摘 要:在區(qū)域經(jīng)濟社會一體化持續(xù)推進的背景下，越來越多的地方公共事務跨出單一轄區(qū)的行政邊界而具有跨界性，成為區(qū)域公共事務。推進區(qū)域公共事務的跨界治理是回應域內(nèi)公共事務現(xiàn)實治理需求的必然選擇?？缃缧允菂^(qū)域公共事務區(qū)別于單一轄區(qū)公共事務的重要屬性。當前，區(qū)域公共事務跨界治理面臨著行政邊界對行政管轄權(quán)的剛性約束、碎片化行政權(quán)威導致整體性應對能力不足、單一地方政府有限治理能力與復雜治理訴求不適應的三重挑戰(zhàn)。對此，需要不斷推進區(qū)域一體化程度、有效消解邊界沖突并建立協(xié)作機制，以網(wǎng)絡協(xié)同治理為目標加強區(qū)域公共事務跨界治理。
關(guān)鍵詞:區(qū)域公共事務 跨界治理 網(wǎng)絡協(xié)同治理 行政邊界
【中圖分類號】D035 【文獻標識碼】A
近年來，區(qū)域公共事務跨界治理已經(jīng)成為一個日益受到學術(shù)界和實踐部門關(guān)注的重要議題。區(qū)域公共事務是區(qū)域經(jīng)濟社會一體化的客觀產(chǎn)物，隨著區(qū)域一體化背景下轄區(qū)間經(jīng)濟交往和社會聯(lián)系的日益密切，越來越多的地方公共事務不斷突破單一轄區(qū)行政邊界的范圍而成為區(qū)域公共事務，體現(xiàn)出跨界性的特征。跨界性是區(qū)域公共事務區(qū)別于單一轄區(qū)公共事務的一個重要屬性。隨著單一轄區(qū)公共事務越來越多地跨越邊界向區(qū)域公共事務轉(zhuǎn)變，探討區(qū)域公共事務的跨界治理成為一個具有重要價值的實踐課題。
區(qū)域公共事務跨界治理的內(nèi)涵
區(qū)域公共事務是指跨越單一行政區(qū)管轄范圍，給相鄰轄區(qū)帶來外部效應，需要相關(guān)地區(qū)共同應對的公共事務。包含以下三大特征：
內(nèi)容的跨界性，即公共事務的內(nèi)容超出了單一行政轄區(qū)的邊界范圍?？缃?，顧名思義，就是跨越邊界。理解區(qū)域公共事務的跨界性，首先要理解何為公共事務的邊界。一般意義上的邊界往往指的是地理邊界，是用以區(qū)分具有不同景觀特征地理空間的自然或者人為劃定的界線，如國土邊界、陸地邊界、省際邊界等。一般而言，地理邊界的劃分與自然因素有關(guān)。然而，除自然因素以外，地方邊界的劃分也涉及其他多種因素，如歷史、文化、民族、語言等。區(qū)域公共事務跨界所涉及的邊界，則主要是從行政區(qū)劃的角度界定的行政邊界。行政邊界是確定一定空間范圍內(nèi)行政組織自身管轄權(quán)限和職責的界線。從空間范圍上看，行政邊界主要表現(xiàn)為相鄰行政轄區(qū)在橫向上的管轄權(quán)限劃分界線，如省際邊界。而從組織層級上劃分，行政邊界則屬于縱向政府間劃分的層級邊界，如市縣邊界。從組織功能來看，行政邊界往往劃定了某一具體行政組織的功能實施范圍。不同政府部門都會在行政邊界確定的行政轄區(qū)內(nèi)行使所屬部門的特定職能，發(fā)揮相應的組織功能。例如，某省的環(huán)保部門會在所屬省域內(nèi)履行環(huán)保職能，衛(wèi)生部門則在該省轄區(qū)內(nèi)承擔衛(wèi)生職能。我國的公共事務管理遵循“屬地管理”原則，也就是說，地方政府公共事務的管理范圍在很大程度上是與行政邊界劃定的管轄范圍對等的。因此，行政邊界的劃分將明確某一地方政府公共事務的治理范圍，對于公共事務治理權(quán)限的分配具有決定性影響。
影響的外溢性，即某一行政轄區(qū)出現(xiàn)的公共事務會影響在地理位置上臨近的行政轄區(qū)。區(qū)域公共事務的外溢性，決定了特定公共事務帶來的影響可能超出單一轄區(qū)行政邊界劃定的區(qū)域。例如，一個地方行政轄區(qū)內(nèi)某些高污染產(chǎn)業(yè)帶來的污染可能超出轄區(qū)行政邊界，外溢到相鄰轄區(qū)并對后者經(jīng)濟社會的發(fā)展產(chǎn)生負面效應。為了解決公共事務外溢性帶來的影響，單一地方政府可能缺乏足夠的能力，也可能缺乏足夠的動力，為此需要受公共事務外溢性影響的區(qū)域內(nèi)相關(guān)地方通過協(xié)商合作解決共同面臨的問題。這就體現(xiàn)了區(qū)域公共事務的另一個特征，即治理的整體性。
