【摘要】黨的二十大報告高度重視糧食安全與耕地保護，提出“全方位夯實糧食安全根基”，這是基于糧食戰(zhàn)略價值作出的重大判斷，是全面系統(tǒng)準確把握我國糧食安全主動權的戰(zhàn)略部署和政策導向。中國的耕地保護利用政策經歷了從保障耕地數量為主，到“數量—質量”并重，再到“數量—質量—生態(tài)”三重保護的三個階段，現已形成了包括基本農田保護制度、土地用途管制制度、耕地占補平衡制度等在內的最嚴格耕地保護制度體系。“藏糧于地”戰(zhàn)略是中國遵循理論和立足實踐主動選擇的重大戰(zhàn)略決策，內蘊著深厚的邏輯根源。當前和今后，中國的耕地保護面臨數量不足、質量不高、投入不夠、人地失衡等問題，需要構建“一個方針、雙向發(fā)力、三位一體”的耕地保護新格局。
【關鍵詞】糧食安全 藏糧于地 發(fā)展邏輯 內在要求
【中圖分類號】F323 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.22.009
【作者簡介】鐘鈺，中國農業(yè)科學院農業(yè)經濟與發(fā)展研究所產業(yè)經濟研究室主任、研究員、博導。研究方向為農產品貿易、糧食安全。主要著作有《供給側結構性改革下我國糧食流通收儲政策轉變與反應機制研究》（合著）、《我國糧食進口風險防控與策略選擇》（合著）等。
黨的二十大報告提出，“全方位夯實糧食安全根基，全面落實糧食安全黨政同責”。“全方位”“根基”是中央文件在糧食領域的新提法，這是基于糧食戰(zhàn)略價值作出的重大判斷。“全方位”具有全面、完整、系統(tǒng)的涵義，是新時代統(tǒng)籌發(fā)展與穩(wěn)定、風險與安全、糧食與其他產業(yè)，以及應對變亂交織的國際形勢提出的新要求，是在更高水平、更高層次保障糧食安全，也是全面系統(tǒng)準確把握我國糧食安全主動權的戰(zhàn)略部署和政策導向；“根基”有根底和基礎的含義，側重于事物存在和發(fā)展的牢固依據和決定性力量，比“基礎”更牢固、更堅實、更可靠。“全方位”是方式方法，“根基”是重要程度，只有做到“全方位”才能夯實“根基”。從國際發(fā)展經驗看，實現現代化的大國都很好地解決了糧食問題。對我們這樣一個有著14億多人口的大國來說，確保把飯碗牢牢端在自己手中，始終是發(fā)展之基、強國之本。全面建設社會主義現代化強國，必須要處理好糧食安全問題，這是推進中國式現代化的必然要求。
黨的二十大報告強調，“牢牢守住十八億畝耕地紅線，逐步把永久基本農田全部建成高標準農田”，蘊含著“根基”最直接的指向。耕地是最寶貴的資源，是糧食生產的命根，是經濟社會永續(xù)發(fā)展的命脈。為了有效保障糧食等重要農產品供給安全，長期以來，中央始終堅持最嚴格的耕地保護制度，相繼出臺了一系列文件，并作出決策部署，對耕地實行特殊保護，嚴守耕地保護紅線，確保耕地占補平衡。然而，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，其與耕地保護之間的矛盾不斷加劇?！兜谌稳珖鴩琳{查主要數據公報》（下文簡稱國土“三調”）顯示，2019年末，全國耕地面積約為19.18億畝[1]，比2009年減少約1.13億畝[2]。根據《國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016-2030年）》顯示，2030年，全國人口將達到14.5億人的峰值，城鎮(zhèn)化率達到70%。[3]因此，未來中國糧食需求還將持續(xù)增長。而耕地資源開發(fā)潛力已接近極限，確保耕地紅線和糧食生命線的安全空間刻不容緩，這是邁向2035年基本實現社會主義現代化新征程的必然要求。
中國耕地保護政策演進與效率
我國耕地保護萌芽于20世紀80年代，隨著國內外糧食安全形勢的變化，耕地保護政策也發(fā)生了顯著變遷，反映了“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略的演化歷程。總體來看，我國耕地保護利用政策經歷了從以保障耕地數量為主、到“數量—質量”并重、再到“數量—質量—生態(tài)”三重保護的三個階段。至此，我國已經形成了包括基本農田保護制度、土地用途管制制度、耕地占補平衡制度等在內的最嚴格的耕地保護制度體系。
