàn)出多種形式，可分為硬性規(guī)則和軟性規(guī)則。新興科技領(lǐng)域的國(guó)際規(guī)則包括國(guó)際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、接口協(xié)議、合同范本等“硬性”規(guī)則，如國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織（International Organization for Standardization, ISO）制定的各類技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、東盟發(fā)布的《數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)合同范本（MCC）》、網(wǎng)絡(luò)層的各類接口協(xié)議等。這些“硬性”規(guī)則主要服務(wù)于技術(shù)發(fā)展過(guò)程中的“控制性”治理需求，如核心技術(shù)廠商形成企業(yè)聯(lián)盟鞏固壟斷地位、保障國(guó)際貿(mào)易中商品和服務(wù)的一致性等場(chǎng)景，以實(shí)現(xiàn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)推廣、技術(shù)壁壘、專利產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)霸權(quán)、市場(chǎng)鎖定等。但是，國(guó)際規(guī)則還包含圍繞特定議題或產(chǎn)業(yè)形成的發(fā)展指南、原則共識(shí)、倡議協(xié)議等“軟性”規(guī)則，如經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織發(fā)布的《關(guān)于隱私保護(hù)與個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流通指南》、聯(lián)合國(guó)教科文組織發(fā)布的《人工智能倫理建議書(shū)》、機(jī)器人三定律等。這些“軟性”規(guī)則通常服務(wù)于技術(shù)發(fā)展過(guò)程中的“發(fā)展性”治理需求，適用于國(guó)際爭(zhēng)議較小的宏觀議題、難以達(dá)成共識(shí)的國(guó)際談判、政治敏感度高的議題等場(chǎng)景，以實(shí)現(xiàn)凝聚共識(shí)、利益合作、利益交換等需求。這其中既包括官方層面達(dá)成的共識(shí)，也包括由企業(yè)、非政府組織、科學(xué)家等民間力量推動(dòng)形成的國(guó)際合作與規(guī)則。

其次，國(guó)家參與國(guó)際規(guī)則制定目標(biāo)多元，涵蓋技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、外交、全球等層面。一是技術(shù)層面，積極參與國(guó)際規(guī)則制定有助于本國(guó)推行其領(lǐng)先技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)，搶占技術(shù)貿(mào)易市場(chǎng)，并為本國(guó)企業(yè)的海外布局鋪平道路；二是產(chǎn)業(yè)層面，尋找在全球產(chǎn)業(yè)鏈中的優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域以及可合作的利益共通領(lǐng)域參與國(guó)際規(guī)則的制定，有助于謀取產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)主動(dòng)權(quán)和擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)份額，爭(zhēng)取話語(yǔ)權(quán)；三是外交層面，建立或推動(dòng)全球治理制度的形成是大國(guó)外交的重要組成部分，參與國(guó)際規(guī)則的制定一方面是向全球展示負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象，另一方面也便于回應(yīng)他國(guó)對(duì)本國(guó)提出的外交批評(píng)或質(zhì)疑；四是全球?qū)用?，參與國(guó)際規(guī)則制定是謀求國(guó)際和平與安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的主要路徑。

最后，國(guó)際規(guī)則參與的一般性行動(dòng)方案有主導(dǎo)、參與、對(duì)話、倡議四種主要形式?；诟鲊?guó)與本國(guó)間長(zhǎng)期形成的關(guān)系性質(zhì)和全球經(jīng)貿(mào)格局情況，國(guó)際治理環(huán)境大致可分為合作導(dǎo)向和對(duì)抗導(dǎo)向兩種類型。針對(duì)各國(guó)優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域和非優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域兩種情境，結(jié)合期望達(dá)成的參與目標(biāo)，國(guó)家有四種主要的參與路徑。在合作導(dǎo)向的優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域形成“主導(dǎo)”，即政府、企業(yè)等主體牽頭發(fā)布國(guó)際規(guī)則、組織國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮國(guó)際合作領(lǐng)導(dǎo)力；在合作導(dǎo)向的非優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域保持“參與”，一國(guó)在非優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域的國(guó)際合作中未必具備號(hào)召力和影響力，但也需要積極尋找利益共同點(diǎn)，參與國(guó)際話語(yǔ)體系和發(fā)出本國(guó)聲音；在對(duì)抗導(dǎo)向的優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域爭(zhēng)取“對(duì)話”，即在國(guó)際合作意向較弱、但本國(guó)的優(yōu)勢(shì)發(fā)展領(lǐng)域，領(lǐng)銜全球各國(guó)展開(kāi)對(duì)話，通過(guò)官方或非官方渠道主動(dòng)搭建對(duì)話平臺(tái)，主導(dǎo)話語(yǔ)體系；在對(duì)抗導(dǎo)向的非優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域提出“倡議”，在國(guó)際合作幾率較小、本國(guó)不具有足夠話語(yǔ)優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域，積極提出倡議，參與國(guó)際規(guī)則的塑造和形成。