治理的整體性，即對公共事務的應對需區(qū)域內(nèi)不同地方行政轄區(qū)的整體性努力。雖然區(qū)域公共事務可能首先在域內(nèi)某個轄區(qū)出現(xiàn)，但隨后往往超出了單一轄區(qū)的范圍，帶來了區(qū)域性的影響。對于區(qū)域公共事務的治理，傳統(tǒng)依靠單一轄區(qū)地方政府的碎片化治理模式顯然不再適應。這主要有三個方面的原因，首先，傳統(tǒng)屬地治理體制下的碎片化行政權(quán)威在應對超出行政轄區(qū)范圍的跨界公共事務上存在著權(quán)威不足的問題。其次，單一轄區(qū)地方政府的治理能力是有限的，在應對跨界公共事務上也存在著能力不足的問題。再者，屬地治理體制要求地方政府對于本轄區(qū)范圍內(nèi)的公共事務履行治理職責，并對職責的落實情況進行考核。在此模式下，地方政府對于超出轄區(qū)范圍的公共事務治理缺乏足夠的動力。上述三個因素決定了治理區(qū)域公共事務需要跨界治理行為體形成整體性的治理合力，同時，這一整體性治理合力的形成又面臨著一系列因素的挑戰(zhàn)。
區(qū)域公共事務跨界治理面臨的挑戰(zhàn)
區(qū)域公共事務具有跨界性。對于區(qū)域公共事務，應當超越碎片化行政權(quán)威的制約，通過跨界治理形成整體性合力。然而，當前區(qū)域公共事務的跨界治理仍然面臨一些挑戰(zhàn)。
行政邊界對行政管轄權(quán)的剛性約束。行政邊界作為由行政區(qū)劃體制確定的劃分行政管轄權(quán)范圍的界線，其劃分往往受到多重因素影響，包括歷史傳統(tǒng)、自然地理、民族文化、經(jīng)濟發(fā)展以及政治考量等。這一過程涉及到中央政府與地方政府以及不同地方政府之間的多重互動，需要依據(jù)相關(guān)法律制度并經(jīng)過嚴格的程序，體現(xiàn)出法定性和權(quán)威性的特征。行政邊界劃分的復雜性、法定性和權(quán)威性決定了邊界一旦確定后的剛性，并帶來了行政邊界的相對穩(wěn)定性。行政邊界的剛性限定了地方政府的行政管轄權(quán)威實施范圍，有利于明確地方政府的職責權(quán)限范圍，也有利于上級政府對下級政府的考核和監(jiān)督。行政邊界的相對穩(wěn)定性為地方政府提供了既定的公共事務治理場域，有利于地方政府增強對轄區(qū)內(nèi)公共事務的了解和熟悉程度，進而提升對于公共事務的治理能力。應該說，行政邊界通過劃定不同地方政府行使行政管轄權(quán)的地域范圍并施加剛性約束，對于治理具有明確轄區(qū)特征的一般公共事務是適應的。然而，隨著治理情境的變化，大量地方公共事務不斷超出轄區(qū)行政邊界的范圍成為跨界的區(qū)域公共事務，對地方公共事務治理產(chǎn)生了新的訴求。傳統(tǒng)基于行政邊界的屬地邏輯已日益滯后于跨界公共事務的發(fā)展現(xiàn)實，并可能導致路徑依賴。
我國傳統(tǒng)的公共事務治理具有典型的“屬地”特征，此種治理模式比較適用于影響范圍具有明確轄區(qū)特征的一般性公共事務，對于影響范圍日益超出單一行政轄區(qū)邊界限制的區(qū)域性公共事務，則顯得力有不逮。針對跨越單一轄區(qū)行政邊界的區(qū)域公共事務，在治理力量有限、治理成本不確定和治理收益不完全等因素的影響下，地方政府的治理動力也受到制約。在此背景下，一些地方政府可能對區(qū)域公共事務采取“搭便車”的態(tài)度，由此造成區(qū)域公共事務治理低效的現(xiàn)象時有出現(xiàn)。已有研究針對行政交界地區(qū)公共事務治理，也指出了邊界效應問題的存在。例如，有研究指出，傳統(tǒng)的屬地管理模式使京津冀地區(qū)的地方政府在中央政府施加縱向行政約束的情況下仍然出現(xiàn)“搭便車”的行為傾向，導致區(qū)域內(nèi)環(huán)境治理出現(xiàn)“諸侯治理”和“約束失靈”的雙重困境。
