【摘要】推進數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系建設(shè)，是適配生產(chǎn)力發(fā)展的必然選擇，是護航數(shù)據(jù)資源高效有序利用的必然要求，更是回應(yīng)數(shù)字時代法律關(guān)系的必由之路。近年來，我國逐步推動構(gòu)建數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系框架，涵蓋數(shù)據(jù)安全保障、用戶權(quán)益保護以及數(shù)據(jù)價值釋放三部分，但在數(shù)據(jù)價值釋放和數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)利用規(guī)則體系方面仍有較大完善空間。我國正處于從數(shù)據(jù)保護邁向數(shù)據(jù)賦能的關(guān)鍵過渡期，面臨數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定不清、流通交易規(guī)則缺失、無法采用統(tǒng)一化規(guī)則等挑戰(zhàn)。建議將釋放數(shù)據(jù)價值作為數(shù)據(jù)立法的重點方向，形成動態(tài)化的數(shù)據(jù)權(quán)益配置規(guī)則，完善數(shù)據(jù)流通利用具體規(guī)則，并在短期內(nèi)以工業(yè)數(shù)據(jù)為突破口，逐步搭建數(shù)據(jù)空間體系框架。

【關(guān)鍵詞】數(shù)據(jù)治理 數(shù)據(jù)規(guī)制 規(guī)則體系 大數(shù)據(jù) 數(shù)據(jù)要素 價值釋放

【中圖分類號】D912/D63 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.06.001

構(gòu)建數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系的意義重大

當前，數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素，已成為數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的基礎(chǔ)，并快速融入生產(chǎn)、分配、流通、消費和社會服務(wù)管理等各個環(huán)節(jié)。推進數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系建設(shè)，是適配生產(chǎn)力發(fā)展的必然選擇，是護航數(shù)據(jù)資源高效有序利用的必然要求，更是回應(yīng)數(shù)字時代法律關(guān)系的必由之路。

適配生產(chǎn)力發(fā)展的現(xiàn)實需要。生產(chǎn)力作為人類解決社會同自然矛盾的實際能力以及改造自然使其適應(yīng)社會需要的物質(zhì)力量，在不同經(jīng)濟形態(tài)和時代背景下具有不同的表現(xiàn)形式。信息時代，以人工智能、區(qū)塊鏈、云計算、大數(shù)據(jù)為代表的新一代信息通信技術(shù)已成為新型生產(chǎn)力，但其快速發(fā)展離不開作為生產(chǎn)資料的底層數(shù)據(jù)驅(qū)動。數(shù)據(jù)的積累、流轉(zhuǎn)和應(yīng)用打破了原有的生產(chǎn)方式和生產(chǎn)活動，催生出嶄新的生產(chǎn)關(guān)系。為了使生產(chǎn)關(guān)系與信息時代的生產(chǎn)力發(fā)展特征相適配，需要建立數(shù)據(jù)治理機制，通過合理的數(shù)據(jù)分配和利用方式進一步激發(fā)社會生產(chǎn)力。

數(shù)據(jù)是新要素，對其的治理水平體現(xiàn)了一國的綜合實力，需要新的治理模式、治理機制和治理手段。黨的十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”重大命題，將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為全面深化改革的總目標。黨的十九屆四中全會立足國家層面，對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出全面部署，其中多處涉及“數(shù)據(jù)”相關(guān)工作，并首次提出以“數(shù)據(jù)”作為生產(chǎn)要素參與市場分配，要求“健全勞動、資本、土地、知識、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制”。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》中50余次提及“數(shù)據(jù)”，涉及數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)字政府、數(shù)字生態(tài)等多個方面，并設(shè)專篇論述“加快數(shù)字化發(fā)展 建設(shè)數(shù)字中國”，提出要“迎接數(shù)字時代，激活數(shù)據(jù)要素潛能，推進網(wǎng)絡(luò)強國建設(shè)，加快建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會、數(shù)字政府，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革”。