基于以上戰(zhàn)略分析框架，一個(gè)相對(duì)適用于各國(guó)的新興科技領(lǐng)域戰(zhàn)略議題圖譜躍然而出（如表1所示）。在技術(shù)層面，在基礎(chǔ)類技術(shù)研發(fā)、開(kāi)源類技術(shù)平臺(tái)領(lǐng)域，各國(guó)傾向于國(guó)際合作，而在高端芯片等關(guān)系著企業(yè)甚至國(guó)家科技競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)弱的核心關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域，各國(guó)則處于對(duì)抗局面。在產(chǎn)業(yè)層面，對(duì)于諸如自動(dòng)駕駛、智能機(jī)器人、新材料等大多數(shù)新興產(chǎn)業(yè)，企業(yè)聯(lián)盟之間的合作居多，而對(duì)于具有公共風(fēng)險(xiǎn)，如關(guān)系民族的生物安全類產(chǎn)業(yè)，各國(guó)則傾向于獨(dú)立研發(fā)；在外交層面，對(duì)于一些更具公共性的產(chǎn)品，如互聯(lián)網(wǎng)、5G、跨境數(shù)據(jù)等，更需要國(guó)際合作釋放其衍生價(jià)值和邊際紅利，而關(guān)系著國(guó)民安全，如生物特征識(shí)別產(chǎn)品的跨國(guó)運(yùn)營(yíng)，則更易受到他國(guó)的質(zhì)疑、批判或抵制；在全球?qū)用?，關(guān)系著全球可持續(xù)發(fā)展的可再生能源、低碳技術(shù)、生命科學(xué)等方面更易達(dá)成國(guó)際共識(shí)，而涉及國(guó)際安全，如在軍事方面的致命性自主武器、生物武器等研發(fā)領(lǐng)域相關(guān)國(guó)家常處于對(duì)抗性局面。

關(guān)鍵新興科技議題的選擇

在理解運(yùn)籌國(guó)際規(guī)則制定的總格局基礎(chǔ)上，考慮到新興科技領(lǐng)域的議題廣泛，我國(guó)在國(guó)際規(guī)則參與領(lǐng)域選擇時(shí)，應(yīng)考慮議題重要性、爭(zhēng)議性、關(guān)聯(lián)性。綜合上述分析框架，當(dāng)前我國(guó)可以選擇的國(guó)際規(guī)則參與領(lǐng)域是人臉識(shí)別與自動(dòng)駕駛。

第一，全球化利益、高風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注下我國(guó)參與的重要性。人臉識(shí)別和自動(dòng)駕駛都是備受關(guān)注的新興科技議題，不僅在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多個(gè)領(lǐng)域具備全球紅利，其發(fā)展過(guò)程中引發(fā)的治理風(fēng)險(xiǎn)也亟需利益相關(guān)方的改革回應(yīng)。我國(guó)在此議題中運(yùn)籌國(guó)際規(guī)則能夠更好地趨利避害、轉(zhuǎn)危為機(jī)，獲取較大效益。一是我國(guó)具備顯著的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，如云從、商湯等公司人臉識(shí)別算法名列前茅；禾賽、華為等企業(yè)激光雷達(dá)和毫米波雷達(dá)傳感器具有技術(shù)優(yōu)勢(shì)；?？低暤绕髽I(yè)在智能安防產(chǎn)品及解決方案方面占據(jù)全球市場(chǎng)領(lǐng)先地位。國(guó)家積極運(yùn)籌國(guó)際規(guī)則制定可為相關(guān)技術(shù)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)主導(dǎo)和本土企業(yè)走出去奠定基礎(chǔ)。二是兩個(gè)領(lǐng)域均具備全球治理參與的高顯示度，可為我國(guó)承擔(dān)大國(guó)責(zé)任、展現(xiàn)大國(guó)形象提供契機(jī)和平臺(tái)。鑒于當(dāng)前國(guó)際社會(huì)對(duì)我國(guó)人臉識(shí)別隱私保護(hù)和自動(dòng)駕駛隱私安全的質(zhì)疑或污名化，我國(guó)有必要通過(guò)參與國(guó)際規(guī)則制定來(lái)消除負(fù)面輿論影響。