碎片化行政權(quán)威對跨域公共事務整體性治理能力的限制。碎片化行政權(quán)威是與行政邊界聯(lián)系在一起的。行政邊界在確定特定地方政府行政管轄權(quán)范圍的同時，也帶來了區(qū)域內(nèi)不同地方政府之間的碎片化行政權(quán)威。碎片化行政權(quán)威是指，本身沒有相互隸屬關(guān)系的不同地方政府在行使行政管轄權(quán)時，產(chǎn)生的權(quán)威分割現(xiàn)象。在實際運用時，這一概念主要有兩個方面的意涵。一是在城市化持續(xù)推進和區(qū)域一體化不斷深入的背景下，相鄰地方政府的行政權(quán)威在政府間關(guān)系層面可能是互不隸屬、層級交錯的，因而主要討論的是相鄰單一地方政府行政權(quán)威相對于所屬區(qū)域的分散。二是行政邊界相對于區(qū)域公共事務邊界的分割。行政邊界導致單一地方政府的行政權(quán)威專注于所屬轄區(qū)公共事務的處理，而可能缺少對區(qū)域公共事務的關(guān)注，也可能缺乏針對區(qū)域公共事務的區(qū)域行政權(quán)威安排，進而難以對區(qū)域公共事務進行整體性的治理。
上述兩種意義上的碎片化行政權(quán)威導致區(qū)域內(nèi)地方政府治理公共事務時，以行政管轄權(quán)所覆蓋的單一轄區(qū)內(nèi)公共事務為主。然而，當涉及超出單一轄區(qū)邊界范圍的跨界公共事務時，如果相鄰地方的行政權(quán)威無法達成治理共識或無跨行政區(qū)的較高層級行政權(quán)威介入時，則可能出現(xiàn)整體性治理的缺位，影響區(qū)域公共事務治理目標的實現(xiàn)。例如，在區(qū)域環(huán)境問題治理上，現(xiàn)有治理模式仍然帶有一定的碎片化特征，存在明顯的局限性，包括短期功利導向、治理合力難以形成和對公眾環(huán)境訴求回應不足的問題。
根據(jù)制度性集體行動理論，面對區(qū)域公共事務的治理需求，地方政府間難以達成制度性集體行動的困境，在很大程度上源于區(qū)域內(nèi)地方政府行政管轄權(quán)的碎片化，其中特定地方政府在一個或多個職能領(lǐng)域的決策會影響其他地方政府，而碎片化行政不利于通過集體行動來解決相鄰地方政府共同關(guān)注的公共問題，進而難以實現(xiàn)和增進公共利益。針對區(qū)域公共事務治理的需要，制度性集體行動理論主張相鄰地方政府通過建立自愿協(xié)作機制消除制度性集體行動困境，將單一地方政府在特定領(lǐng)域的決策或行為可能產(chǎn)生的外部性內(nèi)部化以降低交易成本。制度性集體行動的最終目標是建立地方政府間合作機制，通過地方政府間的合作治理區(qū)域公共事務，解決因碎片化行政權(quán)威而帶來的整體性回應能力不足的問題。因此， 根據(jù)制度性集體行動的理論邏輯，如果能夠推動相鄰地方政府在治理區(qū)域公共事務時通過溝通、協(xié)商、談判等方式達成合作共識，降低交易成本，提高合作收益預期，更有利于促使碎片化的行政權(quán)威在區(qū)域公共事務跨界治理時形成區(qū)域整合性公共權(quán)威，從而提升整體性應對能力。
單一地方政府有限治理能力與復雜治理訴求間的矛盾。通過公共事務治理提供公共產(chǎn)品和解決公共問題是政府的基本職責所在。傳統(tǒng)上，政府被視為公共事務治理的當然主體，承擔著提供公共產(chǎn)品和解決公共問題的重任。作為在相當長一段時間內(nèi)社會參與相對不足的超大型國家，為了彌補社會力量的不足，政府傳統(tǒng)上承擔了提供公共產(chǎn)品和解決公共問題的全部或絕大部分責任。與此相應，在相當長一段時間內(nèi)，地方政府也成為承擔地方公共事務的單一主體。如果說，在地方公共事務較為簡單、跨界性公共問題尚不突出的情況下，這種以地方政府為單一治理主體的地方公共事務治理方式具有一定的可行性，但是，隨著城市化進程的持續(xù)快速推進和區(qū)域一體化程度的不斷提升，上述情況也在發(fā)生動態(tài)變遷。越來越多的地方公共事務流出了單一地方轄區(qū)的范圍，增加了跨界治理任務的復雜性。在此背景下，僅依靠地方政府作為單一治理主體，日益難以應對不斷增加的跨界公共事務復雜治理訴求。
