摘要：河南省南陽市各級各部門堅(jiān)持“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的方針，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)分析研判，深挖問題根源，以“釘釘子”的精神抓好安全風(fēng)險(xiǎn)治理工作，同時(shí)加強(qiáng)源頭防治和系統(tǒng)施治，健全常態(tài)防控機(jī)制，努力構(gòu)建安全防控大格局。本文從安全意識與能力培養(yǎng)、風(fēng)險(xiǎn)治理體制機(jī)制建設(shè)、企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任、安全風(fēng)險(xiǎn)防控和應(yīng)急處置基礎(chǔ)四方面入手介紹南陽市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理現(xiàn)狀，以期為同類型或同等量城市的安全治理提供參考。

黨的二十大報(bào)告提出：提高公共安全治理水平；堅(jiān)持安全第一、預(yù)防為主；完善公共安全體系；提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和重大突發(fā)公共事件處置保障能力。為此，河南省南陽市遵照“安全第一，預(yù)防為主”的思路，聚焦安全生產(chǎn)、自然災(zāi)害和城市公共安全等領(lǐng)域，結(jié)合應(yīng)急管理水平和安全生產(chǎn)實(shí)際情況，圍繞安全意識、安全制度、安全責(zé)任、安全科技、安全投入等關(guān)鍵要素，扎實(shí)推進(jìn)全市安全風(fēng)險(xiǎn)治理工作。近年來，南陽市生產(chǎn)安全事故、較大事故、重特大事故起數(shù)和傷亡人數(shù)逐年下降，自然災(zāi)害科學(xué)預(yù)報(bào)預(yù)警，災(zāi)害應(yīng)對及時(shí)有效，城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)可控，全市安全生產(chǎn)形勢總體平穩(wěn)，整體工作在全省位于優(yōu)秀等次，為南陽經(jīng)濟(jì)高效、健康、有序發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的安全保障，在南陽市“副中心城市”高質(zhì)量發(fā)展方面做好了基礎(chǔ)保障。

理念先行，全員安全意識培育和安全能力培養(yǎng)

搞好安全生產(chǎn)工作，思想認(rèn)識和素養(yǎng)能力是關(guān)鍵。牢固樹立安全發(fā)展理念，正確處理安全和發(fā)展的關(guān)系，堅(jiān)持守住“安全”這條紅線，對此南陽市針對不同群體有針對性地開展了系列宣傳教育培訓(xùn)，有效提升全員安全意識和能力。

一是加強(qiáng)公職人員安全意識培育，全面開展應(yīng)急管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)。南陽市高度重視管理人員的安全風(fēng)險(xiǎn)管理教育，推進(jìn)應(yīng)急機(jī)關(guān)文化建設(shè)，加強(qiáng)“把艱險(xiǎn)扛在肩上、把平安留給百姓”的應(yīng)急管理理念培育。多方式、多渠道舉辦干部素質(zhì)能力和法律法規(guī)培訓(xùn)，分層次開展安全生產(chǎn)、災(zāi)害防治、應(yīng)急管理等專題業(yè)務(wù)培訓(xùn)。通過演練活動，加強(qiáng)安全生產(chǎn)文化培育，提升應(yīng)急管理能力。

二是加強(qiáng)企業(yè)干部職工安全意識培育，提升生產(chǎn)安全管理和救援能力。南陽市通過開展黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和企業(yè)負(fù)責(zé)人宣講談心的方式，強(qiáng)化企業(yè)主要負(fù)責(zé)人安全底線思維。通過專題走訪、調(diào)研企業(yè)、問題收集辦結(jié)、惠企助企等形式，深入開展“萬人助萬企”活動等。

三是加強(qiáng)市民群眾安全意識培育，強(qiáng)化基層群防群治能力提升。南陽市依托“安全生產(chǎn)月”“全國防災(zāi)減災(zāi)日”“119”消防宣傳月等時(shí)間節(jié)點(diǎn)開展活動，推進(jìn)應(yīng)急安全宣傳“五進(jìn)”工作。組織推進(jìn)綜合減災(zāi)示范社區(qū)建設(shè)，積極推進(jìn)安全風(fēng)險(xiǎn)網(wǎng)格化管理，全面提升基層安全水平和治理能力。

守牢底線，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)治理體制機(jī)制建設(shè)

安全風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐規(guī)律表明：三分靠技術(shù)、七分靠管理。健全的組織機(jī)構(gòu)、科學(xué)的管理體制、高效的工作機(jī)制是有效應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的重要保障，是預(yù)防、防范、化解、處理風(fēng)險(xiǎn)的中樞系統(tǒng)，通過管理體系和制度才能守牢安全底線。

