習(xí)近平總書(shū)記指出：“數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)事關(guān)國(guó)家發(fā)展和安全大局，要維護(hù)國(guó)家數(shù)據(jù)安全，保護(hù)個(gè)人信息和商業(yè)秘密，促進(jìn)數(shù)據(jù)高效流通使用、賦能實(shí)體經(jīng)濟(jì)，統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配、安全治理，加快構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系。”近日印發(fā)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度  更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“數(shù)據(jù)二十條”），明確了數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)制度建設(shè)的基本框架、前進(jìn)方向和工作重點(diǎn)，對(duì)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度、推進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)、更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用具有重要意義。

把數(shù)據(jù)作為繼土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)之后新的重要生產(chǎn)要素，是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。首先，數(shù)據(jù)的爆炸式增長(zhǎng)和大規(guī)模流通應(yīng)用，推動(dòng)大數(shù)據(jù)中心、移動(dòng)基站等基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)，激發(fā)電商、社交、娛樂(lè)等數(shù)字消費(fèi)提質(zhì)增效，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、智能產(chǎn)業(yè)等數(shù)字生產(chǎn)提速放量，加快數(shù)字貿(mào)易發(fā)展，為穩(wěn)住宏觀經(jīng)濟(jì)大盤、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)提供強(qiáng)勁動(dòng)力。其次，數(shù)據(jù)要素的高效利用，能夠匯聚海量信息并進(jìn)行智能匹配，克服資源配置中的信息壁壘，形成供需互促、產(chǎn)銷并進(jìn)的良性互動(dòng)，有利于用好國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源。再次，數(shù)據(jù)大規(guī)模流通應(yīng)用，能夠產(chǎn)生常規(guī)條件下難以獲得的新信息、新能量，有利于促進(jìn)顛覆性創(chuàng)新，催生出新技術(shù)新產(chǎn)品新業(yè)態(tài)新模式。最后，與傳統(tǒng)生產(chǎn)要素不同，數(shù)據(jù)可以被多次復(fù)制共享，這決定了數(shù)據(jù)要素在市場(chǎng)化應(yīng)用的同時(shí)也可以大量應(yīng)用于公共服務(wù)的多個(gè)場(chǎng)景，提升公共服務(wù)的可及性、普惠性、均等化水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果普惠共享。

與傳統(tǒng)生產(chǎn)要素相比，數(shù)據(jù)要素具有產(chǎn)權(quán)復(fù)雜性、交易多元化、技術(shù)依賴性強(qiáng)等特征。“數(shù)據(jù)二十條”既把握數(shù)據(jù)同其他生產(chǎn)要素的共性，又把握數(shù)據(jù)要素的特性，提出了有針對(duì)性的措施。

處理好數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)的關(guān)系。數(shù)據(jù)參與生產(chǎn)、交換、消費(fèi)、分配，所有權(quán)是繞不開(kāi)的問(wèn)題。這主要是因?yàn)閿?shù)據(jù)尤其是有價(jià)值的大數(shù)據(jù)，其產(chǎn)生過(guò)程往往伴隨著多個(gè)主體，導(dǎo)致確定數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的問(wèn)題較為復(fù)雜。“數(shù)據(jù)二十條”并不回避數(shù)據(jù)要素的復(fù)雜產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，同時(shí)更強(qiáng)調(diào)使用權(quán)，提出“探索數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置制度”，要求“根據(jù)數(shù)據(jù)來(lái)源和數(shù)據(jù)生成特征，分別界定數(shù)據(jù)生產(chǎn)、流通、使用過(guò)程中各參與方享有的合法權(quán)利”，從而在總體框架上采用結(jié)構(gòu)性分置，具體操作上采用分類分級(jí)確權(quán)授權(quán)使用，創(chuàng)造性提出建立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度框架，構(gòu)建中國(guó)特色數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度體系。這既符合社會(huì)認(rèn)知基礎(chǔ)、數(shù)據(jù)要素特點(diǎn)、事物發(fā)展規(guī)律，也為今后繼續(xù)探索留下足夠空間。

