摘 要:最近十幾年，美國聯(lián)邦政府密集制定和發(fā)布多項(xiàng)計(jì)劃、戰(zhàn)略，試圖通過支持技術(shù)創(chuàng)新提升國內(nèi)先進(jìn)制造能力。美國促進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的政策覆蓋聯(lián)邦和州層面的多種措施，聯(lián)邦層面主要有設(shè)立牽頭組織機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)公共采購技術(shù)要求、建立外國投資審查制度、開展公私合作等。美國促進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的做法說明，解決技術(shù)創(chuàng)新的市場失靈、系統(tǒng)失靈和方向失靈，是政府技術(shù)創(chuàng)新政策的著力點(diǎn)。中國應(yīng)該順應(yīng)科技創(chuàng)新的規(guī)律和趨勢，進(jìn)一步改善要素供給條件和市場需求環(huán)境，在更深度融入國際分工體系、加快技術(shù)創(chuàng)新牽頭機(jī)構(gòu)建設(shè)和發(fā)揮政府采購促進(jìn)作用等方面形成協(xié)同一致的合力。

關(guān)鍵詞:美國 先進(jìn)制造 技術(shù)創(chuàng)新 科技政策

【中圖分類號(hào)】F471.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

傳統(tǒng)制造基于專用工廠和生產(chǎn)線，通過機(jī)械化和手工制造技術(shù)將原材料制成產(chǎn)品。先進(jìn)制造則是指深入吸納工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、機(jī)器學(xué)習(xí)、自動(dòng)化和機(jī)器視覺等高新技術(shù)，制造過程產(chǎn)量、質(zhì)量、能源、成本、信息、市場響應(yīng)能力和靈活性等控制能力達(dá)到較高水平的制造業(yè)。在先進(jìn)制造領(lǐng)域，科技創(chuàng)新貫穿開發(fā)、生產(chǎn)、交付產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)值創(chuàng)造活動(dòng)，涵蓋將生產(chǎn)要素和技術(shù)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品的整個(gè)制造過程，決定產(chǎn)品設(shè)計(jì)、材料篩選、工藝設(shè)計(jì)、分工協(xié)作、生產(chǎn)過程管理、質(zhì)量檢驗(yàn)與控制等一系列活動(dòng)的效果。

美國將制造業(yè)視為經(jīng)濟(jì)增長和創(chuàng)新的重要引擎，維護(hù)國家安全和經(jīng)濟(jì)競爭力的關(guān)鍵。最近十幾年，美國聯(lián)邦政府密集制定和發(fā)布多項(xiàng)計(jì)劃、戰(zhàn)略，試圖通過支持技術(shù)創(chuàng)新提升先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展能力和市場競爭力，保持和加強(qiáng)在先進(jìn)制造領(lǐng)域的全球領(lǐng)導(dǎo)地位。美國制造業(yè)產(chǎn)出和投資均位居世界前列，先進(jìn)制造技術(shù)創(chuàng)新十分活躍。盡管制造業(yè)增加值被中國超越，但美國制造業(yè)增加值率仍然比中國高出1/3，制造業(yè)規(guī)模穩(wěn)居世界第二，制成品出口額和人均制造業(yè)增加值分別位居世界第三、第一，在航空航天、電子信息和生物醫(yī)藥等制造業(yè)尖端行業(yè)具有很強(qiáng)的國際競爭力。根據(jù)美國經(jīng)濟(jì)分析局（BEA）和經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）的統(tǒng)計(jì)，美國制造業(yè)外國直接投資（FDI）位居OECD各成員之首。2020年美國制造業(yè)增加值為22692億美元，占GDP的10.8%、全球制造業(yè)增加值的16.6%。

美國促進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的政策脈絡(luò)

美國早就明確，科學(xué)技術(shù)決定制造業(yè)生產(chǎn)率和競爭力。美國第一任財(cái)政部長亞歷山大·漢密爾頓在1791年的《關(guān)于制造業(yè)報(bào)告》中敦促國會(huì)基于經(jīng)濟(jì)和軍事原因，支持標(biāo)準(zhǔn)化可互換部件技術(shù)，建立以規(guī)?；a(chǎn)為標(biāo)志的美國制造體系。20世紀(jì)30年代，羅斯福新政將工業(yè)復(fù)興作為重要內(nèi)容，大力建設(shè)公共交通、電信基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)制造業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。20世紀(jì)70—80年代，日本制造業(yè)技術(shù)和競爭力快速提升，美國基于維護(hù)國內(nèi)制造業(yè)特別是半導(dǎo)體技術(shù)領(lǐng)先地位的需要，采取多種措施如懲罰性關(guān)稅、匯率、進(jìn)口限制等，保護(hù)國內(nèi)制造業(yè)免受日本商品競爭。進(jìn)入21世紀(jì)特別是2008年國際金融危機(jī)以來，盡管美國制造業(yè)占比和生產(chǎn)率在全球仍處于高水平，但2010年以來持續(xù)降低，結(jié)束了長達(dá)數(shù)十年的增長趨勢。[1]這種態(tài)勢引發(fā)了朝野各方面對(duì)美國制造業(yè)實(shí)力的擔(dān)憂，很多人認(rèn)為離岸外包致使美國企業(yè)和消費(fèi)者變得容易受到供應(yīng)鏈中斷和不穩(wěn)定的沖擊，進(jìn)而對(duì)美國制造業(yè)競爭力和國家安全產(chǎn)生不利影響。這促使聯(lián)邦政府接連發(fā)布多項(xiàng)計(jì)劃、戰(zhàn)略，制定一系列政策，支持應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)在國內(nèi)發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)，強(qiáng)化國內(nèi)制造能力。