1998～2004年：以保障耕地數量為主。相關數據顯示，1997～2004年，全國每年新增建設用地570萬畝，占用農民耕地304萬畝。[4]也就是說，期間全國新增建設用地面積的55.53%來源于耕地。同期，糧食產量不斷下降，從5.12億噸[5]跌至4.31億噸[6]，其中2000年糧食產量較上年減產9.1%[7]，跌幅達到改革開放以來的最大。在此背景下，形成了以確保耕地數量為主的耕地保護政策體系，并不斷在土地用途管制、基本農田保護、耕地補償等方面進行政策探索與深化。該階段，我國耕地保護政策體系基本形成，各層級出臺的耕地利用保護政策在一定程度上遏制了耕地數量減少的趨勢，但由于國家發(fā)展戰(zhàn)略調整和1999～2004年的生態(tài)退耕工程，這一時期的耕地面積并未明顯增加。
2004～2012年：耕地數量保障﹢質量提升雙重保護。隨著經濟持續(xù)發(fā)展，非農建設用地需求長期居于高位，雖然實行了耕地占補平衡政策，但耕地“占優(yōu)補劣”現象未得到有效遏制。這一時期，耕地保護政策的內涵更加豐富，在強調耕地數量的同時更注重對耕地質量的保護，劃定耕地紅線、推廣耕地質量保護措施。該階段，各方主體的耕地保護認知程度深化，耕地保護利用政策體系逐步建立并完善。耕地保護責任制更細化，經濟手段運用更靈活。耕地數量和質量管理能力的提高顯著提升了糧食綜合生產能力，糧食生產實現了持續(xù)增長。
2012年至今：數量、質量和生態(tài)三重保護。得益于耕地保護制度體系的建設和完善，耕地數量相較前一階段有所增加。但農業(yè)發(fā)展數量與質量、總量與結構、生產與環(huán)境間的矛盾日益突出，資源環(huán)境約束趨緊。2014年，環(huán)境保護部和國土資源部聯合發(fā)布的《全國土壤污染狀況調查公報》顯示，耕地土壤環(huán)境質量堪憂，全國土壤總點位超標率為16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。[8]這一時期，耕地保護政策體系更強調數量—質量—生態(tài)保護策略，主要通過建立以數量為基礎、產能為核心的占補新機制，嚴防耕地“非農化”“非糧化”，實施耕地輪作休耕等制度。該階段，耕地保護利用進入了新的戰(zhàn)略轉型時期，三重保護的政策體系實現了對耕地保護利用的全面統(tǒng)籌，為新時期應對內外部多重危機、穩(wěn)定糧食安全奠定了堅實的基礎。
中央通過不斷完善耕地主動保護機制，形成了糧食耕地保護空間。糧食種植不同于設施農業(yè)，一般都是大田作物，一定數量的耕地是不可或缺的載體。因我國稻谷小麥單產水平在國際上具有領先優(yōu)勢，以及FAO數據庫與中國統(tǒng)計局在統(tǒng)計其他豆類、其他谷物和其他薯類等標準上的不一致性，所以文中采用中國單產數據和現有面積作為約束性指標；而我國玉米、大豆、馬鈴薯單產與世界代表國家相比，差距明顯，在此選取美國、巴西單產作為目標值，以現有產量倒推至少需要的種植面積。從表1看，我們假設國內需求靜態(tài)不變，即使未來國內糧食單產水平不斷提高，保持近14億畝的糧食種植面積不可或缺。2020年中國糧食種植面積約17.5億畝，如玉米、大豆、馬鈴薯單產達到美國、巴西的水平，可減少種植面積3.6億畝，以全國作物的平均復種指數1.3計，至少需要10.72億畝耕地種糧。
“藏糧于地”戰(zhàn)略的邏輯內涵
長期以來，中國對耕地的高強度利用，直接威脅到糧食生產的可持續(xù)性。堅持最嚴格的耕地保護制度，堅守耕地紅線，實施“藏糧于地”戰(zhàn)略，對確保牢牢端穩(wěn)“中國飯碗”意義重大。“藏糧于地”戰(zhàn)略的形成不是偶然的，是中國遵循理論和立足實踐主動選擇的重大戰(zhàn)略決策，內蘊著深厚的邏輯根源。