區(qū)域公共事務跨界治理的推進路徑
推進區(qū)域公共事務跨界治理，是因應和消解區(qū)域公共事務整體性治理訴求與碎片化地方行政權(quán)威之間張力的內(nèi)在需求。當前，推進區(qū)域公共事務跨界治理需要從以下方面采取對策。
持續(xù)推動區(qū)域一體化是區(qū)域公共事務跨界治理的現(xiàn)實基礎。隨著城市化進程的持續(xù)深入，中心城市與周邊地區(qū)之間交流互動不斷增強，經(jīng)濟社會聯(lián)系日益密切，由此形成了范圍不斷擴張的城市化區(qū)域，推動區(qū)域經(jīng)濟社會一體化不斷深入。區(qū)域經(jīng)濟社會一體化在推動越來越多的地方公共事務跨越單一轄區(qū)行政邊界和形成區(qū)域公共事務的同時，也為區(qū)域公共事務的跨界治理提供了重要的基礎。其一，區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟交往的日益增強有利于不斷擴大地方間的共容性經(jīng)濟利益，并需要通過區(qū)域公共事務的跨界治理以實現(xiàn)和增進地方間的共容性經(jīng)濟利益；其二，區(qū)域內(nèi)社會聯(lián)系的日益密切有利于不斷增強地方間的社會共識，為區(qū)域公共事務的跨界治理提供了重要的社會支持基礎；其三，區(qū)域一體化的推進提升了區(qū)域公共事務聯(lián)系的緊密程度，增強了地方政府間的聯(lián)系，有利于強化地方政府間“一榮俱榮、一損俱損”的區(qū)域公共事務跨界治理共識。
隨著城市化的不斷推進，我國已經(jīng)涌現(xiàn)出了京津冀、長三角、珠三角等一大批城市化區(qū)域，其數(shù)量不斷增多，范圍日益擴展，為經(jīng)濟社會發(fā)展注入了源源不斷的強大動力。在上述城市化區(qū)域中，長三角區(qū)域是一個突出的代表。當前，長三角一體化已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略。從20世紀80年代上海經(jīng)濟區(qū)的建立，到如今已經(jīng)覆蓋三省一市共41個地級及以上城市的長三角，正在推進全方位、多領(lǐng)域、深層次合作，長三角一體化經(jīng)歷了一個不斷推進的過程，一體化程度日益提升，影響范圍不斷擴大。2019年12月，中共中央、國務院發(fā)布《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，強調(diào)長三角在國家現(xiàn)代化建設大局和全方位開放格局中的戰(zhàn)略意義，要求不斷完善多層次多領(lǐng)域合作機制，不斷提升區(qū)域公共事務跨界治理績效。當前，長三角區(qū)域公共事務的跨界治理已經(jīng)取得階段性成效。如在環(huán)境治理領(lǐng)域，長三角區(qū)域內(nèi)各地方政府積極推進環(huán)境治理協(xié)同合作，不斷完善協(xié)同治理制度，努力推動生態(tài)環(huán)境標準、監(jiān)測和執(zhí)法上的區(qū)域協(xié)同。
有效化解邊界沖突是區(qū)域公共事務跨界治理的重要手段。為了實現(xiàn)有效治理，區(qū)域公共事務跨界治理需要跨越行政邊界、戶籍邊界、功能邊界和地理邊界等多重邊界，其中最為重要的一重邊界是行政邊界。根據(jù)具體情況，不同類型邊界的劃分依據(jù)也存在一定差異，這也決定了不同類型的邊界可能存在交叉。以長三角區(qū)域為例，其公共事務治理的邊界涉及到行政邊界、戶籍邊界、功能邊界和地理邊界，其中，行政邊界與其他邊界之間的關(guān)系受到行政職能、制度因素、自然地理的影響而存在一定的張力，并可能發(fā)生沖突。
