摘 要:人口問題始終是我國面臨的全局性、長期性、戰(zhàn)略性問題，事關(guān)國計民生、事關(guān)長遠發(fā)展。人口發(fā)展的“系統(tǒng)共生性”和“代際傳承性”雙重特征決定了人口發(fā)展既要考慮“均衡”又必須著眼“長期”。而從人口變化的決定因素來看，生育是人口自然增長中具有能動性的因素，實現(xiàn)適度生育水平是當(dāng)前促進人口長期均衡發(fā)展的重要手段。在中國式現(xiàn)代化建設(shè)征途中，基于人類發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展理念，需要實現(xiàn)觀念、方式和策略三個轉(zhuǎn)變，建立全人群和全生命周期的生育支持政策體系。

關(guān)鍵詞:人口長期均衡發(fā)展 生育支持 政策體系

【中圖分類號】C923 【文獻標(biāo)識碼】A

建立生育支持政策體系是生育率持續(xù)低迷現(xiàn)狀下促進人口長期均衡發(fā)展的必由之路。中國總和生育率自1992年低于更替水平，迄今已逾30年。2020年總和生育率進一步降至1.3的超低水平，2022年全年出生人口956萬人，死亡人口1041萬人，人口進入負增長。“推動實現(xiàn)適度生育水平”“促進人口長期均衡發(fā)展”是國家“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要中提出的明確要求。黨的二十大報告進一步強調(diào)：“優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略，建立生育支持政策體系，降低生育、養(yǎng)育、教育成本。”如何理解人口長期均衡發(fā)展的目標(biāo)設(shè)定？怎樣看待實現(xiàn)適度生育水平與人口長期均衡發(fā)展的關(guān)系？建立一個促進人口長期均衡發(fā)展的生育支持政策體系應(yīng)基于何種理念、考慮哪些方面？本文就上述問題進行分析和探討。

發(fā)展觀的演進：從追求增長到認同可持續(xù)發(fā)展

發(fā)展是一項社會系統(tǒng)工程，人類社會對于“發(fā)展”的理解在過去近百年來經(jīng)歷了逐漸深化的過程。發(fā)展理論在世界范圍內(nèi)的興起，源于第二次世界大戰(zhàn)后發(fā)展中國家進行的現(xiàn)代化實踐。在這一時期，經(jīng)濟增長與經(jīng)濟發(fā)展仍是經(jīng)濟學(xué)研究的重要課題。以美國經(jīng)濟學(xué)家劉易斯（William Arthur Lewis）1956年發(fā)表的《經(jīng)濟增長理論》為代表的發(fā)展經(jīng)濟學(xué)在二元結(jié)構(gòu)模式和無限勞動供給的假設(shè)下，沿循古典經(jīng)濟學(xué)看重經(jīng)濟總量的傳統(tǒng)，將“增長”視為發(fā)展政策的首要甚至唯一目標(biāo)。國民生產(chǎn)總值或國民收入的不斷增加成為國家的主要追求。在人口領(lǐng)域，增長一直是主旋律，特別是20世紀(jì)50年代的世界人口激增現(xiàn)象令人印象深刻。在很大程度上，這是由擺脫了殖民統(tǒng)治獲得獨立后的發(fā)展中國家死亡率紛紛下降而生育率仍維持高位造成的。世界人口從19世紀(jì)初期的10億人增加到20世紀(jì)20年代的20億人，用時百余年；而從20億人到1960年世界人口總數(shù)達到30億人，僅用了30多年的時間。此后，世界人口總量以不到15年增加10億人的速度迅速攀升。2022年11月15日，世界人口達到80億人。