根據(jù)2010年《美國創(chuàng)造機(jī)會(huì)以有意義地促進(jìn)卓越的技術(shù)、教育和科學(xué)法》（America Creating Opportunities to Meaningfully Promote Excellence in Technology, Education, and Science Act，簡稱COMPETES法）第102條，美國國家科學(xué)和技術(shù)委員會(huì)（NSTC）負(fù)責(zé)制定先進(jìn)制造業(yè)國家戰(zhàn)略計(jì)劃（The National Strategic Plan），并每四年更新一次。[2]該計(jì)劃明確提出，提升美國先進(jìn)制造業(yè)在整個(gè)工業(yè)部門的領(lǐng)導(dǎo)地位，確保國家安全和經(jīng)濟(jì)繁榮。該委員會(huì)于2018年10月更新了2012年2月的計(jì)劃，這次更新后的計(jì)劃有三個(gè)目標(biāo)：開發(fā)和過渡新的制造技術(shù)；教育、培訓(xùn)和聯(lián)系制造業(yè)勞動(dòng)力；提高國內(nèi)制造供應(yīng)鏈的能力。這三個(gè)目標(biāo)細(xì)分為13個(gè)戰(zhàn)略指標(biāo)以及35個(gè)技術(shù)和計(jì)劃優(yōu)先事項(xiàng)。

2011年6月，總統(tǒng)科學(xué)技術(shù)顧問委員會(huì) （PCAST）發(fā)布了報(bào)告，建議采取措施提高美國在先進(jìn)制造業(yè)的競爭力。[3]PCAST建議聯(lián)邦政府建立一個(gè)全國性的制造創(chuàng)新機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，以創(chuàng)建制造研究基礎(chǔ)設(shè)施。根據(jù)PCAST的說法，這樣的網(wǎng)絡(luò)可以通過彌合早期研發(fā)階段和后期商業(yè)化階段之間的“死亡之谷”來幫助提高美國經(jīng)濟(jì)競爭力。為響應(yīng)這一建議并應(yīng)總統(tǒng)的要求，美國國防部（DOD）于2012年成立一個(gè)重點(diǎn)聚焦增材制造技術(shù)的制造創(chuàng)新研究所。2013年1月，NSTC提出國家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的初步設(shè)計(jì)。

2014年12月美國國會(huì)通過的《振興美國制造業(yè)和創(chuàng)新法》（Revitalize American Manufacturing and Innovation Act of 2014，簡稱RAMI法），要求在商務(wù)部國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究所（NIST）建立制造創(chuàng)新計(jì)劃。該計(jì)劃旨在激發(fā)先進(jìn)制造研究，穩(wěn)固創(chuàng)新和技術(shù)方面的領(lǐng)導(dǎo)地位，加快培育先進(jìn)制造業(yè)勞動(dòng)力，創(chuàng)造和保留就業(yè)機(jī)會(huì)。2019年12月國會(huì)對(duì)RAMI法進(jìn)行了重新授權(quán)和修訂。每個(gè)美國制造研究所都要根據(jù)提供資助的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和負(fù)責(zé)該研究所運(yùn)營的非聯(lián)邦實(shí)體之間的合作協(xié)議或技術(shù)投資協(xié)議建立和管理。協(xié)議規(guī)定每個(gè)研究所的技術(shù)重點(diǎn)領(lǐng)域和相關(guān)目標(biāo)，機(jī)構(gòu)會(huì)員資格向所有對(duì)推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域技術(shù)和教育感興趣的美國工業(yè)組織、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、非營利組織和政府機(jī)構(gòu)開放。NSTC設(shè)想每個(gè)研究所在其成立后的7年內(nèi)，通過會(huì)員費(fèi)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可、合同研究和按服務(wù)收費(fèi)等創(chuàng)收活動(dòng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)自主。另外，協(xié)議規(guī)定了聯(lián)邦財(cái)政援助的數(shù)量基準(zhǔn)和各研究所需要籌集配套資助的最低數(shù)額。聯(lián)邦機(jī)構(gòu)為研究所提供的財(cái)政援助，研究所可以用來資助項(xiàng)目和一般運(yùn)營。根據(jù)有關(guān)協(xié)議和文件，在協(xié)議執(zhí)行期間每個(gè)研究所聯(lián)邦基線投資計(jì)劃額度從大約5500萬美元到3億美元不等。在同一時(shí)期，這些研究所計(jì)劃的共同投資范圍從每個(gè)研究所大約4000萬美元到大約5億美元不等。共同投資包括，研究所成員的會(huì)費(fèi)、州支持以及不屬于聯(lián)邦基線投資的任何其他聯(lián)邦支持，例如項(xiàng)目資金。