第二，積極布局合作導(dǎo)向與對(duì)抗導(dǎo)向的兩類爭(zhēng)議性場(chǎng)景。人臉識(shí)別領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)呈現(xiàn)了以對(duì)抗為導(dǎo)向的國(guó)際治理環(huán)境，而自動(dòng)駕駛領(lǐng)域則具有全球合作的發(fā)展趨勢(shì)，選擇此兩類議題運(yùn)籌國(guó)際規(guī)則制定可體現(xiàn)出不同情況下新興科技國(guó)際規(guī)則制定的全貌。在人臉識(shí)別領(lǐng)域，因相關(guān)技術(shù)涉及隱私信息保護(hù)、數(shù)據(jù)安全等諸多敏感議題，各國(guó)近年來(lái)對(duì)其監(jiān)管日趨嚴(yán)格，而各地區(qū)規(guī)制制度的差異性也使得針對(duì)人臉識(shí)別的國(guó)際規(guī)則制定存在較大爭(zhēng)議，我國(guó)企業(yè)在全球化過(guò)程中也隨之面臨較大的壓力。相比之下，在自動(dòng)駕駛領(lǐng)域，自動(dòng)駕駛技術(shù)的發(fā)展紅利更為突出，盡管仍然存在對(duì)數(shù)據(jù)安全等治理風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，但各國(guó)政府和企業(yè)在制定自動(dòng)駕駛國(guó)際規(guī)則方面更多秉持實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的發(fā)展理念，以合作導(dǎo)向?yàn)橹?，參與自動(dòng)駕駛的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定與布局。如日本加入國(guó)際汽車安全環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定組織，聯(lián)合英、德等國(guó)爭(zhēng)奪國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)；寶馬、奧迪、百度、安波福等企業(yè)開(kāi)始合作起草國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，或成立行業(yè)聯(lián)盟推動(dòng)自動(dòng)駕駛相關(guān)安全標(biāo)準(zhǔn)制定。

第三，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和關(guān)聯(lián)性風(fēng)險(xiǎn)治理需求的議題關(guān)聯(lián)性。不同技術(shù)領(lǐng)域與其他新興科技領(lǐng)域的關(guān)聯(lián)程度存在差異，選擇分別代表特定技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和關(guān)聯(lián)性風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)領(lǐng)域，可為在運(yùn)籌其他新興科技領(lǐng)域國(guó)際規(guī)則制定中出現(xiàn)的不同情形提供借鑒和參考。具體而言，人臉識(shí)別與其他新興科技的關(guān)聯(lián)性較小，更多體現(xiàn)單點(diǎn)技術(shù)的突破與在特定范圍內(nèi)的專業(yè)性應(yīng)用。圍繞其國(guó)際規(guī)則制定的討論主要聚焦于對(duì)特定治理風(fēng)險(xiǎn)類型的回應(yīng)，如智慧安防支持者認(rèn)為人臉識(shí)別技術(shù)應(yīng)用能夠提高城市安全和市民人身安全，而反對(duì)者則認(rèn)為其有侵犯隱私、加劇種族偏見(jiàn)的隱患，在技術(shù)更成熟、立法監(jiān)管更完善之前應(yīng)禁止或限制其使用。相反，自動(dòng)駕駛是覆蓋多種技術(shù)類型的“技術(shù)簇”，廣泛覆蓋芯片、算法、數(shù)據(jù)等多個(gè)新興科技議題領(lǐng)域，所涉治理需求與風(fēng)險(xiǎn)也較為廣泛。例如，中國(guó)蔚來(lái)、小鵬、合眾等自動(dòng)駕駛汽車企業(yè)依然主要向英特爾、英偉達(dá)購(gòu)買自動(dòng)駕駛芯片或捆綁算法，對(duì)國(guó)外芯片有較高的依賴度，產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程一定程度上受到國(guó)際技術(shù)封鎖影響。

參與全球新興科技治理的思路建議

當(dāng)前，我國(guó)應(yīng)從增強(qiáng)互信共識(shí)理念引導(dǎo)，融合制度設(shè)計(jì)與執(zhí)行路徑，培育參與主體和協(xié)作組織，強(qiáng)化技術(shù)交流與戰(zhàn)略合作等四個(gè)方面，構(gòu)建參與全球新興科技治理的多層次戰(zhàn)略思路，保障國(guó)家科技與產(chǎn)業(yè)安全。