發(fā)展目標(biāo)的社會化在20世紀(jì)六七十年代受到重視，因為各國實踐表明，經(jīng)濟增長本身并不能解決貧困、失業(yè)、不平等等一系列社會問題，過度追求經(jīng)濟增長還可能造成嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞等問題。20世紀(jì)80年代末，美國發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家托達羅（Michael P. Todaro）在其著作《經(jīng)濟發(fā)展與第三世界》中指出，“發(fā)展不純粹是一個經(jīng)濟現(xiàn)象”，發(fā)展需要兼容經(jīng)濟增長與社會進步，基本目標(biāo)是生存、自尊與自由選擇。幾乎與此同時，可持續(xù)發(fā)展（sustainable development）理論被世界環(huán)境與發(fā)展委員會在《我們共同的未來》報告中首次正式提出并得到國際社會的廣泛認同，該理論強調(diào)人類只有一個地球，發(fā)展應(yīng)該既滿足當(dāng)代人的需求，又不損害后代人滿足其需求的能力。1994年聯(lián)合國《國際人口與發(fā)展大會行動綱領(lǐng)》明確指出，“可持續(xù)發(fā)展作為確保當(dāng)今和后世所有人公平地享有福祉的手段”，要求“充分認識和妥善處理人口、資源、環(huán)境和發(fā)展之間的相互關(guān)系，并使它們協(xié)調(diào)一致求得互動平衡”。“可持續(xù)發(fā)展”概念的提出表明人們意識到：發(fā)展應(yīng)融合經(jīng)濟、社會與環(huán)境等多個系統(tǒng)，應(yīng)協(xié)調(diào)“需求的滿足”和“對需求的限制”兩個方面，發(fā)展的核心是人的發(fā)展。

人口發(fā)展兼具系統(tǒng)共生性和代際傳承性

“人口長期均衡發(fā)展”是指在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，人口的發(fā)展與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相協(xié)調(diào)、與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，并且人口規(guī)模適度、人口素質(zhì)優(yōu)良、人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化、人口分布合理及人口系統(tǒng)內(nèi)部各個要素之間協(xié)調(diào)平衡發(fā)展。這一概念在2008年首次明確提出，作為我國人口發(fā)展的基本思路[1]。黨的十八大報告要求，“堅持計劃生育的基本國策，提高出生人口素質(zhì)，逐步完善政策，促進人口長期均衡發(fā)展”，指引了隨后中國生育政策的方向性轉(zhuǎn)折和不斷的寬松化改革。人口長期均衡發(fā)展概念在可持續(xù)發(fā)展理論的基礎(chǔ)上，更加突出人口發(fā)展的“系統(tǒng)共生性”和“代際傳承性”雙重特征。

人口發(fā)展的“系統(tǒng)共生性”主要表現(xiàn)為人口系統(tǒng)與經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境等外在系統(tǒng)整體共存、互動共生、和諧共榮、協(xié)調(diào)共進。系統(tǒng)共生是多個系統(tǒng)在不同時間、空間、條件下相互關(guān)聯(lián)、相互影響的演化過程及其結(jié)果；反映不同系統(tǒng)的內(nèi)部諸要素及其外部環(huán)境在固有的差異基礎(chǔ)上，相互合作與競爭的作用過程。[2]人口數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)、分布以及死亡、生育、遷移等人口要素以不同形式參與人口發(fā)展的系統(tǒng)共生。在人類歷史的大多數(shù)時期，人口數(shù)量是根本要素，人口素質(zhì)是附著性要素，結(jié)構(gòu)和分布則是伴生性要素。一方面，人口多寡成為衡量國家興衰成敗的指示器：“廣土眾民，君子欲之”，“地有余而民不足，君子恥之”，追求人口增長是大多數(shù)民族和國家的目標(biāo)。另一方面，“民”是與“土/地”呼應(yīng)的相對概念。早在人口轉(zhuǎn)變前階段，一些思想家就注意到人口增長與物質(zhì)資料之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，如老子主張“小國寡民”；韓非子認為“人民眾而貨財寡”是“民爭”的根源。英國人口學(xué)家馬爾薩斯（Thomas Robert Malthus）則將人口增長與糧食增長的關(guān)系通過幾何和算術(shù)“兩個級數(shù)”進行了概括，認為人口增長終將超過糧食增長，造成貧困問題。在人口轉(zhuǎn)變過程中，人口快速增長、規(guī)模急劇膨脹對外在系統(tǒng)造成壓力，這一時期的很多國家因擔(dān)心人口拖累經(jīng)濟增長以及土地承載力和環(huán)境問題，普遍提出控制人口增長的要求。在后人口轉(zhuǎn)變時代，人口增長趨緩甚至進入負增長，人們又轉(zhuǎn)而擔(dān)心勞動力短缺、過度老齡化以及人口萎縮等問題，想方設(shè)法提升生育水平?？梢?，人口與經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境等多系統(tǒng)間的關(guān)系隨時間、條件不斷變化，在不同地區(qū)呈現(xiàn)多樣化態(tài)勢?？傮w而言，人口作為社會生產(chǎn)和生活的主體，通過生產(chǎn)、消費等渠道聯(lián)結(jié)經(jīng)濟系統(tǒng)，通過分配和再分配等環(huán)節(jié)聯(lián)結(jié)社會系統(tǒng)，而所有的人類活動都在生態(tài)整體系統(tǒng)下進行，遵循一定規(guī)律且呈現(xiàn)發(fā)展的階段性特征。