一是構(gòu)建“11155”安全生產(chǎn)管理體系。南陽市立足實(shí)情，構(gòu)建了“11155”安全生產(chǎn)管理體系與機(jī)制，具體內(nèi)容如下。1個(gè)應(yīng)急管理新格局：建成“黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、行業(yè)部門協(xié)調(diào)配合、救援隊(duì)伍履職盡責(zé)、社會公眾人人參與的責(zé)任體系，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會參與、協(xié)調(diào)聯(lián)動、科學(xué)救援、保障有力”的應(yīng)急管理新格局。1個(gè)網(wǎng)格化管理格局：按照“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”“三管三必須”要求，推動安全生產(chǎn)執(zhí)法關(guān)口前移、力量下沉、重心下移，劃分縣、鄉(xiāng)、村、組四級網(wǎng)格，建成一級網(wǎng)格18個(gè)，二級網(wǎng)格264個(gè)，三級網(wǎng)格5782個(gè)，四級網(wǎng)格51480個(gè)，初步構(gòu)建縱向到底、橫向到邊、全覆蓋、無盲區(qū)的安全監(jiān)管工作大格局。1個(gè)應(yīng)急管理體制：依據(jù)市政府出臺的《關(guān)于建立完善全市應(yīng)急管理體系的通知》，利用總指揮部辦公室（應(yīng)急管理部門）的綜合優(yōu)勢和11個(gè)專項(xiàng)指揮部辦公室（各牽頭單位）的專業(yè)優(yōu)勢，建立了“1+11”應(yīng)急救援指揮體系。

5個(gè)應(yīng)急管理體系，包括：應(yīng)急能力體系、應(yīng)急管理組織體系、應(yīng)急救援隊(duì)伍體系、調(diào)度指揮體系、應(yīng)急服務(wù)體系。5個(gè)應(yīng)急管理工作機(jī)制，包括：預(yù)警機(jī)制、會商機(jī)制、聯(lián)動機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、調(diào)查評估機(jī)制。

二是構(gòu)筑安全風(fēng)險(xiǎn)綜合治理的多重防線。南陽市嚴(yán)格落實(shí)省委、省政府《關(guān)于全面加強(qiáng)危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)工作的實(shí)施意見》，全面加強(qiáng)化工園區(qū)、高危工藝、重大危險(xiǎn)源的全過程、全鏈條排查治理。深入開展安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治三年行動，完善和落實(shí)重在“從根本上消除事故隱患”的責(zé)任鏈條、制度成果、管理辦法、重點(diǎn)工程和保障機(jī)制，建立了企業(yè)安全隱患排查和安全預(yù)防控制體系，構(gòu)筑企業(yè)安全生產(chǎn)第一道防線。

三是強(qiáng)化安全風(fēng)險(xiǎn)治理制度與規(guī)范建設(shè)。南陽市全面強(qiáng)化重大風(fēng)險(xiǎn)、重要領(lǐng)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)的安全風(fēng)險(xiǎn)治理制度與規(guī)范建設(shè)。安全生產(chǎn)責(zé)任方面，落實(shí)省委《加強(qiáng)安全生產(chǎn)責(zé)任落實(shí)若干制度》，制定完善了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)“職責(zé)清單”和年度“工作清單”，制定并印發(fā)《市安委會成員單位職責(zé)清單》。機(jī)關(guān)單位管理方面，制定《市應(yīng)急管理局說“不”事項(xiàng)提級管理制度》，落實(shí)說“不”事項(xiàng)層級管理責(zé)任。項(xiàng)目管理方面，制定“13710”工作制度，對重點(diǎn)項(xiàng)目采取細(xì)化責(zé)任、掛圖作戰(zhàn)、插旗推進(jìn)的工作制度。企業(yè)安全生產(chǎn)管理方面，制定出臺雙重預(yù)防規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)，對非煤礦山生產(chǎn)（系統(tǒng)）、危化企業(yè)、煙花爆竹企業(yè)、化工園區(qū)、工貿(mào)企業(yè)雙重預(yù)防實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

多措并舉，嚴(yán)格落實(shí)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任

企業(yè)是生產(chǎn)經(jīng)營活動的主體，是安全生產(chǎn)責(zé)任的直接承擔(dān)者，所有企業(yè)都必須認(rèn)真履行安全生產(chǎn)主體責(zé)任。