處理好場(chǎng)內(nèi)交易和場(chǎng)外交易的關(guān)系。目前市場(chǎng)上的數(shù)據(jù)交易方式，既有數(shù)據(jù)交易所形式的場(chǎng)內(nèi)交易，也有企業(yè)與企業(yè)之間直接發(fā)生數(shù)據(jù)交互的場(chǎng)外交易。場(chǎng)內(nèi)交易一定程度上利于監(jiān)管，但需付出額外成本；場(chǎng)外交易雖靈活多樣，卻易出現(xiàn)違規(guī)行為。對(duì)此，“數(shù)據(jù)二十條”提出“完善和規(guī)范數(shù)據(jù)流通規(guī)則，構(gòu)建促進(jìn)使用和流通、場(chǎng)內(nèi)場(chǎng)外相結(jié)合的交易制度體系，規(guī)范引導(dǎo)場(chǎng)外交易，培育壯大場(chǎng)內(nèi)交易”，并在完善數(shù)據(jù)全流程合規(guī)與監(jiān)管規(guī)則體系、統(tǒng)籌構(gòu)建規(guī)范高效的數(shù)據(jù)交易場(chǎng)所、培育數(shù)據(jù)要素流通和交易服務(wù)生態(tài)等方面提出指導(dǎo)意見(jiàn)，為探索建立合規(guī)高效、場(chǎng)內(nèi)場(chǎng)外結(jié)合的數(shù)據(jù)要素流通和交易制度指明了前進(jìn)方向，也有利于探索更優(yōu)的數(shù)據(jù)交易方式。

處理好數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)安全的關(guān)系。公共數(shù)據(jù)體量巨大、價(jià)值含量高，無(wú)論是社會(huì)治理還是產(chǎn)業(yè)發(fā)展，都迫切需要使用公共數(shù)據(jù)。“數(shù)據(jù)二十條”對(duì)公共數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用作出規(guī)定，主基調(diào)是堅(jiān)持開(kāi)放共享，強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)實(shí)施公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機(jī)制”，鼓勵(lì)公共數(shù)據(jù)在保護(hù)個(gè)人隱私和確保公共安全的前提下，按照“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見(jiàn)”的要求，以模型、核驗(yàn)等產(chǎn)品和服務(wù)等形式向社會(huì)提供，對(duì)不承載個(gè)人信息和不影響公共安全的公共數(shù)據(jù)，推動(dòng)按用途加大供給使用范圍。也要看到，可以無(wú)條件開(kāi)放的公共數(shù)據(jù)是有限的，大部分公共數(shù)據(jù)具有一定敏感性。在這方面，“數(shù)據(jù)二十條”要求“依法依規(guī)予以保密的公共數(shù)據(jù)不予開(kāi)放，嚴(yán)格管控未依法依規(guī)公開(kāi)的原始公共數(shù)據(jù)直接進(jìn)入市場(chǎng)，保障公共數(shù)據(jù)供給使用的公共利益”。這些規(guī)定為在確保數(shù)據(jù)安全的前提下，最大限度促進(jìn)公共數(shù)據(jù)的高效利用和要素價(jià)值釋放提供了有力制度保障。

還要看到，數(shù)據(jù)的大規(guī)模流通應(yīng)用對(duì)數(shù)據(jù)安全相關(guān)技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展提出了更高要求。近年來(lái)，市場(chǎng)上已經(jīng)出現(xiàn)了一些維護(hù)數(shù)據(jù)安全的技術(shù)，如隱私保護(hù)計(jì)算和區(qū)塊鏈技術(shù)等，為解決數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)流通之間的矛盾提供了可能選項(xiàng)。“數(shù)據(jù)二十條”高度重視數(shù)據(jù)安全相關(guān)技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展，鼓勵(lì)探索數(shù)據(jù)流通安全保障技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、方案；支持開(kāi)展數(shù)據(jù)流通相關(guān)安全技術(shù)研發(fā)和服務(wù)，促進(jìn)不同場(chǎng)景下數(shù)據(jù)要素安全可信流通；提出以“揭榜掛帥”方式支持有條件的部門、行業(yè)加快突破數(shù)據(jù)可信流通、安全治理等關(guān)鍵技術(shù)。這對(duì)于實(shí)現(xiàn)以數(shù)據(jù)安全技術(shù)保障數(shù)據(jù)合理使用、以數(shù)據(jù)使用促進(jìn)數(shù)據(jù)安全技術(shù)持續(xù)發(fā)展具有重要推動(dòng)作用。

（作者分別為中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展中心主任）