人口發(fā)展的“代際傳承性”主要體現(xiàn)在人口再生產(chǎn)方面，最基礎(chǔ)也最令人關(guān)注的是人口數(shù)量的代際更替。從隊列視角來看，較晚出生的隊列不僅構(gòu)成時期人口中的低齡人口部分，而且與較早出生的隊列人口形成代際關(guān)聯(lián)。一般而言，母親一代生育的能夠存活到育齡期的女兒一代將替代母親的生育職責(zé)開始第三代的生育，母女兩代人的數(shù)量關(guān)系決定人口增長的未來趨勢。然而，代際更替隱含在時期人口增長中，不易被察覺且短期內(nèi)不會顯現(xiàn)。從時期視角來看，每個時期，無論長短，在不考慮遷移的封閉人口條件下，人口都會因出生和死亡而變動，出生使人口數(shù)量絕對增加，死亡使人口數(shù)量絕對減少，出生與死亡的博弈造成人口增長的快慢與正負。通常人們習(xí)慣從時期視角觀察和理解人口增長，比如，2021年中國人口進入零增長區(qū)間，當(dāng)年出生人口數(shù)僅比死亡人口數(shù)多48萬人，人口自然增長率0.3‰；2022年出生人口數(shù)比死亡人口數(shù)少85萬人，自然增長率為-0.60‰。探察人口發(fā)展的未來趨勢必須借助隊列視角，因為時期的人口增長會受到人口結(jié)構(gòu)的擾動，內(nèi)含于人口結(jié)構(gòu)的人口慣性常常使人口內(nèi)在與外顯的增長態(tài)勢表現(xiàn)得不一致。在較年輕的增長型人口中，即使生育率已經(jīng)低于更替水平，內(nèi)在呈現(xiàn)自然負增長，但在時期視角下人口仍保持正增長態(tài)勢。中國自20世紀(jì)90年代起人口內(nèi)在自然增長率小于0（母女間代際更替的凈再生產(chǎn)率小于1），到2022年人口進入負增長區(qū)間，由于正增長慣性的作用，實現(xiàn)零增長的內(nèi)外時間差長達30年。當(dāng)外顯的與內(nèi)在的增長態(tài)勢二者趨于一致并為公眾所認知時，人口問題已經(jīng)比較嚴(yán)重了。而在新的負慣性勢能作用下，未來扭轉(zhuǎn)人口下降趨勢也需要花費很長的時間，且同樣會存在內(nèi)外趨勢不一致的問題。因此，人口發(fā)展僅在增長層面就存在相當(dāng)程度的復(fù)雜性，政策規(guī)劃和調(diào)整更需要高瞻遠矚、未雨綢繆。

實現(xiàn)適度生育水平是當(dāng)前促進人口長期均衡發(fā)展的重要手段

人口發(fā)展的“系統(tǒng)共生性”和“代際傳承性”雙重特征決定了人口發(fā)展既要考慮“均衡”又必須著眼“長期”。而從人口變化的決定因素來看，生育是人口自然增長中具有能動性的因素，實現(xiàn)適度生育水平是當(dāng)前促進人口長期均衡發(fā)展的重要手段。

