摘 要:流域橫向生態(tài)補償作為一項平衡各方利益、協(xié)調區(qū)域發(fā)展、促進流域環(huán)境質量改善的重要措施，在流域生態(tài)環(huán)境保護中具有重要作用。我國既有的流域橫向生態(tài)補償制度存在著立法供給不足，整體性、系統(tǒng)性不足，生態(tài)補償方式單一且缺乏長效機制，協(xié)商與對話溝通機制、公眾參與機制有待進一步完善等問題。為解決這些問題，應當制定《流域生態(tài)保護補償條例》，細化、落實國家立法中有關流域橫向生態(tài)補償?shù)挠嘘P規(guī)定，以流域空間為整體、對流域生態(tài)空間進行生態(tài)補償，建立多元化的生態(tài)補償方式與長效機制，完善協(xié)商與對話溝通機制、公眾參與等關鍵制度。

關鍵詞:流域橫向生態(tài)補償 流域保護 協(xié)同治理

【中圖分類號】D6 【文獻標識碼】A

2022年7月，山東與河南簽訂的《黃河流域（豫魯段）橫向生態(tài)保護補償協(xié)議》得到落實：由于黃河入魯水質始終保持在Ⅱ類以上，山東省作為受益方，向上游的河南省兌現(xiàn)生態(tài)補償資金1.26億元。這是繼新安江生態(tài)補償協(xié)議后又一取得成功的跨省生態(tài)補償實踐，引發(fā)了高度關注。流域橫向生態(tài)補償制度作為一項流域治理的關鍵制度，是平衡各方利益、協(xié)調區(qū)域發(fā)展、促進流域環(huán)境質量改善的重要措施，在流域保護中被廣泛應用。對流域橫向生態(tài)補償制度予以深入研究，既可以促進流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展，也可以通過對成功案例的分析與經驗總結為我國全面建立流域橫向生態(tài)補償制度提供重要經驗。

我國流域橫向生態(tài)補償制度的現(xiàn)狀

生態(tài)補償制度從20世紀80年代發(fā)軔至今，已經經過了40年左右的發(fā)展歷程，從形式到實質都得到了長足發(fā)展。2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》，將生態(tài)補償從“機制”上升到“制度”，意味著我國生態(tài)補償制度日趨完善、規(guī)范。流域橫向生態(tài)補償作為生態(tài)補償制度體系中的重要組成部分，在生態(tài)補償制度日趨完善的過程中，也得以不斷發(fā)展完善。

2012年，國家在新安江流域啟動了我國首個跨省流域生態(tài)補償機制試點工作，在財政部、原環(huán)保部等有關部委的推動下，浙江省與安徽省簽訂了新安江流域生態(tài)補償協(xié)議，開始了新安江生態(tài)補償?shù)谝惠喸圏c。此后，2015年、2018年，皖浙兩省分別啟動了為期三年的第二輪試點和第三輪試點。具有對賭協(xié)議性質的新安江協(xié)議確立了一種推動流域相關地區(qū)之間環(huán)境合作博弈的新型契約法律機制，在推動地方政府協(xié)同治理流域生態(tài)環(huán)境中發(fā)揮了極為重要的作用。經過三輪試點，新安江協(xié)議在生態(tài)補償資金的使用范圍、資金來源等方面不斷拓展，有效提升了流域的生態(tài)環(huán)境質量，實現(xiàn)了流域內各地方政府間的合作、共贏。新安江橫向生態(tài)補償政策在短期內顯著抑制工業(yè)廢水污染物排放量，在長期內也實現(xiàn)了環(huán)境和經濟的雙重紅利。

2020年，我國制定了第一部流域法律《長江保護法》，對長江流域生態(tài)補償制度作出了明確規(guī)范，并將國家鼓勵地方政府之間開展橫向生態(tài)補償寫入其中，為長江流域地方政府開展橫向生態(tài)補償實踐提供了直接的法律依據(jù)。2021年，財政部、生態(tài)環(huán)境部等四部門聯(lián)合印發(fā)了《支持長江全流域建立橫向生態(tài)保護補償機制的實施方案》，分階段提出了建立流域橫向生態(tài)補償機制的目標，為形成全覆蓋、多方位、規(guī)范化的流域生態(tài)保護補償長效機制提供了重要的政策引導。在國家政策的引導下，長江流域諸多地方政府之間開展了流域橫向生態(tài)補償?shù)膶嵺`，例如，云貴川三省人民政府為保護長江一級支流赤水河，在2018年簽署了《赤水河流域橫向生態(tài)保護補償協(xié)議》，約定三省按照1:5:4的比例共同出資2億元設立赤水河流域橫向生態(tài)補償資金。2021年，云貴川三省進一步加強地方合作，以“共同決定+條例”的方式共同對赤水河保護進行立法，在該項立法中對建立橫向生態(tài)保護補償機制做出了細化規(guī)定。