2014年設(shè)立“制造美國”（Manufacturing USA）的目的，是將工業(yè)界、學(xué)術(shù)界和聯(lián)邦合作伙伴匯聚在一個(gè)先進(jìn)制造機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)中，通過商務(wù)部、國防部和能源部等聯(lián)邦機(jī)構(gòu)資助一批制造業(yè)創(chuàng)新研究所，讓每個(gè)研究所專注于特定的先進(jìn)制造技術(shù)開發(fā)，并組織私營部門公司、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和其他利益相關(guān)者合作研發(fā)、測試應(yīng)用、培訓(xùn)工人，協(xié)力降低與部署新技術(shù)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，從而強(qiáng)化聯(lián)邦政府對(duì)創(chuàng)新開始至商業(yè)化前這一階段的研發(fā)支持，促進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)科技創(chuàng)新，提高美國制造業(yè)競爭力，推動(dòng)完善國家制造業(yè)研發(fā)（R&D）基礎(chǔ)設(shè)施。

2016年2月發(fā)布的“制造美國戰(zhàn)略計(jì)劃”（Manufacturing USA Strategic Plan）規(guī)定了一系列支持制造業(yè)創(chuàng)新的計(jì)劃目標(biāo)，其中包括基于RAMI法的4個(gè)目標(biāo)10個(gè)相關(guān)指標(biāo)。[4]2021年1月，美國先進(jìn)制造辦公室（AMNPO）發(fā)布了更新的計(jì)劃，保留了相同的計(jì)劃目標(biāo)：提高美國制造業(yè)的競爭力；促進(jìn)創(chuàng)新技術(shù)轉(zhuǎn)化為可擴(kuò)展、具有成本效益和高性能的國內(nèi)制造能力；加快先進(jìn)制造業(yè)勞動(dòng)力隊(duì)伍建設(shè)；支持有助于研究所穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的商業(yè)模式。[5]

拜登政府將促進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展作為政策重點(diǎn)，大幅擴(kuò)展上述計(jì)劃和戰(zhàn)略，加大對(duì)先進(jìn)制造業(yè)的支持力度。2021年2月24日，拜登總統(tǒng)發(fā)布題為“美國的供應(yīng)鏈”的第14017號(hào)行政命令，指示商務(wù)部、能源部、國防部以及衛(wèi)生與公共服務(wù)部識(shí)別半導(dǎo)體制造和封裝、大容量電池、關(guān)鍵和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)、藥品和活性藥物成分等關(guān)鍵技術(shù)供應(yīng)鏈的風(fēng)險(xiǎn)，要求各部部長提出增強(qiáng)供應(yīng)鏈彈性、減少對(duì)外國競爭對(duì)手依賴的政策措施。[6]具體地，商務(wù)部負(fù)責(zé)半導(dǎo)體制造供應(yīng)鏈評(píng)估，能源部負(fù)責(zé)大容量電池供應(yīng)鏈評(píng)估，國防部負(fù)責(zé)稀土元素供應(yīng)鏈評(píng)估，衛(wèi)生與公共服務(wù)部負(fù)責(zé)藥品供應(yīng)鏈評(píng)估。為支持美國在清潔制造方面的領(lǐng)導(dǎo)地位，2022年2月15日拜登政府公布了包括能源、政府采購、國際貿(mào)易、環(huán)境和產(chǎn)業(yè)政策在內(nèi)的廣泛計(jì)劃。該計(jì)劃將氣候作為國家安全的核心要素，通過支持制造商使用清潔能源、效率升級(jí)和技術(shù)創(chuàng)新來減少排放。國會(huì)還正在討論如何利用現(xiàn)有或擬議中的立法，例如《國防生產(chǎn)法》（DPA Title III）、《兩黨基礎(chǔ)設(shè)施法》（Bipartisan Infrastructure Law）和《為美國生產(chǎn)半導(dǎo)體創(chuàng)造有益激勵(lì)措施法》（Creating Helpful Incentives for the Production of Semiconductors for America Act，簡稱CHIPS法）為先進(jìn)制造業(yè)增加財(cái)政支持。