“均衡”概念在不同的學(xué)科領(lǐng)域中均有涉及但略有差異，通常指平衡、穩(wěn)定和完整狀態(tài)；“均衡發(fā)展”是相對于“均衡狀態(tài)”的一種動態(tài)均衡，是從一種均衡狀態(tài)經(jīng)歷不均衡向另一種均衡狀態(tài)的轉(zhuǎn)變。均衡發(fā)展猶如走鋼絲，要在發(fā)展中維持均衡、在均衡中實現(xiàn)發(fā)展。短時期和小范圍的不均衡是常態(tài)，但長時期、廣范圍的不均衡將會帶來嚴(yán)重后果。從人口再生產(chǎn)模式的變化軌跡來看：人口轉(zhuǎn)變前期，死亡率和出生率均處于較高水平，人口緩慢增長，呈現(xiàn)一種“原始均衡”狀態(tài)；隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，死亡率率先下降、生育率仍處于高位，原始均衡狀態(tài)被打破；當(dāng)人口轉(zhuǎn)變完成后，生育率并未如預(yù)期那樣穩(wěn)定在更替水平附近，實現(xiàn)人口的“現(xiàn)代均衡”，而是不斷下降、持續(xù)低迷在更替水平之下。后人口轉(zhuǎn)變階段的人口負增長顯然不可持續(xù)，尋求并實現(xiàn)新的均衡是全世界面臨的共同挑戰(zhàn)。

取得人口系統(tǒng)與外系統(tǒng)間均衡的一個關(guān)鍵因素是人口數(shù)量，而人口系統(tǒng)內(nèi)部的均衡歸根結(jié)底取決于出生與死亡的博弈。更低的死亡率和不斷延長的壽命是人類矢志不渝的追求，也是經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的意義所在。生育率的下降具有更復(fù)雜的機制，經(jīng)典人口轉(zhuǎn)變理論從經(jīng)濟學(xué)供給-需求框架以及社會文化傳播等視角進行解釋，第二次人口轉(zhuǎn)變理論則將其歸因于婚姻家庭觀念和制度的變化。生育率從高水平降至低水平可通過推遲婚育年齡、推廣避孕技術(shù)、包容人工流產(chǎn)等方式加速實現(xiàn)，然而，逆轉(zhuǎn)生育率則需要觀念的再轉(zhuǎn)變。自2013年以來，中國不斷放松生育政策的數(shù)量限制，但二孩生育在短暫回升后，與不斷下降的一孩生育一起，使總和生育率跌到更低的水平。全局性、持續(xù)性的低生育率將導(dǎo)致人口迅速負增長，帶來與幾十年前人口快速增長時同樣甚至更嚴(yán)峻的問題。

人口發(fā)展必須著眼“長期”，不僅表現(xiàn)在人口后果往往需要幾代人的時間方能清晰呈現(xiàn)，還表現(xiàn)在人口過程與狀態(tài)的互為因果：當(dāng)前的人口問題源自既往的人口過程和相關(guān)政策，當(dāng)下的狀態(tài)和對策也會影響未來人口發(fā)展態(tài)勢。持續(xù)低迷的生育率不可避免地帶來人口負增長，且與低死亡率共同推動人口老齡化和高齡化程度進一步加深。低死亡率水平下預(yù)期壽命不斷延長會使更多人活到老齡和高齡，增加老年人口的規(guī)模和比重；生育率下降會在結(jié)構(gòu)上提升老年人口的比重，加劇人口老齡化形勢。在這些環(huán)節(jié)中，生育是人口自然增長中具有能動性的因素。實現(xiàn)適度生育水平是低死亡率下扭轉(zhuǎn)人口負增長的根本途徑，提升生育率不僅有助于在結(jié)構(gòu)上緩解人口老齡化進程，還有助于增加未來勞動年齡人口的數(shù)量，是當(dāng)前促進人口長期均衡發(fā)展的重要手段。由于低生育率的扭轉(zhuǎn)有待時日，在這一過程中，還需要充分挖掘人口素質(zhì)的作用，通過將人口資源轉(zhuǎn)化為人力資本以彌補人口老齡化帶來的勞動力數(shù)量的短缺。在中國國情下，還可發(fā)揮地域廣闊、區(qū)域差異顯著的優(yōu)勢，利用回旋空間騰挪輾轉(zhuǎn)進行人口數(shù)量和素質(zhì)互補。