一是創(chuàng)新方式方法，突破式加強(qiáng)安全隱患排查整治。南陽市深入貫徹實(shí)施《安全生產(chǎn)法》，建立企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)主動報(bào)告制度，落實(shí)企業(yè)安全生產(chǎn)承諾、失信懲戒、安責(zé)險(xiǎn)等制度，對重點(diǎn)企業(yè)“一企一策”指導(dǎo)服務(wù)，采取企業(yè)自查、專家診查、執(zhí)法檢查等方式方法，對重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域組織“拉網(wǎng)式”隱患排查整治。在危險(xiǎn)化學(xué)品領(lǐng)域：深刻汲取事故教訓(xùn)，持續(xù)開展危險(xiǎn)化學(xué)品專項(xiàng)整治和執(zhí)法檢查，排查隱患和打擊取締違法非法危化企業(yè)，圓滿完成省政府下達(dá)的煙花爆竹去庫存任務(wù)，全域?qū)崿F(xiàn)清零。在非煤礦山領(lǐng)域：組織對地下礦山采空區(qū)、排土場等危險(xiǎn)源開展專項(xiàng)治理，組織對全市礦山企業(yè)進(jìn)行“專家會診”，排查治理隱患。在工貿(mào)行業(yè)：認(rèn)真摸清底數(shù)，組織企業(yè)開展自查自糾，排查隱患。嚴(yán)格按照“四個(gè)一律”和“五個(gè)一批”要求，加大執(zhí)法檢查和處罰力度，采取警示約談、掛牌督辦、停產(chǎn)整頓、暫扣證照、關(guān)閉取締等處罰措施，嚴(yán)厲打非治違。

二是深化專項(xiàng)整治，精細(xì)化落實(shí)企業(yè)主體安全責(zé)任。結(jié)合南陽是農(nóng)業(yè)大市、旅游大市以及特種設(shè)備數(shù)量多的實(shí)際情況，南陽市2020年制定“1+2+11”三年行動實(shí)施方案，2021年制定安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治三年行動。聚焦22個(gè)重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域的短板弱項(xiàng)，實(shí)行“清單式”管理和“掛圖作戰(zhàn)”，按責(zé)任落實(shí)、按清單落實(shí)、按任務(wù)落實(shí)。在危險(xiǎn)化學(xué)品領(lǐng)域：實(shí)施?；菲髽I(yè)安全分類整治和精細(xì)化工企業(yè)“四個(gè)清零”；深化化工園區(qū)安全整治提升，嚴(yán)控異地轉(zhuǎn)移項(xiàng)目安全風(fēng)險(xiǎn)；推進(jìn)“兩重點(diǎn)一重大”生產(chǎn)裝置、儲存設(shè)施氣體泄漏檢測報(bào)警裝置、自動化控制系統(tǒng)建設(shè)運(yùn)行；開展煙花爆竹“打非”行動，強(qiáng)化非法違法“小化工”專項(xiàng)整治；聚焦重點(diǎn)難點(diǎn)，抓好國家、省《危險(xiǎn)化學(xué)品安全風(fēng)險(xiǎn)集中治理方案》落實(shí)，建立任務(wù)清單等。在非煤礦山領(lǐng)域：嚴(yán)格非煤礦山許可程序，督促相關(guān)部門嚴(yán)格履行建設(shè)項(xiàng)目核準(zhǔn)、超層越界開采、淘汰落后產(chǎn)能、民用爆炸物品管理等責(zé)任。在工貿(mào)領(lǐng)域：按照三年行動“重大事故隱患清零，有效遏制較大事故”總原則，穩(wěn)步推進(jìn)工貿(mào)行業(yè)安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治，聚焦高溫熔爐、粉塵防爆、液氨制冷、有限空間作業(yè)集中攻堅(jiān)，組織暗查暗訪和交叉互檢等。

三是嚴(yán)格科學(xué)執(zhí)法，專業(yè)化輔導(dǎo)督促企業(yè)落實(shí)責(zé)任。安全生產(chǎn)執(zhí)法方面，南陽市堅(jiān)持法治底線思維，嚴(yán)格執(zhí)法。第一，嚴(yán)格執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，不斷提升執(zhí)法業(yè)務(wù)能力。組織全市應(yīng)急系統(tǒng)575名執(zhí)法人員參加執(zhí)法能力輪訓(xùn)，將應(yīng)急管理部印發(fā)的《安全生產(chǎn)執(zhí)法手冊》《執(zhí)法手冊》和省應(yīng)急管理廳的《檢查清單》執(zhí)行情況作為執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)重要抓手，定期組織全市執(zhí)法案卷評查互查等。第二，創(chuàng)新執(zhí)法模式，形成“大執(zhí)法”工作格局。打造執(zhí)法全責(zé)任鏈條，明確細(xì)化各業(yè)務(wù)科室執(zhí)法任務(wù)責(zé)任并加強(qiáng)與執(zhí)法支隊(duì)協(xié)同聯(lián)動，健全執(zhí)法信息共享機(jī)制，扭轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)科室“重業(yè)務(wù)許可、輕檢查處罰”的理念，推進(jìn)全員執(zhí)法工作模式向縱深發(fā)展。第三，加大“行刑銜接”工作力度。建立健全與公檢法溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)安全生產(chǎn)領(lǐng)域涉刑案件查處與移交，加大媒體曝光力度，對安全生產(chǎn)違法犯罪活動形成強(qiáng)大震懾。第四，從嚴(yán)查處生產(chǎn)安全事故。加強(qiáng)對舉報(bào)案件受理處置，對舉報(bào)查實(shí)的非法違法行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，按照“四不放過”原則認(rèn)真查處各類生產(chǎn)安全事故，嚴(yán)肅追究相關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人的責(zé)任。第五，實(shí)施安全生產(chǎn)領(lǐng)域打非治違專項(xiàng)行動。按照市委、市政府工作部署，制定《全市安全生產(chǎn)領(lǐng)域“打非治違”專項(xiàng)行動實(shí)施方案》，結(jié)合全市安全生產(chǎn)大檢查工作一并實(shí)施。聯(lián)合督促市26個(gè)負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門和各縣（市、區(qū)）政府，聚焦全市所有地區(qū)、所有行業(yè)領(lǐng)域、所有生產(chǎn)經(jīng)營單位，廣泛開展執(zhí)法檢查，確保取得實(shí)效。