在黃河流域，2020年，財政部、生態(tài)環(huán)境部等四部門聯(lián)合印發(fā)了《支持引導黃河全流域建立橫向生態(tài)補償機制試點實施方案》，對黃河全流域建立橫向生態(tài)補償機制進行部署。2022年10月30日通過的《黃河保護法》明確指出“國家建立健全黃河流域生態(tài)保護補償制度”，強調，“國家加強對黃河流域行政區(qū)域間生態(tài)保護補償?shù)慕y(tǒng)籌指導、協(xié)調，引導和支持黃河流域上下游、左右岸、干支流地方人民政府之間通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則，采用資金補償、產業(yè)扶持等多種形式開展橫向生態(tài)保護補償”。明確了國家在黃河流域橫向生態(tài)補償之中的角色定位，為黃河流域橫向生態(tài)補償制度的實施提供法律依據(jù)。在實踐中，2021年，山東省與河南省以監(jiān)測斷面水質為基礎簽訂了具有對賭協(xié)議性質的《黃河流域（豫魯段）橫向生態(tài)保護補償協(xié)議》，2022年這一協(xié)議的有關內容得以兌現(xiàn)。甘肅省與四川省簽訂了《黃河流域（四川-甘肅段）橫向生態(tài)補償協(xié)議》，兩省按照1:1的比例共同出資設立黃河流域川甘橫向生態(tài)補償資金。除省際之間流域橫向生態(tài)補償機制的發(fā)展與完善外，省內流域橫向生態(tài)補償也不斷完善，例如，2021年山東省實現(xiàn)了縣際流域橫向生態(tài)補償全覆蓋。

綜合來看，我國各地圍繞著流域橫向生態(tài)補償進行了紛繁復雜的探索與嘗試，取得了一系列的成果，不斷促進了該項制度的完善與規(guī)范，特別是省際流域橫向生態(tài)補償制度得到了長足發(fā)展。然而，這些形式多樣的探索與嘗試雖然取得一定的成效，但較預期仍然有較大的差距，存在著進一步完善的空間。

流域橫向生態(tài)補償制度的問題檢視

立法供給不足。當前，在國家流域保護立法中，橫向生態(tài)補償制度作為一項聯(lián)動保護、協(xié)同治理與調動地方積極性的關鍵制度在立法中得以明確，成功寫入《長江保護法》《黃河保護法》。在地方立法層面，流域橫向生態(tài)補償制度作為一項重要內容寫入地方性法規(guī)，例如，《湖北省水污染防治條例》《湖北省清江流域水生態(tài)環(huán)境保護條例》《江西省生態(tài)文明建設促進條例》《貴州省水污染防治條例》等地方性法規(guī)均將流域橫向生態(tài)補償寫入其中。

綜觀既有的國家立法與地方立法，有關流域橫向生態(tài)補償?shù)膬热輧H僅作為一項制度寫入其中，而對于該項制度如何實施則缺乏統(tǒng)一性的規(guī)定。在國家層面，國家尚未制定《流域生態(tài)保護補償條例》對其做出具有統(tǒng)一性、可操作性的規(guī)范。在地方層面，盡管各地制定的地方性法規(guī)將其寫入其中，但是，規(guī)定多為原則層面的內容，其可操作性有待進一步提升。盡管各地出臺了相應的生態(tài)補償辦法，但是這些規(guī)范性文件的法律效力較低，且在實踐中，很多省份以環(huán)境要素分類單獨推進生態(tài)補償制度，缺乏有效的系統(tǒng)整合，容易出現(xiàn)規(guī)制碎片化的情形。