第一，增強(qiáng)互信共識(shí)理念引導(dǎo)，凝結(jié)新興科技領(lǐng)域發(fā)展思路以明確中國(guó)立場(chǎng)與態(tài)度。在各領(lǐng)域的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則制定中，始終對(duì)外宣傳國(guó)家核心理念。建議組織研判新興科技的全球參與情況，政府有關(guān)部門牽頭確立各領(lǐng)域的核心參與理念，并通過(guò)官方或非官方渠道讓國(guó)內(nèi)業(yè)界和學(xué)術(shù)界廣泛知曉。在參與硬性和軟性的國(guó)際規(guī)則形式制定中，多方參與主體在始終秉持統(tǒng)一核心戰(zhàn)略目標(biāo)的同時(shí)，可以靈活地多元表達(dá)與代表各自身份發(fā)聲。同時(shí)，在凝結(jié)發(fā)展理念過(guò)程中，應(yīng)盡可能地與具有國(guó)際影響力且與我國(guó)不存在根本沖突的區(qū)域性大國(guó)或國(guó)際組織（例如，歐盟、東盟、阿盟）展開(kāi)充分對(duì)話。應(yīng)充分關(guān)注其他國(guó)家的治理訴求和治理邏輯，并將其吸納至本國(guó)新興科技治理理念之中，進(jìn)而為制定符合大多數(shù)國(guó)家的國(guó)際規(guī)則準(zhǔn)備條件。

第二，融合制度設(shè)計(jì)與執(zhí)行路徑，確保國(guó)際規(guī)則參與的頂層設(shè)計(jì)與國(guó)內(nèi)微觀執(zhí)行的順暢銜接。在新興科技發(fā)展的不同領(lǐng)域政策中，開(kāi)展國(guó)際合作已經(jīng)成為了普遍的要求，當(dāng)前應(yīng)注重融合制度設(shè)計(jì)，以有效回應(yīng)國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)有關(guān)話題的爭(zhēng)議和質(zhì)疑。注重與外交結(jié)合，打破國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)新興技術(shù)發(fā)展的污名化和質(zhì)疑。進(jìn)行社會(huì)引導(dǎo)與布局，避免輿情事件發(fā)生。鼓勵(lì)行業(yè)與企業(yè)積極參與，在容易引發(fā)爭(zhēng)議的領(lǐng)域，弱化政府角色，引導(dǎo)民間行為。注重對(duì)外規(guī)則和對(duì)內(nèi)規(guī)則的一致性，優(yōu)先做好對(duì)內(nèi)的制度建設(shè)，以提高中國(guó)對(duì)外發(fā)聲的影響力。在整體對(duì)外交流松綁、簡(jiǎn)化流程、創(chuàng)造機(jī)會(huì)的背景下，還需制定相關(guān)領(lǐng)域的系統(tǒng)參與路徑，對(duì)重要的全球治理平臺(tái)（包括政府間國(guó)際組織和非政府間國(guó)際組織）進(jìn)行研判，根據(jù)可參與契機(jī)及程度選擇不同方案，整合各方資源，輸出中國(guó)智慧，提升話語(yǔ)權(quán)。

第三，培育參與主體和協(xié)作組織，形成并完善我國(guó)新興科技國(guó)際規(guī)則參與的多層次網(wǎng)絡(luò)。在中美博弈背景下，除了政府主體通過(guò)官方平臺(tái)充分發(fā)聲，還需要?jiǎng)訂T全社會(huì)力量聯(lián)合打開(kāi)中國(guó)參與全球治理的新局面，推動(dòng)和鼓勵(lì)科學(xué)家群體、科技企業(yè)、智庫(kù)、高校、行業(yè)協(xié)會(huì)等主體與全球范圍內(nèi)的同行開(kāi)展深入合作與交流。尤其注意推動(dòng)重點(diǎn)頭部企業(yè)研究院以企業(yè)身份參與國(guó)際規(guī)則事務(wù)構(gòu)建，包括國(guó)際規(guī)則共同體的建設(shè)、國(guó)際組織會(huì)議的籌備、國(guó)際共識(shí)的談判、國(guó)際論壇的參與，等等；培育中國(guó)科技創(chuàng)新人才的國(guó)際規(guī)則意識(shí)，提升其參與全球事務(wù)的能力；逐漸搭建、完善中國(guó)各類主體參與國(guó)際規(guī)則制定的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，為發(fā)出中國(guó)聲音提供成熟的渠道和平臺(tái)，擴(kuò)大影響力。