加強(qiáng)投入，夯實(shí)安全風(fēng)險(xiǎn)防控和應(yīng)急處置的基礎(chǔ)

安全投入是安全生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)后盾和發(fā)展條件。南陽市為了確保安全生產(chǎn)，一方面盡可能給予財(cái)政支持，另一方面創(chuàng)新做法、增加安全投入。

一是打造“1+1+1”綜合應(yīng)急救援體系。堅(jiān)持資源共享，合力打造“1+1+1”綜合應(yīng)急救援體系，即國家綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍+社會專業(yè)救援力量（“白鯊”水域、“藍(lán)鷹”山岳兩支專業(yè)隊(duì)）+社區(qū)農(nóng)村所在地市民（農(nóng)民）救援隊(duì)。重視消防安全救援力量建設(shè)，在指揮中心建設(shè)、信息通信保障、戰(zhàn)勤應(yīng)急聯(lián)動上，協(xié)調(diào)市大數(shù)據(jù)管理局、市交通局、水利局物資供應(yīng)站與多家大型工程機(jī)械設(shè)備單位簽訂協(xié)議，建立了聯(lián)動協(xié)作機(jī)制。

二是注重基層救援“六有”規(guī)范化建設(shè)。南陽市重視基層救援隊(duì)伍建設(shè)，以有班子、有機(jī)制、有預(yù)案、有隊(duì)伍、有物資、有培訓(xùn)演練等“六有”為主要內(nèi)容，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層應(yīng)急管理能力標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

三是初步構(gòu)建“智慧應(yīng)急”體系。安全科技是支撐安全風(fēng)險(xiǎn)治理不可缺少的軟件和硬件，南陽市初步完成了“智慧應(yīng)急”體系建設(shè)。全市四級重大危險(xiǎn)源全部完成監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)安裝，實(shí)時(shí)在線監(jiān)測預(yù)警；基本完成“智慧應(yīng)急”指揮平臺建設(shè)，目前省、市、縣三級平臺已實(shí)現(xiàn)縱向橫向融合貫通，公安、消防、林業(yè)、教育、交通、農(nóng)業(yè)6個(gè)先行建設(shè)數(shù)據(jù)已接入市應(yīng)急指揮平臺，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隱患“發(fā)現(xiàn)、預(yù)警、分析、決策、消除”的閉環(huán)式管理。

綜上，南陽市在市委、市政府的高度重視下，各級各部門始終堅(jiān)持“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的方針，加強(qiáng)研判分析，深挖問題根源，以“釘釘子”的精神抓好安全風(fēng)險(xiǎn)治理工作，同時(shí)舉一反三、提升標(biāo)準(zhǔn)，源頭防治、系統(tǒng)施治，健全常態(tài)防控機(jī)制，努力構(gòu)建大安全格局。接下來，南陽市將進(jìn)一步以推進(jìn)安全發(fā)展水平、應(yīng)急管理體系和本質(zhì)安全能力建設(shè)為主線，防范化解影響全市高質(zhì)量發(fā)展的各類自然災(zāi)害和生產(chǎn)安全事故風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決遏制重特大事故，最大限度降低災(zāi)害事故損失，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定。南陽市的公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理經(jīng)驗(yàn)，具有樣板示范作用，可供同類型或同等量城市的安全治理參考借鑒。

（本文系中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院“南陽市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理和安全發(fā)展研究”成果之一，課題組負(fù)責(zé)人唐鈞教授。原文刊發(fā)于《中國減災(zāi)》2023（3））