整體性、系統(tǒng)性不足。流域具有整體性、系統(tǒng)性，特別是長江、黃河這樣的大江大河，以流域為中心形成了巨大的生態(tài)系統(tǒng)，在這一生態(tài)系統(tǒng)中，各項環(huán)境要素息息相關、彼此連接，牽一發(fā)而動全身。流域治理需要以行政區(qū)劃為基礎的地方政府之間的有效協(xié)同。然而，在目前的實踐中，流域橫向生態(tài)補償缺乏整體性、系統(tǒng)性的制度設計。首先，各地受到發(fā)展目標與發(fā)展水平的差異、自然地理環(huán)境的不同、認識差異等多重因素的影響，往往難以形成一致步調。在協(xié)商過程中，上下游都會以本區(qū)域利益為主，各自為政，存在較大的分歧。其次，現(xiàn)有的生態(tài)補償實踐受制于地理位置的限制，大多為相鄰地區(qū)的地方政府以協(xié)商方式建立的，缺乏從流域層面的整體統(tǒng)籌。例如，在長江流域，11省市之間通過兩兩談判的方式進行協(xié)商，既耗時費力也使得達成的生態(tài)補償協(xié)議碎片化。同時，下游地區(qū)承接上中游地區(qū)的所有來水，上中游地區(qū)的生態(tài)保護情況與其水質水量密切相關，而非相鄰地區(qū)的橫向生態(tài)補償機制尚未建立。如何在非相鄰的上下游之間建立橫向生態(tài)補償制度有待進一步思考。最后，從考核標準來看，一般選取水質水量為考核標準，對具有整體性的其他環(huán)境要素的考量不足，且逐年提升的水質考核標準不利于上游水生態(tài)價值的實現(xiàn)。這使得生態(tài)產品的價值未能得到有效體現(xiàn)，不足以保護具有整體性、系統(tǒng)性的流域生態(tài)環(huán)境。

生態(tài)補償方式單一且缺乏長效機制。從補償方式來看，一直以來，生態(tài)補償采用以貨幣為主的方式，盡管協(xié)作、產業(yè)轉移、共建園區(qū)等補償方式在地方達成的協(xié)議中有所體現(xiàn)，但是在實踐中落地的很少。以貨幣為主的單一補償方式具有簡單易行、一次性給付等特征，但對于需要持久、穩(wěn)定資金投入的流域生態(tài)保護而言，并不能持續(xù)、穩(wěn)定的為其帶來資金保障，對生態(tài)保護地區(qū)不能形成持續(xù)性激勵，也不能有效促進生態(tài)保護地區(qū)的高質量發(fā)展。同時，既有的流域橫向生態(tài)補償協(xié)議主要依賴于地方政府間的協(xié)商，以地方政府之間達成合意為基礎，且伴隨著協(xié)議的終止，原有的生態(tài)補償制度也隨之取消。綜合來看，流域橫向生態(tài)補償?shù)拈L效機制尚未真正建立。

缺乏有效的協(xié)商與對話溝通機制，公眾參與不足。充分的對話與溝通機制是地方政府信任與合作的基礎，而當前流域橫向生態(tài)補償協(xié)議達成的過程往往由地方政府的自發(fā)協(xié)商而成，地方政府通過怎樣的方式、如何進行協(xié)商等都尚未有明確的規(guī)定。國家應當在何時、采用何種方式統(tǒng)籌指導、引導地方政府建立流域生態(tài)補償機制有待進一步的明確。當前流域生態(tài)補償?shù)膮⑴c主體主要是各級地方政府，企業(yè)、公眾等主體尚未被納入到流域橫向生態(tài)補償之中，其參與流域橫向生態(tài)補償?shù)目臻g很小。各級地方政府承擔的環(huán)境質量責任使其承擔著生態(tài)補償?shù)呢熑危欢?，企業(yè)、公眾等主體在流域生態(tài)保護中也具有重要作用。如何調動企業(yè)、公眾等主體的積極性成為當前流域生態(tài)補償制度完善的重要方向。