基于“雙發(fā)展”理念建立生育支持政策體系

建立生育支持政策體系的最終目標(biāo)是滿足家庭不斷增長的多樣化需求，激發(fā)育齡人群的生育信心、提振生育意愿，實現(xiàn)適度生育水平。

“人類發(fā)展”（human development）是對“可持續(xù)發(fā)展”概念的拓展與深化，1990年由聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）在其發(fā)表的首份《人類發(fā)展報告》中提出。報告中所構(gòu)建的人類發(fā)展指數(shù)（HDI）成為衡量和比較世界各國發(fā)展程度和綜合國力的重要指標(biāo)。人類發(fā)展被視為一個不斷擴大民眾的各種選擇的過程。原則上，這些選擇可以是無限的和隨著時間而變化的。在發(fā)展的各個層級上，三個最基本的選擇是：使民眾享有健康長壽的生活（用出生時平均預(yù)期壽命來測量）、獲得知識（最初用成人識字率和綜合入學(xué)率來測量，2010年修正為平均受教育年限和預(yù)期受教育年限）、獲取體面的生活水準(zhǔn)所必需的各種資源（最初用按購買力平價計算的人均GDP來測量，2010年修正為人均國民總收入）。人類發(fā)展概念拓展了發(fā)展的內(nèi)涵和外延，將發(fā)展從物質(zhì)層面延伸到人的行為能力，關(guān)注人類生存本身、反思人類發(fā)展的真諦。2020年，《人類發(fā)展報告》30周年紀(jì)念版提出了“地球壓力調(diào)整后的人類發(fā)展指數(shù)”（PHDI），環(huán)境因素作為衡量發(fā)展與進步的一個維度加入，以反映疫情暴發(fā)、氣候變化、地緣政治沖突、生物多樣性危機等人類活動對地球造成的影響。調(diào)整后的指數(shù)包含了人口、經(jīng)濟、社會、環(huán)境等重要方面，強調(diào)人與自然和諧共處、人類與地球共同繁榮的理念。根據(jù)人類發(fā)展指數(shù)，中國在過去30多年中，從低人類發(fā)展水平國家躋身為高人類發(fā)展水平國家。

黨的二十大報告指出：“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)。”高質(zhì)量發(fā)展不僅限于經(jīng)濟領(lǐng)域。在社會領(lǐng)域，高質(zhì)量發(fā)展意味著要著力提升發(fā)展質(zhì)量和效益，推動民生改善和社會保障；在人口領(lǐng)域，高質(zhì)量發(fā)展要求把提升國民素質(zhì)放在突出重要位置，構(gòu)建高質(zhì)量的教育體系和全方位全周期的健康體系，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，拓展人口質(zhì)量紅利，提升人力資本水平和人的全面發(fā)展能力。發(fā)展是解決我國一切問題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，人口問題本質(zhì)上就是發(fā)展問題，但發(fā)展中的各類問題及其解決方案互相關(guān)聯(lián)，旨在緩解一個問題所采取的政策，或許會激化另一個問題。如過去幾十年來，為了控制人口過快增長采取的計劃生育政策，在加速完成生育轉(zhuǎn)變的同時也加劇了中國人口結(jié)構(gòu)少子老齡化。因此，為了保證一項主要目標(biāo)的實現(xiàn)，不僅需要各項措施配套，形成一攬子政策方案，還需要在各種目標(biāo)發(fā)生矛盾時進行權(quán)衡取舍。