美國促進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的主要措施

為鞏固美國先進(jìn)制造業(yè)的技術(shù)領(lǐng)先地位，使制造業(yè)國際分工和競爭格局向有利于自己的方向發(fā)展，特朗普政府和拜登政府采取了一系列政策措施?？偟膩碚f，美國促進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的政策覆蓋聯(lián)邦和州層面的多種措施，聯(lián)邦層面主要有設(shè)立聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)公共采購技術(shù)要求、建立外國投資審查制度、開展公私合作等。

設(shè)立牽頭組織機(jī)構(gòu)分配資源并組織實(shí)施相關(guān)計(jì)劃、戰(zhàn)略

美國促進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)科技創(chuàng)新的計(jì)劃和戰(zhàn)略一般由專門的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)牽頭組織實(shí)施。相關(guān)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)不僅在財(cái)政資金分配方面有相當(dāng)?shù)脑捳Z權(quán)，而且肩負(fù)著組織帶動(dòng)公司、科學(xué)家、工程師、風(fēng)險(xiǎn)投資家、大學(xué)實(shí)施計(jì)劃的重任。最典型的例子是，為應(yīng)對(duì)蘇聯(lián)發(fā)射第一顆人造衛(wèi)星的挑戰(zhàn)，美國國防部創(chuàng)設(shè)了國防高級(jí)研究計(jì)劃局（DARPA）。作為創(chuàng)新的早期投資者和促進(jìn)者，DARPA憑借高效的組織架構(gòu)、靈活的研究團(tuán)隊(duì)和高度自主的授權(quán)機(jī)制，為精密武器、隱形飛機(jī)等軍用高新技術(shù)的研發(fā)和硅谷的形成做出了貢獻(xiàn)，并促成了互聯(lián)網(wǎng)、自動(dòng)語音識(shí)別、語言翻譯和全球定位系統(tǒng)接收器等民用技術(shù)創(chuàng)新。

很多學(xué)者認(rèn)為，高度自治、任務(wù)驅(qū)動(dòng)的項(xiàng)目，只有少數(shù)經(jīng)理監(jiān)督，不回避高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目并容忍失敗，是DARPA成功的關(guān)鍵。[7]美國商務(wù)部1988年創(chuàng)建高級(jí)技術(shù)計(jì)劃（ATP），作為DARPA的民用對(duì)應(yīng)部門，其目標(biāo)是資助在私營市場吸引短期資金較為困難的公司，為其與學(xué)術(shù)界和工業(yè)界建立聯(lián)系搭建橋梁。ATP資助開發(fā)的小型磁盤驅(qū)動(dòng)器，廣泛用于iPod、平板顯示器和可生物降解塑料等消費(fèi)電子產(chǎn)品。但是，該計(jì)劃受到公眾質(zhì)疑，被視為扭曲市場，2007年布什政府將其關(guān)閉。以DARPA為藍(lán)本，美國能源部2007年成立了高級(jí)研究計(jì)劃署（ARPA-E），以滿足對(duì)清潔和負(fù)擔(dān)得起的能源解決方案的需求。ARPA-E主要資助高潛力、高影響力的能源技術(shù)，這些技術(shù)對(duì)于私營部門投資來說風(fēng)險(xiǎn)過高、為時(shí)過早。采用類似的方法，2006年美國衛(wèi)生與公共服務(wù)部設(shè)立生物醫(yī)學(xué)高級(jí)研究與發(fā)展局（BARDA），資助針對(duì)生物恐怖主義和新出現(xiàn)疾病的抗病毒藥物和醫(yī)學(xué)對(duì)策研究。自新冠疫情大流行大暴發(fā)以來，該機(jī)構(gòu)受到了特別關(guān)注，被視為有針對(duì)性創(chuàng)新的一個(gè)例證。[8]

以公共采購促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新

自1933年《購買美國商品法》頒布以來，美國聯(lián)邦政府多次制定類似法律，要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和州政府優(yōu)先購買美國國內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品和服務(wù)。特別是當(dāng)采購超過特定閾值時(shí)，購買國產(chǎn)產(chǎn)品和服務(wù)是聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的法律要求。聯(lián)邦采購不僅為美國制造的產(chǎn)品創(chuàng)造了有保證的需求，而且將公共采購作為促進(jìn)企業(yè)研發(fā)的手段，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)技術(shù)研發(fā)及轉(zhuǎn)化應(yīng)用進(jìn)行大量投資，降低了企業(yè)開發(fā)研究和商業(yè)化應(yīng)用的不確定性，激發(fā)了企業(yè)從事研發(fā)和在國內(nèi)生產(chǎn)關(guān)鍵產(chǎn)品的積極性。與此同時(shí)，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)如國防部和國家航空航天局，通過競爭性研發(fā)撥款和合同資助有風(fēng)險(xiǎn)的研發(fā)以及非競爭性采購合同等方式，激勵(lì)研發(fā)競賽的獲勝者，獲得了大量在此過程中轉(zhuǎn)化生產(chǎn)的技術(shù)和產(chǎn)品。