實現(xiàn)數(shù)據(jù)高效利用的有效手段。數(shù)據(jù)治理的最終價值在于實現(xiàn)數(shù)據(jù)高效利用，但數(shù)據(jù)具有和其他生產(chǎn)要素截然不同的屬性，體現(xiàn)出明顯的非競爭性、復用性和流動性特征。數(shù)據(jù)的非競爭性使數(shù)據(jù)具備了被無限增值利用的能力，一方主體對數(shù)據(jù)的使用不影響其他主體同一時間使用同一數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)的復用性是指數(shù)據(jù)的復制成本極低，原數(shù)據(jù)控制主體可以在不喪失占有的情況下共享數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)的流動性使得以推動數(shù)據(jù)價值最大化為目標的數(shù)據(jù)共享行為成為可能，為充分釋放數(shù)據(jù)要素潛力奠定基礎(chǔ)。

同時，不同主體的數(shù)據(jù)要素利用能力存在顯著差異，需要圍繞不同類型的數(shù)據(jù)建立治理路徑。缺乏明確的數(shù)據(jù)治理機制，會導致不同市場主體拘泥于“不敢流通”“不想流通”“不能流通”等觀念，阻塞數(shù)據(jù)要素流通渠道。一方面，個人、企業(yè)、政府等不同主體在數(shù)據(jù)的權(quán)益主張、保護需求、使用方式、利用能力等方面存在明顯的多元化和差異性。另一方面，個人信息、企業(yè)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)等類型化數(shù)據(jù)在利用方式上大相徑庭，只有形成明確的利用規(guī)則才能厘清數(shù)據(jù)治理的底層邏輯。

厘清數(shù)據(jù)法律關(guān)系的前提。迄今為止，人類社會已然經(jīng)歷了以人力和畜力為代表的農(nóng)業(yè)時代和以蒸汽電力為典型代表的工業(yè)時代，并在信息通信技術(shù)的飛速發(fā)展下跨越式進入信息時代。根據(jù)馬克思主義政治經(jīng)濟學理論，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑。信息通信技術(shù)在促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的同時，也在深刻地改變社會關(guān)系，催生出內(nèi)容龐雜、尚待厘清的數(shù)據(jù)法律關(guān)系。

信息時代，以數(shù)據(jù)驅(qū)動的新型經(jīng)濟形態(tài)正在重塑與之伴生的社會結(jié)構(gòu)和財富關(guān)系。數(shù)據(jù)價值進一步凸顯，數(shù)據(jù)在一定程度上成為了可以與物質(zhì)和能源相媲美的基礎(chǔ)性社會資源，以數(shù)據(jù)為核心的法律關(guān)系愈發(fā)引起學界和社會關(guān)注。在不同的數(shù)據(jù)關(guān)系主體之間科學配置權(quán)利、義務(wù)和責任，構(gòu)建數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系，是厘清數(shù)據(jù)法律關(guān)系的基本方式。通過構(gòu)建數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系，明確公權(quán)力機關(guān)、企業(yè)和個人等各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，才能使相關(guān)各方的利益在共存和相容的基礎(chǔ)上達到合理的優(yōu)化狀態(tài)，才能解決侵犯用戶個人信息權(quán)益、數(shù)據(jù)集中以及平臺無序競爭等問題，進而推動數(shù)據(jù)要素市場規(guī)范化運行，護航數(shù)字經(jīng)濟健康有序發(fā)展。

我國已初步形成數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系

近年來，我國逐步推動構(gòu)建數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系框架，涵蓋數(shù)據(jù)安全保障、用戶權(quán)益保護以及數(shù)據(jù)價值釋放三部分，并形成包括數(shù)據(jù)安全保護、個人信息保護、公共數(shù)據(jù)管理和數(shù)據(jù)交易流通等一系列具體的規(guī)則內(nèi)容。