基于人類發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展的“雙發(fā)展”理念建立生育支持政策體系，意味著明確發(fā)展目標(biāo)是人類發(fā)展，避免削足適履的短視決策；也意味著在實現(xiàn)目標(biāo)的過程中要質(zhì)量優(yōu)先，避免數(shù)量問題“一葉障目”。在現(xiàn)實情境下，要準(zhǔn)確把握社會發(fā)展現(xiàn)狀，尊重民眾的多樣化選擇，貫徹新發(fā)展理念，通過采取系統(tǒng)性措施滿足群眾的需求。

當(dāng)前中國生育低迷的深層次原因是發(fā)展的不平衡不充分。改革開放以來，中國牢牢抓住生育率下降、總撫養(yǎng)比較低、勞動力豐富的人口機會窗口，創(chuàng)造了人口紅利，經(jīng)濟長期保持兩位數(shù)的高速增長，2010年躍升世界第二大經(jīng)濟實體。同期社會領(lǐng)域的建設(shè)也穩(wěn)步推進，取得了一定的成就，但教育、就業(yè)、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生領(lǐng)域的發(fā)展，還不能滿足人民日益增長的美好生活需要。這些因素集中反映在生育制約方面，在一定程度上造成了生育意愿和生育行為的“雙低”態(tài)勢。生育意愿低于更替水平，意味著有相當(dāng)比例的育齡人群“不想生”；生育水平低于生育意愿，意味著存在未滿足的生育需求，“想生不敢生”“想生不能生”。這些問題的根本解決需要在理念上重視人類發(fā)展本身，“以人的發(fā)展為中心”，構(gòu)建更加全面的基本公共服務(wù)體系，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展，同時重塑社會生育文化；降低生育、養(yǎng)育、教育成本，減輕家庭育兒壓力。

建立全人群和全生命周期的生育支持政策體系

人口問題始終是我國面臨的全局性、長期性、戰(zhàn)略性問題，事關(guān)國計民生、事關(guān)長遠發(fā)展。在中國式現(xiàn)代化建設(shè)征途中，基于人類發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展理念，需要實現(xiàn)觀念、方式和策略三個轉(zhuǎn)變，建立全人群和全生命周期的生育支持政策體系。

觀念上要從“生育排斥”轉(zhuǎn)化為“生育友好”。社會存在決定社會意識。人類歷史上人口發(fā)展的不同階段，社會整體的生育觀總體上經(jīng)歷了生育促進、生育排斥和生育支持三個階段。在人口轉(zhuǎn)變前的漫長時期，由于死亡率極高，只有那些擁有較高生育率的民族和人口才可能得以留存，且在經(jīng)濟不發(fā)達、制度不穩(wěn)定、父母可以獲取來自孩子的正向財富流的背景下，生育較多的孩子能幫助家庭規(guī)避風(fēng)險，社會形成“養(yǎng)兒防老”“多子多福”的“生育促進型”文化。在人口轉(zhuǎn)變過程中，由于生育率下降的時滯性導(dǎo)致人口激增，人們一度恐慌“地球不堪人口重負”，特別是在中國“人口多底子薄”的背景下，伴隨生育控制政策的推行，提倡“晚婚晚育”“少生優(yōu)生，幸福一生”的婚育文化，造成較強的“生育排斥”心理。當(dāng)人口轉(zhuǎn)變完成后，面對生育持續(xù)低迷問題，人口負增長的焦慮開始彌漫，亟需重塑社會婚育觀念，構(gòu)建生育友好型社會文化。