美國聯(lián)邦政府以公共采購促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的近期做法是，拜登政府根據(jù)《購買美國貨法》和《聯(lián)邦采購條例》的規(guī)定，建立了一份指定關(guān)鍵產(chǎn)品清單，確保聯(lián)邦政府采購美國制造的關(guān)鍵產(chǎn)品。根據(jù)《兩黨基礎(chǔ)設(shè)施法》資助項(xiàng)目中的“購買美國貨”條款，聯(lián)邦采購監(jiān)管委員會(huì)與管理和預(yù)算辦公室協(xié)商，制定“購買美國貨法”采購信息與通信技術(shù)（ICT）產(chǎn)品、服務(wù)和組件的政策，優(yōu)先采購美國附加值達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的ICT產(chǎn)品和服務(wù)。拜登政府更新聯(lián)邦撥款、合作協(xié)議和研發(fā)合同中的制造要求，確保聯(lián)邦資助的研發(fā)成果轉(zhuǎn)化為美國制造的產(chǎn)品。能源部利用《拜杜法》（Bayh-Dole Act）的“例外情況認(rèn)定”等法律手段，強(qiáng)化對(duì)包括先進(jìn)制造技術(shù)在內(nèi)的撥款、合作協(xié)議和研發(fā)合同的國內(nèi)制造要求。2022年9月15日，拜登政府根據(jù)《聯(lián)邦購買清潔倡議》（The Federal Buy Clean Initiative），宣布將購買清潔納入聯(lián)邦采購和融資流程，聯(lián)邦政府優(yōu)先采購關(guān)鍵的低碳建筑材料及含有低碳材料的產(chǎn)品。低碳測算包括與其制造、運(yùn)輸、安裝、維護(hù)和處置相關(guān)的溫室氣體（GHG）排放。材料方面，優(yōu)先購買排放水平較低的鋼材、混凝土、瀝青和平板玻璃。產(chǎn)品優(yōu)先購買低碳材料含量高的汽車、電網(wǎng)變壓器、橋面、海上風(fēng)電平臺(tái)、海軍潛艇和火車軌道等產(chǎn)品，以刺激美國制造的低碳技術(shù)和材料發(fā)展?！堵?lián)邦購買清潔倡議》是拜登總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的重要內(nèi)容，包括《兩黨基礎(chǔ)設(shè)施法》《降低通貨膨脹法》《CHIPS》《科學(xué)法案》（Science Act）。該倡議的目的是確保聯(lián)邦融資和購買力創(chuàng)造高薪工作，保護(hù)公眾健康，提高美國競爭力，加強(qiáng)國家安全。