我國數(shù)據(jù)治理規(guī)則的體系框架。在分析我國數(shù)據(jù)治理規(guī)則的體系框架之前，首先需要界定數(shù)據(jù)治理的法律概念。如前文所言，從法律角度看，數(shù)據(jù)治理是指在公權(quán)力機關(guān)、企業(yè)和個人等不同數(shù)據(jù)關(guān)系主體之間科學配置權(quán)利、義務(wù)和責任。因此，數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系的重點在于通過一系列制度規(guī)則，厘清不同主體圍繞數(shù)據(jù)產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。按照法律調(diào)整的特定社會關(guān)系和調(diào)整方法，可將我國現(xiàn)行法律規(guī)范劃分為憲法相關(guān)法、民法商法等法律部門。但是，近年來，網(wǎng)絡(luò)法逐漸發(fā)展為一個新的領(lǐng)域法，數(shù)據(jù)法成為網(wǎng)絡(luò)法的重要組成之一。數(shù)據(jù)治理規(guī)則作為數(shù)據(jù)法的基本內(nèi)容，應(yīng)當聚焦各部門在數(shù)據(jù)領(lǐng)域的共性問題，整合傳統(tǒng)部門要素，突破部門法壁壘，形成具有協(xié)同性、整體性、實質(zhì)性的規(guī)則制度。因此，數(shù)據(jù)治理規(guī)則的第一個要點是協(xié)同性。數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系的各個組成部分應(yīng)當相互協(xié)作、功能耦合，形成拉動效應(yīng)。數(shù)據(jù)治理規(guī)則的第二個要點是整體性。整體觀念強調(diào)任何系統(tǒng)都是一個有機的整體，數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系應(yīng)當是完備的。其主要體現(xiàn)在數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系應(yīng)當呈現(xiàn)出法律、法規(guī)、條例、規(guī)章等多個層級，每個層級的立法應(yīng)當各司其職，不得缺位。數(shù)據(jù)治理規(guī)則的第三個要點是實質(zhì)性。數(shù)據(jù)治理規(guī)則應(yīng)當解決社會各界關(guān)注的核心問題，妥善處理安全與發(fā)展的平衡問題，即在保護個人、企業(yè)、公權(quán)力機關(guān)等各方主體權(quán)益的基礎(chǔ)上，有效促進數(shù)據(jù)開發(fā)與利用。

近年來，我國數(shù)據(jù)治理法治體系不斷向前推進，在落實體系的協(xié)同性、整體性、實質(zhì)性要求的基礎(chǔ)上，結(jié)合數(shù)據(jù)領(lǐng)域的立法規(guī)劃，目前我國已圍繞數(shù)據(jù)安全保障、用戶權(quán)益保護以及數(shù)據(jù)價值釋放三個方面，形成涵蓋法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等不同層級的制度規(guī)則。在數(shù)據(jù)安全保障體系方面，我國已先后通過并施行《中華人民共和國國家安全法》（以下簡稱《國家安全法》）、《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》（以下簡稱《網(wǎng)絡(luò)安全法》）、《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》（以下簡稱《數(shù)據(jù)安全法》）及相關(guān)配套規(guī)定，構(gòu)建了數(shù)據(jù)分類分級與重要數(shù)據(jù)保護、數(shù)據(jù)安全風險評估與工作協(xié)調(diào)、數(shù)據(jù)安全應(yīng)急處置、數(shù)據(jù)安全審查等制度。在用戶權(quán)益保護體系方面，我國已通過并施行《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）、《中華人民共和國個人信息保護法》（以下簡稱《個人信息保護法》）及相關(guān)配套規(guī)定，明確了個人信息處理規(guī)則，完善了個人信息跨境提供規(guī)則，規(guī)定了個人信息處理活動中個人的權(quán)利和處理者義務(wù)。在數(shù)據(jù)價值釋放體系方面，近年來，地方數(shù)據(jù)立法先行，貴州、天津、海南、山西、吉林、安徽、山東、上海等地先后出臺地方數(shù)據(jù)條例，制定了公共數(shù)據(jù)共享和開放、數(shù)據(jù)交易流通等規(guī)則。但是，中央層面尚缺乏系統(tǒng)的、可復制推廣的促進數(shù)據(jù)要素價值釋放的立法體系。

我國數(shù)據(jù)治理規(guī)則的制度內(nèi)容。我國數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系以法的形式對基于數(shù)據(jù)處理行為形成的各種社會關(guān)系和事項進行調(diào)整。總體來說，數(shù)據(jù)治理規(guī)則制度主要包括數(shù)據(jù)安全保護、個人信息保護、公共數(shù)據(jù)管理和數(shù)據(jù)交易流通等具體內(nèi)容。