具體的邊界沖突要根據(jù)區(qū)域公共事務的類型進行劃分，某一領(lǐng)域可能涉及到兩種邊界沖突，也可能涉及兩種以上邊界的沖突。例如，傳統(tǒng)上地方公共服務的供給一般會受到行政邊界和戶籍邊界的制約，其中居民能否享有居住地的公共教育、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保險、住房保障等公共服務往往與其是否擁有本地戶籍掛鉤。在上述兩種邊界的互動關(guān)系中，行政邊界要求地方政府對邊界范圍內(nèi)的公共服務承擔一體化供給責任，而戶籍邊界則可能進一步區(qū)分戶籍居民和非戶籍居民的公共服務待遇，由此帶來兩種邊界之間的不一致。對此，中央及各地正在積極采取改革舉措，力圖有效回應邊界沖突給區(qū)域公共事務跨界治理帶來的挑戰(zhàn)。例如，2021年國務院開通了可以在線辦理140項政務服務的小程序，以努力實現(xiàn)基本政務服務的跨域通辦。2020年長三角區(qū)域發(fā)布了首個《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)共建共享公共服務項目清單》，南京都市圈簽訂了《共同打造高質(zhì)量發(fā)展區(qū)域增長極框架協(xié)議》，這些舉措的一個重要目標就在于應對因邊界沖突而帶來的區(qū)域公共事務跨界治理挑戰(zhàn)。因此，建立能夠跨越多重邊界的協(xié)作機制、有效化解邊界沖突是實現(xiàn)整體性治理的重要手段。
邁向網(wǎng)絡協(xié)同治理是區(qū)域公共事務跨界治理的發(fā)展方向。隨著越來越多的地方公共事務跨越單一轄區(qū)的行政邊界成為區(qū)域公共事務，以政府為單一治理主體的傳統(tǒng)治理模式，既難以適應區(qū)域公共事務跨界治理的復雜情景，也難以實現(xiàn)跨界公共事務整體性回應的治理目標。區(qū)域跨界公共事務的整體性治理不僅強調(diào)域內(nèi)各地方政府及其部門間加強協(xié)作，而且強調(diào)域內(nèi)地方政府加強與外部市場、社會組織等多元治理主體的協(xié)作。政府的組織特性決定了其受到行政邊界的約束，與政府不同，市場、社會組織等的特性決定了這些治理主體的參與能在一定程度上打破行政邊界對治理效能的約束。然而，需要明確的是，在進行區(qū)域公共事務跨界治理時，不同治理主體的地位和作用并不完全一致，而是存在差異。其中，政府作為基本的公共事務治理主體，在享有行政管轄權(quán)的同時也應承擔最為重要的治理職責，在地方公共事務治理中占據(jù)主導地位，并大力推動其他主體共同參與。
網(wǎng)絡協(xié)同治理是與科層集中制治理和市場分散型治理相對應的一種公共事務治理模式。相比網(wǎng)絡協(xié)同治理，科層集中制治理和市場分散型治理均更加側(cè)重某一治理主體的功能發(fā)揮。而網(wǎng)絡協(xié)同治理能夠?qū)Χ喾N資源進行整合，對不同治理主體的治理訴求和利益關(guān)系進行協(xié)調(diào)與平衡，增強治理共識，從而對跨界公共事務做出整體性回應。有研究者指出，整體性治理堅持問題導向的邏輯起點，主張治理主體涵蓋以政府為主導的多元組織，并充分利用各治理主體的專有資源和比較優(yōu)勢，通過網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)中各治理主體間的協(xié)調(diào)、整合和信任機制建設來更好地實現(xiàn)協(xié)同治理功能。因此，建設何種網(wǎng)絡協(xié)同治理機制以更好發(fā)揮各主體的治理效能，是區(qū)域公共事務跨界治理的探索方向。
【本文作者為上海交通大學國際與公共事務學院教授；華東政法大學政治學與公共管理學院研究生王藝璇對本文亦有貢獻】
責編：程靜靜／美編：石 玉