提高公私合作能力

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，僅靠政府無法實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新目標(biāo)，私營部門和其他非政府伙伴必須參與其中。美國聯(lián)邦政府通過加強(qiáng)與私營部門的合作，在很大程度上實(shí)現(xiàn)了關(guān)鍵供應(yīng)的本土化，為國內(nèi)重要制造商和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)獲得更多具有較高流動(dòng)性和低成本的資本創(chuàng)造了條件。美國先進(jìn)制造公私合作的領(lǐng)域包括飛機(jī)和國防設(shè)備、汽車及零部件、基礎(chǔ)金屬、通信設(shè)備、電氣設(shè)備、電子、金屬加工、通用機(jī)械、醫(yī)療器械、石油化工、制藥、精密工具、鐵路和海事設(shè)備、半導(dǎo)體、特種化學(xué)品和專用機(jī)械等。合作方式主要是聯(lián)邦政府向私人實(shí)體提供資金，引導(dǎo)其根據(jù)聯(lián)邦指導(dǎo)方針設(shè)計(jì)和實(shí)施特定計(jì)劃，聚焦對(duì)國家經(jīng)濟(jì)和安全更具戰(zhàn)略性的技術(shù)。除傳統(tǒng)支持方式外，拜登政府還在考慮設(shè)立一個(gè)新的政府資助的投資實(shí)體，如擬議中的產(chǎn)業(yè)金融公司，專注于構(gòu)建國內(nèi)制造生態(tài)系統(tǒng)。這方面以ICT產(chǎn)業(yè)最為典型。ICT產(chǎn)業(yè)已經(jīng)發(fā)展成為一個(gè)高度全球化的產(chǎn)業(yè)，美國公司在通信設(shè)備、計(jì)算機(jī)、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和終端產(chǎn)品的設(shè)計(jì)創(chuàng)新方面處于領(lǐng)先地位，但這些產(chǎn)品制造近些年來持續(xù)向國外轉(zhuǎn)移，美國國內(nèi)主要生產(chǎn)批量小、高度專業(yè)化的產(chǎn)品。拜登政府強(qiáng)調(diào)，為確保ICT所需的半導(dǎo)體技術(shù)在美國制造，并且下一代ICT所需的半導(dǎo)體和先進(jìn)封裝研究由美國領(lǐng)導(dǎo)，必須降低對(duì)單一地區(qū)、國家或制造商ICT產(chǎn)品制造的依賴，努力振興國內(nèi)制造業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。商務(wù)部長和國土安全部部長與行業(yè)利益相關(guān)者協(xié)商后，決定利用《國防生產(chǎn)法》和《為美國生產(chǎn)半導(dǎo)體創(chuàng)造有益激勵(lì)措施法》、美國國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院（NIST）的制造擴(kuò)展合作伙伴關(guān)系（MEP），通過財(cái)政支持和標(biāo)準(zhǔn)制定創(chuàng)造有益的激勵(lì)措施。財(cái)政支持方面，激勵(lì)私營部門在國內(nèi)投資和生產(chǎn)印刷電路板（PCB）和半導(dǎo)體ICT等產(chǎn)品，促進(jìn)新的國內(nèi)制造商進(jìn)入供應(yīng)鏈，擴(kuò)大制造能力，在ICT供應(yīng)鏈中建立彈性。標(biāo)準(zhǔn)方面，加強(qiáng)聯(lián)邦政府對(duì)全球ICT標(biāo)準(zhǔn)制定活動(dòng)的參與，并鼓勵(lì)美國公司積極參與國際標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)緩解技術(shù)和保護(hù)ICT供應(yīng)鏈安全的實(shí)踐。為充分激活民用部門的技術(shù)創(chuàng)新并將其嵌入武器系統(tǒng)，國防部還積極推動(dòng)通用標(biāo)準(zhǔn)制定和采用，規(guī)定在確定性能要求時(shí)，可行情況下可限制軍事專用標(biāo)準(zhǔn)的使用。

完善對(duì)外國投資實(shí)體的審查制度

在防御工具方面，美國立法部門以所謂的國家安全為由，設(shè)立了一套管制外國投資、兼并和收購的制度，為本國企業(yè)創(chuàng)建了更大、更有利的市場競爭環(huán)境。1975年，美國聯(lián)邦政府設(shè)立了外國投資委員會(huì)（CFIUS），負(fù)責(zé)審查包括跨國公司、風(fēng)險(xiǎn)投資和私人實(shí)體在內(nèi)的外國投資交易對(duì)美國國家安全的影響，進(jìn)而提出交易協(xié)議修改要求，并就需要禁止的交易向總統(tǒng)提出建議。根據(jù)CFIUS的建議，美國總統(tǒng)可以禁止相關(guān)投資和收購交易。從歷史上看，CFIUS審查的重點(diǎn)是外國投資者對(duì)國防承包商、制造業(yè)、高科技、石油和天然氣等行業(yè)美國公司的影響。20世紀(jì)80年代后期，美國政府對(duì)日本收購美國半導(dǎo)體行業(yè)公司的擔(dān)憂日益增加，CFIUS加強(qiáng)了對(duì)外國投資實(shí)體的審查。2018年，特朗普總統(tǒng)簽署《外國投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act），對(duì)該機(jī)構(gòu)進(jìn)行了重大改革，擴(kuò)大了其職權(quán)范圍，并將少數(shù)股權(quán)投資納入受CFIUS投資審查程序約束的交易類型。[9]CFIUS不僅阻止了中國以及與中國有關(guān)的在美投資，烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，CFIUS又開始著手審查俄羅斯提交申請(qǐng)的投資，并可能禁止任何俄羅斯在美國的投資。

美國促進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展的若干啟示與應(yīng)對(duì)思路

美國促進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的做法說明，政府在解決激勵(lì)不足的市場失靈、協(xié)同不夠的系統(tǒng)失靈和動(dòng)員引導(dǎo)技術(shù)創(chuàng)新方向方面可以發(fā)揮重要作用。中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)背景下，政府作用更是影響先進(jìn)制造技術(shù)創(chuàng)新的重要因素。中國應(yīng)該順應(yīng)科技創(chuàng)新的規(guī)律和趨勢，進(jìn)一步改善要素供給條件和市場需求環(huán)境，在加快技術(shù)創(chuàng)新牽頭機(jī)構(gòu)建設(shè)、發(fā)揮政府采購促進(jìn)作用和更深度融入國際分工體系等方面形成協(xié)同一致的合力。

依托制造業(yè)規(guī)模和體系優(yōu)勢，加快技術(shù)創(chuàng)新牽頭機(jī)構(gòu)和領(lǐng)軍企業(yè)建設(shè)