馬克思充分肯定了土地的價值及其在農業(yè)生產中的地位，同時也強調了合理利用土地的重要性。馬克思在《資本論》第一卷中就指出“勞動并不是它所生產的使用價值即物質財富的唯一源泉。”馬克思把勞動力和土地看作社會財富形成的兩個原始要素，認為土地是人的“原始的食物倉”和“原始的勞動資料庫”[9]，是人類生活和生產的物質條件和自然基礎。特別是在農業(yè)生產中，馬克思認為土地是農業(yè)生產所必須的最基本的生產資料，指出農業(yè)生產是“以土地的植物性產品或動物性產品的形式或漁業(yè)等產品的形式，提供出必要的生活資料”[10]。同時，馬克思還強調了土地的有限性和可塑性，由于土地是自然歷史過程的產物，因此人類只能利用土地而不能隨意增加土地的總面積，且在利用土地的過程中，只要處理得當土地就會不斷被改良，即合理的農業(yè)投資和單純的耕作會改良土地[11]。此外，馬克思還認為土地肥力與農業(yè)化學和農業(yè)機械發(fā)展水平以及運用程度相關，在合理利用生產手段的情況下，土地肥力是可以提高的。因此，土地生產率的可能性是無限的，但也指出“耕作如果自發(fā)地進行，而不是有意識地加以控制（他作為資產者當然想不到這一點），接踵而來的就是土地荒蕪”[12]。
在傳統(tǒng)西方經濟學中，土地被認為是財富形成和生產分配研究的起點，古典經濟學創(chuàng)始人威廉·配第關于“勞動是財富之父，土地是財富之母”的財富價值觀點[13]，雖然未明確提出“生產要素二元論”，但實際上已經將土地和勞動力看作是財富生成的源泉。亞當·斯密則把國民財富定義為“土地和勞動的年產物”[14]，認為價值是勞動、土地以及資本總和的體現，即“生產要素三元論”。新古典經濟學家馬歇爾把土地與勞動、資本、組織視為生產的四要素，分析了土地利用在財富增長中的地位和作用。隨著發(fā)展中國家工業(yè)化道路中部門不平衡增長問題的出現，二元經濟增長模型逐漸被發(fā)展經濟學家所重視，土地利用在經濟增長中的重要性被再次證明。隨著時間推移，西方經濟學對土地問題的研究經歷了古典經濟學、新古典經濟學和新制度經濟學等若干個發(fā)展階段，盡管在不同歷史時期對土地問題的研究在變化和發(fā)展，但“土地是重要的生產要素”這一命題一直存在。
從實踐邏輯來看，相比于勞動力、資本、組織等生產要素，土地對糧食生產的貢獻作用最為突出。土地數量多寡和質量優(yōu)劣從根本上決定了糧食單產和總量水平，一個國家要想滿足其社會對糧食的需求量，最基本的約束變量就是所占有耕地數量的多少。綜觀世界農業(yè)大國，糧食生產總量和人均糧食產量較多的國家，往往有著豐富的耕地資源或者較高的人均耕地占有量。例如，美國、俄羅斯、澳大利亞、加拿大、巴西等國利用各自廣闊的耕地資源，不僅實現了糧食自給自足，還成為世界主要糧食出口大國。通過FAO的數據計算，2020年俄羅斯糧食收獲面積0.45億公頃，雖然糧食單產量水平只有2.91噸／公頃，但糧食總產量和人均糧食產量達到了1.30億噸和0.90噸，這與其較高的人均耕地面積密不可分[15]。相反，日本雖是世界上糧食單產水平較高的國家，但由于耕地資源匱乏，目前仍是世界主要糧食進口國。2020年日本糧食單產6.05噸／公頃，約為俄羅斯的2倍，但受0.02億公頃糧食收獲面積限制，糧食總產量和人均糧食占有量分別只為0.11億噸和0.09噸，不能自給自足[16]。另外，從作物種類看，耕地對糧食安全的影響程度要高于經濟作物。這主要由于糧食作物對耕地數量的需求度遠高于經濟作物，且相比于經濟作物可借助的智慧技術輔助和無土化栽培等條件，耕地資源則是糧食生產不可替代的載體，是決定糧食豐歉的最基本的、長期的約束因素。
綜上可知，耕地是糧食生產的基本要素，更是人類生存的基本資源和條件，保護耕地就是保護人類的生命線。“藏糧于地”的內涵可以理解為“四有”：一是數量有保障，嚴守18億畝耕地紅線；二是質量有改善，改造提升高標準農田2.8億畝；三是生產有后勁，提高農田可持續(xù)利用水平和綜合生產能力；四是發(fā)展有韌性，適時增加、減少種糧，或種植涵養(yǎng)耕地作物，實現種地養(yǎng)地相結合。實施“藏糧于地”戰(zhàn)略的關鍵是要以保障國家糧食安全為前提，休耕不能減少耕地、搞非農化、削弱農業(yè)綜合生產能力，確保糧食任何時候都能夠產得出、供得上。