一是數(shù)據(jù)安全保護制度。我國構(gòu)建了以《數(shù)據(jù)安全法》為核心，涵蓋《網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全管理條例（征求意見稿）》《汽車數(shù)據(jù)安全管理若干規(guī)定（試行）》等配套立法的數(shù)據(jù)安全保護制度體系。在具體制度上，建立了數(shù)據(jù)分類分級管理制度，確定了重要數(shù)據(jù)保護目錄，對列入目錄的數(shù)據(jù)進行重點保護；建立了集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的數(shù)據(jù)安全風險評估、報告、信息共享、監(jiān)測預警機制，加強數(shù)據(jù)安全風險信息的獲取、分析、研判、預警工作；建立了數(shù)據(jù)安全應(yīng)急處置機制，有效應(yīng)對和處置數(shù)據(jù)安全事件；與相關(guān)法律銜接，確立了數(shù)據(jù)安全審查制度和出口管制制度；針對一些國家對相關(guān)投資和貿(mào)易采取歧視性等不合理措施的做法，明確了可以根據(jù)實際情況采取的相應(yīng)措施。

二是個人信息保護制度。我國構(gòu)建了以《個人信息保護法》為核心，涵蓋《網(wǎng)絡(luò)安全法》《民法典》等法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件的多層次、多領(lǐng)域、結(jié)構(gòu)復雜的個人信息保護法律制度體系。在具體制度上，確立了個人信息處理應(yīng)遵循的合法、正當、必要等原則；建立了以“告知-同意”為核心的個人信息處理的一系列規(guī)則，根據(jù)個人信息處理的不同環(huán)節(jié)、不同個人信息種類，對個人信息的共同處理及委托處理、向第三方提供或公開、用于自動化決策、處理已公開的個人信息等提出有針對性的要求；設(shè)立了個人信息跨境提供規(guī)則；明確了在個人信息處理活動中個人的各項權(quán)利，包括知情權(quán)、決定權(quán)、查詢權(quán)、更正權(quán)、刪除權(quán)等；明確了個人信息處理者的合規(guī)管理和有關(guān)部門保障個人信息安全等義務(wù)。

三是公共數(shù)據(jù)管理制度?！稊?shù)據(jù)安全法》在第五章“政務(wù)數(shù)據(jù)安全與開放”中對政務(wù)數(shù)據(jù)的質(zhì)量提出要求，規(guī)定了國家機關(guān)對政務(wù)數(shù)據(jù)的安全保障、及時公開、監(jiān)督受托方處理的義務(wù)，明確提出要制定政務(wù)數(shù)據(jù)開放目錄，構(gòu)建統(tǒng)一的政務(wù)數(shù)據(jù)開放平臺。在地方立法上，《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》對公共數(shù)據(jù)開放主體、開放重點、分級分類、開放清單動態(tài)調(diào)整、開放平臺管理、行為記錄、開放主體責任豁免等事項作了規(guī)定?！墩憬」矓?shù)據(jù)開放與安全管理暫行辦法》規(guī)定省公共數(shù)據(jù)主管部門組織編制全省公共數(shù)據(jù)開放目錄，設(shè)區(qū)的市公共數(shù)據(jù)主管部門可以組織編制公共數(shù)據(jù)開放補充目錄，并將公共數(shù)據(jù)分為禁止開放、受限開放、無條件開放等類別?！渡綎|省公共數(shù)據(jù)開放辦法》明確了個人和企業(yè)對利用合法獲取的公共數(shù)據(jù)開發(fā)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)享有財產(chǎn)權(quán)益。

四是數(shù)據(jù)交易流通制度。《數(shù)據(jù)安全法》確定了“保障數(shù)據(jù)依法有序自由流動”的宗旨，要求“國家建立健全數(shù)據(jù)交易管理制度”，規(guī)定從事數(shù)據(jù)交易中介服務(wù)的機構(gòu)應(yīng)當履行“要求數(shù)據(jù)提供方說明數(shù)據(jù)來源，審核交易雙方的身份，并留存審核、交易記錄”的義務(wù)和相應(yīng)的法律責任。在地方立法上，《深圳經(jīng)濟特區(qū)數(shù)據(jù)條例》對可交易的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)、數(shù)據(jù)質(zhì)量評估認證活動、數(shù)據(jù)價值評估準則以及數(shù)據(jù)交易中的公平競爭等作了規(guī)定；《上海市數(shù)據(jù)條例》明確了建立數(shù)據(jù)交易所、國際數(shù)據(jù)港等實質(zhì)性舉措；《天津市數(shù)據(jù)交易管理暫行辦法》則對交易主體、對象、行為、交易平臺、交易安全、監(jiān)督管理作了系統(tǒng)性規(guī)定。