關(guān)鍵核心技術(shù)需要克服很多困難才能實(shí)現(xiàn)向商業(yè)化產(chǎn)品的轉(zhuǎn)化，商業(yè)化開發(fā)需要政府在技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)品開發(fā)、商業(yè)化實(shí)踐的各個(gè)環(huán)節(jié)提供支持。同時(shí)，發(fā)現(xiàn)、發(fā)明、制造、產(chǎn)品化之間存在一個(gè)緊密聯(lián)系、彼此互動(dòng)的自然鏈條，創(chuàng)新能力與新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)的孵化離不開一個(gè)與之相匹配的制造業(yè)體系的支持。市場化機(jī)構(gòu)雖然擅長根據(jù)企業(yè)和消費(fèi)者偏好配置資源，但企業(yè)傾向于圍繞市場需求開展研發(fā)活動(dòng)，缺乏識(shí)別國家戰(zhàn)略需求和根據(jù)國家戰(zhàn)略需求配置資源的能力。因此，關(guān)系國家戰(zhàn)略利益的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)攻關(guān)，必須發(fā)揮政府識(shí)別戰(zhàn)略領(lǐng)域和激勵(lì)引導(dǎo)資源配置的作用，推動(dòng)創(chuàng)新要素長期持續(xù)地向國家戰(zhàn)略需求集聚，提高關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)能力。

聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在美國科技創(chuàng)新過程中扮演著重要角色，國防部、能源部等創(chuàng)設(shè)的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在建立科技創(chuàng)新組織體系，支持和培育先進(jìn)制造業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，保持半導(dǎo)體、人工智能、機(jī)器人技術(shù)、超級(jí)計(jì)算機(jī)、量子計(jì)算、自動(dòng)駕駛汽車、5G和新一代通信以及生命學(xué)科和生物技術(shù)等領(lǐng)域領(lǐng)先地位方面發(fā)揮了重要作用。中國制造業(yè)規(guī)模大、體系完整，可以在空間上實(shí)現(xiàn)制造與研發(fā)、設(shè)計(jì)鄰近布局，開展持續(xù)不斷的正反饋與融通互動(dòng)。中國應(yīng)當(dāng)依托制造業(yè)體系最全、規(guī)模最大的優(yōu)勢，通過制造與研發(fā)的緊密聯(lián)系強(qiáng)化技術(shù)創(chuàng)新能力，努力培育從事知識(shí)密集、高技術(shù)產(chǎn)品制造的牽頭機(jī)構(gòu)和領(lǐng)軍企業(yè)，加強(qiáng)特定關(guān)鍵領(lǐng)域的技術(shù)攻關(guān)，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研用各方的交流和知識(shí)轉(zhuǎn)移。在創(chuàng)新組織方式上，中國可以借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步聚焦協(xié)同創(chuàng)新，構(gòu)建產(chǎn)學(xué)研深度融合和融通基礎(chǔ)上的新型創(chuàng)新組織，共同解決關(guān)鍵核心技術(shù)過度依賴外部市場的問題。

強(qiáng)化公共采購的技術(shù)導(dǎo)向，促進(jìn)關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng)新

公共采購涵蓋公共部門購買的各類產(chǎn)品和服務(wù)。所謂公共部門，除政府以外，還包括其他公共機(jī)構(gòu)，如國防部門、國有企業(yè)、公立學(xué)校、公立醫(yī)院等。公共采購及其創(chuàng)造的需求被視為關(guān)鍵核心技術(shù)突破的重要條件。原因在于，市場是檢驗(yàn)企業(yè)創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化為新產(chǎn)品和新服務(wù)經(jīng)濟(jì)效果的場所，是補(bǔ)償前期研發(fā)投入成本和提供后續(xù)創(chuàng)新活動(dòng)資金的重要途徑。在市場知識(shí)有限或?qū)嶒?yàn)市場規(guī)模偏小的情境下，技術(shù)尤其是新興技術(shù)或許無法進(jìn)行商業(yè)化應(yīng)用，此時(shí)政府采購提供的市場機(jī)會(huì)將成為推動(dòng)技術(shù)落地、擴(kuò)散、產(chǎn)業(yè)規(guī)?；托庐a(chǎn)業(yè)成長的有效激勵(lì)。畢竟，新產(chǎn)品需要一個(gè)能識(shí)別其自身價(jià)值和能力的用戶市場，政府作為重要的客戶和投資者有能力塑造許多關(guān)鍵產(chǎn)品的市場[10]，以用戶身份為制造業(yè)新技術(shù)、新產(chǎn)品發(fā)育培育沃土，為本國企業(yè)在國內(nèi)市場與外國競爭者競爭創(chuàng)造優(yōu)勢。不同于無形之手提供的市場機(jī)會(huì)，政府依托行政能力構(gòu)建的市場機(jī)會(huì)更具有針對(duì)性和穩(wěn)定性。一些文獻(xiàn)明確指出，傳統(tǒng)支持創(chuàng)新的供給側(cè)政策不如改善需求條件的政策有效，公共部門的作用不能僅限于降低私人部門的創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，而且要為新技術(shù)應(yīng)用創(chuàng)造初始市場。