方式上要從“獎罰并重”轉(zhuǎn)化為“開放包容”。自20世紀(jì)70年代以來，中國計劃生育取得了令世人矚目的成就，在較短時間內(nèi)促進了生育轉(zhuǎn)變完成，為經(jīng)濟增長創(chuàng)造了人口機會窗口。在這一過程中，采取了“獎罰并重”的方式，一方面，通過發(fā)放“獨生子女費”、實施“農(nóng)村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度”“計劃生育家庭特別扶助制度”“計劃生育手術(shù)并發(fā)癥人員特別扶助制度”等，對響應(yīng)政策號召的計劃生育家庭進行獎勵、補償和幫扶；另一方面，通過實施“社會撫養(yǎng)費制度”等，對違反政策的家庭予以經(jīng)濟和行政等方面的懲罰。隨著人口形勢發(fā)生重大轉(zhuǎn)折性變化，2021年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》要求“取消社會撫養(yǎng)費，清理和廢止相關(guān)處罰規(guī)定”“將入戶、入學(xué)、入職等與個人生育情況全面脫鉤”，生育政策不僅在數(shù)量上進一步寬松化，而且更為開放包容。優(yōu)化生育政策關(guān)鍵是增強生育政策的包容性，以回應(yīng)育齡人群的多樣化需求。

策略上要從“部門管理”轉(zhuǎn)化為“社會治理”。治理理論興起于20世紀(jì)90年代，目前已成為世界各國政府治國理政的一個普遍選擇。與“管理”相比較，“治理”強調(diào)多元主體、法治化、體系化，更具包容性和靈活性。新中國成立以來，人口相關(guān)問題主要歸屬于衛(wèi)生健康系統(tǒng)，主管部門數(shù)次易名，但主要采取的是部門管理模式。囿于部門工作權(quán)責(zé)，統(tǒng)籌解決人口問題具有較大難度。低生育率問題需要運用整體性思維妥善解決，“不想生”“不敢生”“不能生”等現(xiàn)象不僅與衛(wèi)生健康部門職責(zé)有關(guān)，更牽涉社會文化、民生領(lǐng)域多個方面。2022年，國家衛(wèi)生健康委、國家發(fā)展改革委等17部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導(dǎo)意見》，要求加快建立積極生育支持政策體系，提出20項具體措施，將婚嫁、生育、養(yǎng)育、教育一體考慮，從提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平，發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，完善生育休假和待遇保障機制，強化住房、稅收等支持措施，加強優(yōu)質(zhì)教育資源供給，構(gòu)建生育友好的就業(yè)環(huán)境，加強宣傳引導(dǎo)和服務(wù)管理等7個方面，完善和落實財政、稅收、保險、教育、住房、就業(yè)等積極生育支持措施，這說明生育支持政策體系的構(gòu)建已進入社會治理的軌道，但措施落實落地見效還需要時日。

迄今為止，地球人口整體呈現(xiàn)增長態(tài)勢，根據(jù)聯(lián)合國發(fā)布的《世界人口展望2022》報告，全球人口總數(shù)在未來幾十年內(nèi)將持續(xù)增長，但增速逐漸放緩。預(yù)計本世紀(jì)80年代達到約104億的峰值，并一直持續(xù)至2100年。中國長期保有世界第一人口大國的位置，目前人口已經(jīng)達到峰值，進入負增長，印度人口總量將超越中國。后人口轉(zhuǎn)變階段，人口長期均衡發(fā)展的關(guān)鍵在于通過動態(tài)均衡保障長期發(fā)展，在發(fā)展中保障和改善民生。建立全人群和全生命周期的生育支持政策體系，意味著不僅要聚焦承擔(dān)主要生育職責(zé)的育齡人群，而且要覆蓋全年齡人群、服務(wù)全生命周期，整體解決“一老一小”問題，消除家庭的后顧之憂，實現(xiàn)適度生育水平，促進人口長期均衡發(fā)展。

【本文作者為中國人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心副主任、教授；本文系國家社會科學(xué)基金重點項目“低生育率背景下育齡家庭的生育機制與生育支持研究”（項目號：20ARK005）階段性研究成果】

注釋

[1]李斌：《堅定不移走中國特色統(tǒng)籌解決人口問題的道路》，中央政府門戶網(wǎng)站，http://www.gov.cn/wszb/zhibo275/content_1128255.htm，2008年10月23日。

[2]張強：《論系統(tǒng)演化的共生性》，《系統(tǒng)辯證學(xué)學(xué)報》，2005年第3期，第22—26頁。

責(zé)編：周素麗／美編：石 玉