流域橫向生態(tài)補償制度的完善建議

進行專門立法，制定《流域生態(tài)保護補償條例》。盡管我國《環(huán)境保護法》《水污染防治法》《長江保護法》等法律為流域橫向生態(tài)補償制度的實施提供了法律依據(jù)，但是，這些主要是原則性的規(guī)定，對于如何實施流域橫向生態(tài)補償制度需要由下位法進一步明晰。當前國家正在大力推進流域立法，先后頒布了《長江保護法》《黃河保護法》，日后，加快制定行政立法與地方立法從而形成流域保護法律體系是落實國家流域立法、以法治方式保護流域生態(tài)環(huán)境的必然要求。生態(tài)補償制度作為流域綜合治理的關鍵制度之一，建議由國務院制定《流域生態(tài)保護補償條例》，對《長江保護法》《黃河保護法》等有關法律中規(guī)定的流域生態(tài)補償?shù)膬热萦枰约毣?、落實，并將流域橫向生態(tài)補償作為一項重要內容予以明確規(guī)范。應在該條例中，明確流域橫向生態(tài)補償參與主體及其各自的權利與義務，對流域橫向生態(tài)補償?shù)膯映绦?、監(jiān)督機制、責任機制、公眾參與機制等具體內容作出具有可操作性的細化規(guī)定。值得注意的是，應當統(tǒng)籌考量各項環(huán)境要素之間的內在關系，避免立法的碎片化。

同時，還應當發(fā)揮地方立法所具有的實施性、創(chuàng)新性功能。首先，地方應當及時對其已經制定的地方性法規(guī)予以完善、修改，細化有關流域橫向生態(tài)補償?shù)膬热?，增強其可操作性。其次，鼓勵地方先行先試，并在地方立法中作出?chuàng)新性的規(guī)定，發(fā)揮地方立法的創(chuàng)新功能，為流域橫向生態(tài)補償制度的完善提供法律保障。

以流域空間為整體，對流域生態(tài)空間進行生態(tài)補償。整體性、系統(tǒng)性既是流域生態(tài)環(huán)境的自然特征，也是流域立法的基本遵循。在長江保護立法中，整體論構成了其理論基礎。在有關的制度安排中也應當以整體性、系統(tǒng)性為遵循。流域橫向生態(tài)補償制度作為流域保護制度體系的重要組成部分，應當遵從整體論的基本要求。在確立流域橫向生態(tài)標準時，應當以流域空間為單元進行核算，既涵蓋水質水量等基本內容，也將其他環(huán)境要素在流域生態(tài)保護中所發(fā)揮的功能予以考量，并統(tǒng)籌考量各項環(huán)境要素之間的內在關系，從而對流域整體空間進行生態(tài)補償。同時，為降低地方之間的談判成本，可以嘗試由國家明確江河源頭區(qū)、重要水源地等重要區(qū)域的生態(tài)補償標準、補償方式等關鍵內容，為地方達成生態(tài)補償協(xié)議提供便利，并不斷完善生態(tài)產品核算價值體系，從而實現(xiàn)流域橫向生態(tài)補償統(tǒng)一、公平。

完善生態(tài)補償方式。首先，相較于資金為主的生態(tài)補償方式，協(xié)作、共建園區(qū)、產業(yè)轉移、人才培養(yǎng)等生態(tài)補償方式可以更為持久地發(fā)揮流域橫向生態(tài)補償?shù)墓δ芘c作用。地方在簽訂橫向生態(tài)補償協(xié)議時，應當將協(xié)作、共建園區(qū)、產業(yè)轉移、人才培養(yǎng)等生態(tài)補償方式納入其中，嘗試通過“資金補償+產業(yè)鏈共建”的模式在受益地區(qū)與生態(tài)保護地區(qū)之間形成良性互動。其次，加強上下游地區(qū)生態(tài)補償技術聯(lián)合研究。我國流域的上下游之間存在著明顯的經濟發(fā)展差異，上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱且經濟發(fā)展不充分，有關生態(tài)補償技術較為落后，下游地區(qū)作為經濟發(fā)達地區(qū)掌握著先進技術且具有較強的技術研發(fā)能力。調研發(fā)現(xiàn)，部分流域對氮磷污染控制、農業(yè)面源污染控制、生態(tài)修復等關鍵技術的研發(fā)有待進一步加強。因此有必要在流域橫向生態(tài)補償中建立地方之間技術聯(lián)合研發(fā)協(xié)作，不斷促進流域保護技術發(fā)展。最后，完善流域橫向生態(tài)補償協(xié)議，明確有關生態(tài)補償方式的具體實施的時間點、具體落實方式以及在出現(xiàn)違約情形時的具體責任與補救措施，從而推動橫向生態(tài)補償方式的完善。