數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系面臨的新形勢、新挑戰(zhàn)

通過觀察全球數(shù)據(jù)立法脈絡(luò)，可以發(fā)現(xiàn)其呈現(xiàn)“兩步走”特點，并表現(xiàn)出新的治理態(tài)勢，即從“關(guān)注個體數(shù)據(jù)處理的數(shù)據(jù)保護型模式”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;以構(gòu)建數(shù)字生態(tài)為核心的數(shù)據(jù)賦能型模式”。當前，我國正處于從數(shù)據(jù)保護邁向數(shù)據(jù)賦能的關(guān)鍵過渡期階段，面臨數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定不清、流通交易規(guī)則缺失、無法采用統(tǒng)一化規(guī)則等挑戰(zhàn)。

數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系構(gòu)建的新形勢。當前，全球圍繞數(shù)據(jù)的合作與競爭持續(xù)深化，數(shù)據(jù)治理已成為各國立法的重要內(nèi)容，并呈現(xiàn)“兩步走”特點，整體發(fā)展表現(xiàn)為兩個階段。第一階段數(shù)據(jù)治理模式為“關(guān)注個體數(shù)據(jù)處理的數(shù)據(jù)保護型模式”，通過出臺數(shù)據(jù)保護法，強化數(shù)據(jù)主體權(quán)利，解決數(shù)據(jù)主體信任的問題。第二階段數(shù)據(jù)治理模式為“以構(gòu)建數(shù)字生態(tài)為核心的數(shù)據(jù)賦能型模式”，通過數(shù)據(jù)治理頂層立法，形成數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)利用規(guī)則體系，解決數(shù)據(jù)價值釋放的問題，例如，韓國《數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)振興和利用促進基本法》（簡稱《數(shù)據(jù)基本法》），歐盟《數(shù)據(jù)治理法案》《數(shù)據(jù)法案》，印度《國家數(shù)據(jù)治理框架政策（草案）》。全球數(shù)據(jù)治理的相關(guān)立法內(nèi)容主要包含以下三個方面。

一是建立一體化的數(shù)據(jù)治理機構(gòu)，為數(shù)據(jù)價值釋放提供機制保障。如，韓國成立國家數(shù)據(jù)政策委員會，作為跨部委間數(shù)據(jù)治理監(jiān)督和決策機構(gòu)；日本成立數(shù)字廳以實施國家數(shù)據(jù)綜合戰(zhàn)略。同時，增設(shè)專業(yè)機構(gòu)解決專門問題。如，歐盟建立數(shù)據(jù)共享服務(wù)商和數(shù)據(jù)利他組織以降低數(shù)據(jù)共享成本；韓國設(shè)立數(shù)據(jù)價值評估委員會和資產(chǎn)保護委員會以推進數(shù)據(jù)資產(chǎn)化運行。

二是構(gòu)建跨主體間數(shù)據(jù)流動機制，為數(shù)據(jù)價值釋放提供公平環(huán)境。如，針對企業(yè)間數(shù)據(jù)流動，多數(shù)國家設(shè)計了數(shù)據(jù)交易合同條款的“公平”標準，增強中小企業(yè)在數(shù)據(jù)共享談判中的議價能力，防止大企業(yè)濫用數(shù)據(jù)共享合同；對于企業(yè)和政府間的數(shù)據(jù)流動，相關(guān)國家賦予企業(yè)因匿名化等技術(shù)成本獲得經(jīng)濟補償?shù)臋?quán)利，尋找公私利益平衡點，形成互利共贏的數(shù)據(jù)流動模式。

三是開發(fā)多元化的模式和方案，為數(shù)據(jù)價值釋放提供落地方案。如，“數(shù)據(jù)慈善”模式主要是企業(yè)出于履行社會責任的目的向主體免費提供數(shù)據(jù)；“數(shù)據(jù)獎勵”模式主要是政府通過設(shè)立獎項、以給予參與者一定回報的形式，激勵主體間數(shù)據(jù)共享；“數(shù)據(jù)中間商撮合”模式主要是作為可信的第三方、中間商協(xié)助主體間建立信任關(guān)系，以磋商形式促成數(shù)據(jù)共享；“數(shù)據(jù)合伙”模式主要是基于共同利益，主體間建立可持續(xù)的數(shù)據(jù)合作伙伴關(guān)系。