認(rèn)識(shí)到公共采購既能為新產(chǎn)品創(chuàng)造市場，又能為本國產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供支持，美國將公共采購作為激勵(lì)創(chuàng)新的重要政策工具，乃至替代關(guān)稅、保護(hù)和彌補(bǔ)科技成果轉(zhuǎn)化“死亡之谷”的措施。中國也可以借鑒相關(guān)做法，利用政府等公共購買力，以功能或性能的方式表達(dá)公共需求，制定有利于創(chuàng)新的采購標(biāo)準(zhǔn)，為新技術(shù)迭代發(fā)展創(chuàng)造初始市場；更多采取公共部門長期采購、激勵(lì)商業(yè)化需求等方式，促進(jìn)關(guān)鍵核心技術(shù)的持續(xù)改進(jìn)和提升。

更深度融入國際分工體系，以開放抵消保護(hù)主義措施的影響

美國有關(guān)促進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展的政策強(qiáng)調(diào)發(fā)展國內(nèi)制造能力，并試圖采取保護(hù)主義政策措施阻礙資本、技術(shù)和商品的跨國流動(dòng)。但從根本和長期看，由于技術(shù)變得更加復(fù)雜和綜合，各國制造業(yè)已經(jīng)發(fā)展成一個(gè)相互依賴和融合的體系，由一個(gè)國家獨(dú)立完成復(fù)雜產(chǎn)品制造所有環(huán)節(jié)的想法違背國際分工規(guī)律。另外，即使美國政府已經(jīng)采取貿(mào)易保護(hù)主義措施并不斷升級(jí)，美國制造業(yè)產(chǎn)出和就業(yè)占比卻沒有因?yàn)檎吒深A(yù)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性增長，這也說明與企業(yè)逐利本性相沖突的干預(yù)政策難以改變國際分工規(guī)律。由是觀之，中國可以利用全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)企業(yè)利益緊密聯(lián)系的性質(zhì)，堅(jiān)持?jǐn)U大開放，將單一成本優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為勞動(dòng)力充足、供應(yīng)鏈完備及基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化等綜合優(yōu)勢，更深入地融入國際產(chǎn)業(yè)分工體系，努力提高吸納國際先進(jìn)技術(shù)和資本的能力，積極打造具有全球競爭力、以創(chuàng)新為基礎(chǔ)的制造體系，抵消美國保護(hù)主義和對(duì)抗性遏制措施的影響。

【本文作者為中國社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員】

注釋

[1]Shawn Sprague.The U.S. productivity slowdown: an economy-wide and industry-level analysis.Monthly Labor Review, U.S. Bureau of Labor Statistics, April 2021.https://doi.org/10.21916/mlr.2021.4.

[2]America COMPETES Reauthorization Act of 2010.Pub. L. No. 111-358, § 102, 124 Stat. 3982, 3985 (2011), codified as amended at 42 U.S.C.§ 6622(b)(7), and (c).

[3]Executive Office of the President, President’s Council of Advisors on Science and Technology.Report to the President on Ensuring American Leadership in Advanced Manufacturing (Washington, D.C.: June 2011).

[4]Executive Office of the President, National Science and Technology Council, Advanced Manufacturing National Program Office.National Network for Manufacturing Innovation Program Strategic Plan (Washington, D.C.: February 2016).

[5]National Science and Technology Council, Advanced Manufacturing National Program Office, Manufacturing USA Strategic Plan (Washington, D.C.: November 2019). According to the RAMI Act, AMNPO is to update the Manufacturing USA strategic plan at least once every 3 years. 15 U.S.C.§ 278s (h)(2)(C).

[6]U.S. President Executive Order. On America’s Supply Chains, Executive Order 14017 of February 24, 2021.86 Fed. Reg.,p:11849-11854.

[7]Mazzucato M, The Entrepreneurial State: Debunking Public vs. Private Sector Myths, Anthem Press, London, 2013,p:103-110.

[8]Aghion et al.How to strengthen European industries’ leadership in vaccine research and innovation.VoxEU, 2020, 1 September.

[9]Rubenfeld, S.The Morning Risk Report: CFIUS Reform Becomes Law. The Wall Street Journal, 2018, August 15.

[10]Raiteri, E. A Time to Nourish? Evaluating the Impact of Public Procurement On Technological Generality through Patent Data, Research Policy, 2018, Vol.47(5), p:936-952.

責(zé)編：羅 婷／美編：王嘉騏