建立流域橫向生態(tài)補償長效機制。流域橫向生態(tài)補償不應當隨著生態(tài)補償協(xié)議的終止而予以終止，長效機制的建立必不可少。當前，地方之間通過協(xié)同立法制定地方性法規(guī)成為跨行政區(qū)域流域保護的一種重要方式，《長江保護法》第六條對此予以規(guī)范。在地方協(xié)同立法中，可以將地方政府與相鄰同級人民政府之間建立流域橫向生態(tài)補償長效機制作為其一項重要職責寫入地方性法規(guī)，從而建立流域橫向生態(tài)補償長效機制。

建立流域橫向生態(tài)補償評估制度。有效的評估機制是流域橫向生態(tài)補償制度完善必不可少的內容，特別是對于以地理位置為基礎展開的流域橫向生態(tài)補償，有效的評估制度是其日后展開合作的基礎。當前，地方政府達成的流域橫向生態(tài)補償協(xié)議缺乏有效的評估機制的約定，而由誰評估、如何評估等問題更是付之闕如。應當建立流域橫向生態(tài)補償?shù)脑u估機制，對流域橫向生態(tài)補償進行事前、事中和事后評估。在地方簽訂生態(tài)補償協(xié)議之前，各地方政府應當認真對本地區(qū)的流域環(huán)境質量進行評估，為磋商提供必要支撐，從而為地方之間建立切實可行的生態(tài)保護目標提供基礎。在生態(tài)補償協(xié)議實施過程中，各地方應當對生態(tài)補償協(xié)議的實施情況進行有效評估，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題應當及時糾正。在生態(tài)補償協(xié)議履行完畢后還應當進行事后評估，評估該協(xié)議所達成的目標，反思其存在的問題，為下一階段的生態(tài)補償協(xié)議提供經驗總結。值得注意的是，該項評估制度與為履行流域橫向生態(tài)補償協(xié)議的評估不同，流域橫向生態(tài)補償參與各方主體既可以自行展開評估，也可以委托第三方進行評估。

創(chuàng)建協(xié)商與對話平臺。橫向生態(tài)補償是生態(tài)產品在生態(tài)環(huán)境受益方與生態(tài)環(huán)境保護方之間的平等交換，雙方在生態(tài)補償過程中處于平等地位，因此，協(xié)商與對話平臺的創(chuàng)建是達成生態(tài)補償協(xié)議的基礎與前提。國家應當積極創(chuàng)建補償主體與受償主體之間的對話、溝通平臺，為二者的協(xié)商提供便利。一方面應在國家的指導與推動下，通過聯(lián)席會議制度，明確牽頭協(xié)作機制，將展開流域橫向生態(tài)補償制度作為聯(lián)席會議的重要工作內容。另一方面，掌握有效信息是達成橫向生態(tài)補償協(xié)議的基礎，應當完善流域生態(tài)環(huán)境信息監(jiān)測體系，聯(lián)合監(jiān)測流域環(huán)境質量，共享流域生態(tài)環(huán)境信息，并及時將有關信息予以發(fā)布，為流域橫向生態(tài)補償提供數(shù)據(jù)支撐。

加強公眾參與。首先，在生態(tài)補償磋商階段，對于擬達成的生態(tài)補償協(xié)議應當廣泛征求公眾意見，并將公眾意見予以考量。其次，在生態(tài)補償協(xié)議執(zhí)行過程中，發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，鼓勵公眾參與流域環(huán)境質量的監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為。最后，建立持續(xù)性惠益分享機制，將流域生態(tài)保護成果惠益廣大公眾。為保護流域生態(tài)環(huán)境，生態(tài)保護地區(qū)的某些群體的權利可能受到限制，這些群體為此喪失的發(fā)展機會、減少的損失等應當納入補償范圍，地方政府應將獲得的生態(tài)補償予以合理分配，從而調動公眾參與生態(tài)保護的積極性。此外，鼓勵社會資本參與生態(tài)補償，既可拓寬生態(tài)補償資金來源，也可強化企業(yè)與公眾的環(huán)境保護責任意識。

【本文作者為山東大學法學院教授；本文系2020年度國家社科基金重大項目“黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展法律制度體系研究”（項目批準號：20&ZD185）、2021年度山東省社科規(guī)劃重點項目“黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展的司法保障機制研究”（項目批準號：21BFXJ01）的階段性成果；山東大學法學院博士后王敏對本文亦有貢獻】

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責編：董惠敏／美編：王嘉騏