我國數(shù)據(jù)治理需要邁向“以數(shù)字生態(tài)為核心的數(shù)據(jù)賦能型模式”階段，形成數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)利用規(guī)則體系，以解決數(shù)據(jù)價值釋放的問題。2022年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（又稱“數(shù)據(jù)二十條”）發(fā)布，提出激活數(shù)據(jù)要素潛能的20條建議，標志著我國著手構(gòu)建促進數(shù)據(jù)要素高效利用的新治理模式。“數(shù)據(jù)二十條”從數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配、安全治理等方面提出了相關(guān)建議，并指出要圍繞構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度，逐步完善數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定、數(shù)據(jù)流通和交易、數(shù)據(jù)治理等主要領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)的政策制定工作。

數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系構(gòu)建的新挑戰(zhàn)。從立法現(xiàn)狀來看，我國制定出臺了《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》等系列法律法規(guī)，建立了完善的信任機制框架，數(shù)據(jù)保護階段的目標已基本實現(xiàn)，正處于邁向數(shù)據(jù)賦能的關(guān)鍵過渡階段，面臨三大挑戰(zhàn)。

一是數(shù)據(jù)權(quán)屬界定不清，無法有效回應(yīng)多元數(shù)據(jù)主體利益訴求。數(shù)據(jù)權(quán)屬本質(zhì)上涉及個人、企業(yè)、國家三方主體之間的權(quán)利分配，目前，我國在立法層面一直未對數(shù)據(jù)權(quán)屬中的權(quán)利內(nèi)容及保護傾斜程度予以規(guī)定，這客觀上阻礙了數(shù)據(jù)的順暢流通，成為數(shù)據(jù)要素價值釋放的掣肘因素。實踐中出現(xiàn)了很多關(guān)于數(shù)據(jù)權(quán)屬的爭議，例如微博訴脈脈不正當競爭案、網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測分析公司蟻坊訴微博壟斷案等。“數(shù)據(jù)二十條”雖創(chuàng)造性地提出了數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)制度框架，但權(quán)利的內(nèi)涵并不明確，還需建立具體法律制度保護各主體利益。

二是數(shù)據(jù)交易流通規(guī)則缺失，導致大規(guī)模數(shù)據(jù)要素市場運行不暢。目前立法中針對數(shù)據(jù)開發(fā)利用的規(guī)則不足，產(chǎn)業(yè)界過度關(guān)注數(shù)據(jù)保護，存在“不敢”“不能”“不想”流通數(shù)據(jù)的現(xiàn)象，導致數(shù)據(jù)要素市場培育不暢。在“政-企數(shù)據(jù)開放”場景下，政務(wù)數(shù)據(jù)開放數(shù)量有限，無法為市場形成高質(zhì)量供給；在“政-政數(shù)據(jù)共享”場景下，存在供需對接不暢、地區(qū)標準和規(guī)劃不統(tǒng)一等問題；在“企-政數(shù)據(jù)匯集”場景下，缺乏數(shù)據(jù)安全保障、數(shù)據(jù)泄露風險應(yīng)對、成本補償?shù)葯C制；在“企-企數(shù)據(jù)互通”場景下，作為交易重要機制之一的數(shù)據(jù)交易所，其運營發(fā)展仍未能達到預期效果。

三是數(shù)據(jù)類型復雜多樣，無法采用統(tǒng)一化的數(shù)據(jù)治理規(guī)則方案。數(shù)據(jù)類型多樣、價值各異。由于不同類別數(shù)據(jù)治理存在不同解決思路，推進節(jié)奏也不盡相同，無法采用統(tǒng)一的解決方案，因此需要因類施策，實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理規(guī)則構(gòu)建的準確、周延與完整。只有對數(shù)據(jù)進行分類分級，才能劃清并明晰在不同場景和安全級別下，不同類型數(shù)據(jù)所應(yīng)采取的保護措施，才能在更好地保護數(shù)據(jù)安全的基礎(chǔ)上，合理規(guī)定不同類型數(shù)據(jù)的流通方式和規(guī)則，為開展合規(guī)化的數(shù)據(jù)流通提供行動依據(jù)，最大限度釋放數(shù)據(jù)價值。