第四，強(qiáng)化技術(shù)交流與戰(zhàn)略合作，提升科技創(chuàng)新能力以找準(zhǔn)參與途徑進(jìn)行內(nèi)外聯(lián)動(dòng)布局。在新興科技國(guó)際規(guī)則制定領(lǐng)域，區(qū)分技術(shù)與應(yīng)用兩個(gè)環(huán)節(jié)，更多重視技術(shù)層面的交流合作與互信共識(shí)以尋求“最大公約數(shù)”。技術(shù)優(yōu)勢(shì)是中國(guó)運(yùn)籌國(guó)際規(guī)則的“硬通貨”。對(duì)內(nèi)做好科技人才培養(yǎng)和引進(jìn)，增強(qiáng)科技獎(jiǎng)勵(lì)的“含金量”，設(shè)立促進(jìn)高水平國(guó)際科技創(chuàng)新人才交流項(xiàng)目，在技術(shù)研發(fā)、專利合作等方面推動(dòng)人才合力的形成。對(duì)外加強(qiáng)對(duì)中國(guó)技術(shù)國(guó)際獲獎(jiǎng)的宣傳力度，在形成技術(shù)重大突破的領(lǐng)域擴(kuò)大外宣效應(yīng)，吸引國(guó)際合作。在新興技術(shù)尚未確立國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的情況下，抓緊總結(jié)本國(guó)新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的國(guó)內(nèi)治理經(jīng)驗(yàn)，依托對(duì)全球行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)的研判，運(yùn)籌國(guó)際規(guī)則制定，使得中國(guó)在相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)則的制定中能夠掌握主導(dǎo)權(quán)。

（清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授趙靜對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）

注釋

[1]薛瀾、趙靜：《走向敏捷治理：新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展與監(jiān)管模式探究》，《中國(guó)行政管理》，2019年第8期；姜李丹、薛瀾、梁正：《人工智能賦能下產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的雙重轉(zhuǎn)型》，《科學(xué)學(xué)研究》，2022年第4期。

[2]賈開(kāi)：《走向數(shù)字未來(lái)：新技術(shù)革命與全球治理選擇》。北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2022年；陳少威、俞晗之、賈開(kāi)：《互聯(lián)網(wǎng)全球治理體系的演進(jìn)及重構(gòu)研究》，《中國(guó)行政管理》，2018年第6期。

[3]Hanzhi Yu et al., “Toward Inclusive Governance of Human Genome Editing,“ PNAS, 2022，118(47).

[4]沈逸：《后斯諾登時(shí)代的全球網(wǎng)絡(luò)空間治理》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2014年第5期。

[5]D. Rotolo et al., “What is An Emerging Technology?“ Research Policy, 2015, 44(10).

[6]賈開(kāi)、趙靜、傅宏宇：《應(yīng)對(duì)不確定性挑戰(zhàn)：算法敏捷治理的理論界定》，《圖書(shū)情報(bào)知識(shí)》，2023年第1期。

[7]楊潔勉：《中國(guó)應(yīng)對(duì)全球治理和多邊主義挑戰(zhàn)的實(shí)踐和理論意義》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2020年第3期。

[8]T. Büthe and W. Mattli, The New Global Rulers: The Privatization of Regulation in the World Economy, NJ: Princeton University Press, 2011.

International Rulemaking in Emerging Technology Fields:

Pathway Selection and Participation Strategy

Xue Lan

Abstract: The rapid advancement of emerging technologies is reshaping the global economic, trade, and political landscape. The establishment of international regulations for these technologies serves not only as a strategic move for major technology leaders to gain a competitive edge and shape industry direction but also as a significant concern for national security. As global competition intensifies, it's crucial for countries, like China, to break through tech and trade barriers and actively engage in rule-making. This ensures national security, boosts industrial growth, and enhances international influence. China should comprehensively assess and understand the global technology governance landscape, focusing on aspects such as rule formulation, strategic objectives, and action plans. China should place particular emphasis on issues that are of high importance, contentious, and relevant within the context of emerging technologies. Building upon the trends in global emerging technology innovation and development, China should strengthen guiding principles of consensus, integrate institutional design and implementation strategies, cultivate stakeholders and collaborative organizations, and enhance technology exchange and strategic cooperation. This comprehensive approach will allow China to formulate a multi-level strategy for its involvement in global emerging technology governance.

Keywords: global technology competition, emerging technologies, international Rulemaking, global technology governance