構(gòu)建“以數(shù)字生態(tài)為核心的數(shù)據(jù)賦能型”治理模式

數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系應(yīng)當從“關(guān)注數(shù)據(jù)處理活動的數(shù)據(jù)保護型模式”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;以構(gòu)建數(shù)字生態(tài)為核心的數(shù)據(jù)賦能型模式”，將釋放數(shù)據(jù)價值作為數(shù)據(jù)立法的重點方向，形成動態(tài)化的數(shù)據(jù)權(quán)益配置規(guī)則，完善數(shù)據(jù)流通利用具體規(guī)則，并在短期內(nèi)以工業(yè)數(shù)據(jù)為突破，逐步搭建數(shù)據(jù)空間體系框架。

將釋放數(shù)據(jù)價值作為數(shù)據(jù)立法的重點方向，促進數(shù)據(jù)開發(fā)利用。目前，數(shù)據(jù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性立法已經(jīng)構(gòu)建完畢，但如何有效促進數(shù)據(jù)價值釋放，各方仍在努力探索當中。下一步，數(shù)據(jù)立法應(yīng)聚焦各部門在數(shù)據(jù)領(lǐng)域價值釋放的衍生共性問題，形成具有協(xié)同性的數(shù)據(jù)價值釋放制度。同時，為實現(xiàn)數(shù)據(jù)的合法合規(guī)利用，可以采取技術(shù)手段控制數(shù)據(jù)流通、使用環(huán)節(jié)。當前，區(qū)塊鏈、聯(lián)邦學習、隱私計算等技術(shù)，為數(shù)據(jù)匹配、價值分配、隱私安全等提供了重要的技術(shù)支撐，應(yīng)作為數(shù)據(jù)價值釋放的關(guān)鍵路徑。

形成動態(tài)化的數(shù)據(jù)權(quán)益配置規(guī)則，平衡各方主體利益。數(shù)據(jù)治理涉及政府、企業(yè)、個人等多方主體，不同主體的利益訴求存在差異，甚至相互交織。建議數(shù)據(jù)立法可以從動態(tài)、場景化的角度，明確多元主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，充分保護相關(guān)主體的合法權(quán)益。一方面，激勵數(shù)據(jù)的生產(chǎn)和利用，肯定基于事實控制而取得的數(shù)據(jù)使用權(quán)和基于成本投入的數(shù)據(jù)收益權(quán)，探索數(shù)據(jù)價值化路徑和利益再分配機制。另一方面，激勵數(shù)據(jù)的流通，探索法定許可、合理使用、個人信息可攜權(quán)等制度，明確合理付費、公平無歧視等要求。

完善數(shù)據(jù)流通利用的具體規(guī)則，暢通數(shù)據(jù)流通四維場景體系。確立數(shù)據(jù)流通利用的基本原則，細化數(shù)據(jù)分類分級規(guī)則，設(shè)置差異化的數(shù)據(jù)管理規(guī)則，在不同流動場景中規(guī)范數(shù)據(jù)流動活動。在“政-企數(shù)據(jù)開放”場景下，明確政務(wù)數(shù)據(jù)開放目錄，同時探索政企間“數(shù)據(jù)換數(shù)據(jù)”的開放模式，除公共數(shù)據(jù)G2B單向流動外，以政企間數(shù)據(jù)交換為條件的開放模式也值得納入探討。在“政-政數(shù)據(jù)共享”場景下，打造公共數(shù)據(jù)資源池，推進公共數(shù)據(jù)跨部門、跨層級、跨地區(qū)匯聚融合和深度利用，形成互聯(lián)互通、安全可控的一站式公共數(shù)據(jù)共享平臺。在“企-政數(shù)據(jù)匯集”場景下，需完善數(shù)據(jù)安全保障、泄露風險應(yīng)對、成本補償?shù)葯C制。在“企-企數(shù)據(jù)互通”場景下，有必要探索數(shù)據(jù)交易合同及數(shù)據(jù)交易所相關(guān)制度規(guī)范。

短期內(nèi)以工業(yè)數(shù)據(jù)為突破口，逐步搭建數(shù)據(jù)空間體系框架。生產(chǎn)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)化是信息時代發(fā)展的主戰(zhàn)場，工業(yè)制造領(lǐng)域產(chǎn)生的數(shù)據(jù)類型較為單一，主要為工業(yè)數(shù)據(jù)，而且所涉及的主體主要是制造業(yè)企業(yè)及上下游企業(yè)，并不復雜。特別是工業(yè)數(shù)據(jù)正逐漸從制造過程的副產(chǎn)品轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)和供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)帶來新價值的戰(zhàn)略資源，成為提升制造業(yè)生產(chǎn)力、競爭力、創(chuàng)新力的關(guān)鍵要素。圍繞工業(yè)場景重點解決數(shù)據(jù)安全與利用的平衡問題相對容易，也具備一定的實踐基礎(chǔ)。因此短期內(nèi)可以工業(yè)數(shù)據(jù)作為搭建數(shù)據(jù)空間體系框架的突破口。下一步，可考慮以工業(yè)數(shù)據(jù)連接為基礎(chǔ)，積極探索部署中國工業(yè)數(shù)據(jù)空間架構(gòu)體系，從架構(gòu)構(gòu)建、生態(tài)形成、標準建立等多層次培育工業(yè)數(shù)據(jù)市場。第一，構(gòu)建工業(yè)數(shù)據(jù)空間架構(gòu)體系，充分調(diào)研國內(nèi)外相關(guān)技術(shù)路徑，明確工業(yè)數(shù)據(jù)可控流通、利用、監(jiān)管的場景和需求，構(gòu)建過程與目標要符合中國特點和需要。自下而上建立數(shù)據(jù)接入層（工業(yè)數(shù)據(jù)的來源）、傳輸處理層（對數(shù)據(jù)傳輸、處理以及計算）、中間服務(wù)層（由中間服務(wù)方提供的第三方服務(wù)）、數(shù)據(jù)控制層（數(shù)據(jù)全生命周期的接入控制與使用控制）以及數(shù)據(jù)應(yīng)用層（企業(yè)業(yè)務(wù)運行）。第二，搭建工業(yè)數(shù)據(jù)空間生態(tài)系統(tǒng)，參照工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟成功模式，積聚數(shù)據(jù)流通利用相關(guān)各方，構(gòu)建工業(yè)數(shù)據(jù)空間聯(lián)盟，培育生態(tài)系統(tǒng)?？苫诟鲄⑴c方之間的業(yè)務(wù)關(guān)系形成的數(shù)據(jù)流通模式，形成點對點模式、星狀網(wǎng)絡(luò)模式以及可信工業(yè)數(shù)據(jù)空間融合模式等不同種類的業(yè)務(wù)模式。第三，建立工業(yè)數(shù)據(jù)空間標準體系，在現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)安全、等級保護等國家標準基礎(chǔ)上，建立“基礎(chǔ)類”、“技術(shù)類”以及“應(yīng)用類”等不同類型的工業(yè)數(shù)據(jù)空間標準體系，指導各行業(yè)推進建立工業(yè)數(shù)據(jù)空間應(yīng)用，并同步推動工業(yè)數(shù)據(jù)空間標準在IEEE、ISO等國際標準組織的立項和研制工作。

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責 編∕桂 琰

Building a Data Governance System in China: Status, Challenges and Prospects

Xin Yongfei

Abstract: Promoting the construction of a data governance system is an inevitable choice to adapt to the development of productivity, a necessary requirement to ensure the efficient and orderly use of data resources, and a necessary response to the legal relationship in the digital era. In recent years, China has gradually promoted the construction of a data governance framework, covering data security, protection of user rights and interests, and the release of data value, but there is still much room for improvement in the release of data value and data flow and utilization. China is in the critical transition period from data protection to data empowerment, facing challenges such as poorly defined data property rights, lack of circulation and transaction rules, and inability to adopt harmonized rules. It is suggested that releasing data value should be the key direction of data legislation, forming dynamic rules for allocating data rights and interests, improving specific rules for data circulation and utilization, and gradually building the framework of data space governance system with industrial data as a breakthrough in the short term.

Keywords: data governance, data regulation, system of rules, big data, data elements, value release

辛勇飛，中國信息通信研究院政策與經(jīng)濟研究所所長、工業(yè)和信息化法律服務(wù)中心主任，正高級工程師。研究方向為信息通信發(fā)展和管理、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策以及數(shù)字化發(fā)展。先后深度參與“中國制造2025”、“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃、深化制造業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)融合指導意見、發(fā)展工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)指導意見、人工智能和實體經(jīng)濟深度融合等政策性文件的研究編制。