“藏糧于地”戰(zhàn)略面臨的問題與挑戰(zhàn)
我國耕地利用保護政策的演進發(fā)展歷程是不同時期下對糧地關系變化的響應，具有明顯的時代特征。新發(fā)展階段下，“藏糧于地”戰(zhàn)略的精準實施面臨著耕地資源本底狀況、質量風險、生態(tài)安全等多重現實因素的制約。
耕地資源總量不足，后備資源趨緊。以國土“三調”結果公布的現有19.18億畝耕地計算，我國人均耕地面積僅1.33畝，不及世界平均水平的40%，對于大田作物糧食的生產壓力大。一方面，全國耕地后備資源約8029.15萬畝，其中可開墾土地資源7742.63萬畝，可復墾土地資源286.52萬畝，但大部分分布在中西部地區(qū)，大部分為零散耕地，連片耕地后備資源僅占35.3%，且集中在少數區(qū)域。[17]另一方面，耕地資源空間分布不均衡。按照我國大陸6大地理區(qū)域劃分[18]，東北地區(qū)耕地面積4.48億畝，占全國耕地總面積的23.37%，[19]位居全國第一，常住人口6.98%[20]的比例為全國最末，耕地資源相對充裕。除了東北地區(qū)，華東和中南耕地面積占比遠低于常住人口占比，耕地資源緊缺。全國呈現耕地資源與居住人口、即糧食供需不匹配的情況，雖然物流可以滿足一定的糧食調運，但目前糧食流通體系脆弱，還難以實現快速的大規(guī)模糧食調運。[21]耕地數量與需求分布不均衡的狀況，將加劇耕地資源緊張，威脅糧食安全。
耕地質量總體不高，可持續(xù)發(fā)展能力受限。除耕地數量緊張外，我國耕地質量總體不高。伴隨著化肥、農藥等農資大量施用，農田養(yǎng)分嚴重失衡。據《第二次全國污染源普查公報》公布的水污染物排放數據，種植業(yè)排放總氮71.95萬噸、總磷7.62萬噸；畜禽養(yǎng)殖業(yè)排放總氮59.63萬噸、總磷11.97萬噸，兩者都遠超工業(yè)污染物總排放量，即種植業(yè)和畜禽養(yǎng)殖業(yè)的氮磷污染量都超過工業(yè)污染。[22]污染物不僅破壞耕地的土壤結構，加速耕地養(yǎng)分流失，還導致土壤嚴重板結，直接損害耕地質量。[23]《2019年全國耕地質量等級情況公報》以全國20.23億畝耕地為基數進行評價，全國耕地按質量等級由高到低依次劃分為一至十等，平均等級為4.76等，耕地質量平均水平不超過5。其中一至三等耕地合計6.32億畝，僅占耕地總面積的31.24%，全國還有超過三分之二的耕地是中低產田。[24]顯然，我國耕地質量受污染面廣、中低產田比重大、優(yōu)質良田比重小，耕地質量總體偏低。
耕地改造難度增加，投入產出邊際遞減。高標準農田建設越到后期，新增任務越繁重，特別是一些位置偏遠、坡度較大、零散化較重的地塊，建設難度大、單位投資高，需要持之以恒抓推進、久久為功求實效。而糧食生產具有自然和經濟雙重風險、收益具有周期性等特征，在市場經濟的土地要素“競爭”中處于比較劣勢。提升耕地質量是一項龐大的系統(tǒng)工程，土壤質量初期變化“看不見也摸不著”，必須通過特定的生化手段才能檢測到，耕地治理需要生物、科技等手段綜合施策，難度大且見效慢，而每一項科技進步、土地改良的過程投入巨大。[25]總體來看，土地質量提升過程投入產出的邊際效益并不高。
“非農化”“非糧化”凸顯，人地資源匹配不強。在土地要素市場化條件下，耕地“非農化”“非糧化”經濟比較收益較高，穩(wěn)定種糧耕地生產壓力大。尤其是在地方“土地財政”下，土地要素將在市場經濟的調控下流向工業(yè)、房地產等經濟利潤較高的領域。國土“三調”顯示，2019年我國建設用地6.13億畝，較2009年“二調”增加1.28億畝、增幅26.50%，為土地流向提供了重要的佐證。[26]特別是東部沿海省份，1980～2021年浙江、福建、廣東3省GDP占全國GDP的比重分別從3.95%、1.92%、5.49%上升到6.43%、4.27%、10.87%，同時糧食產量占全國比重分別從4.48%、2.50%、5.25%下降到0.91%、0.74%、1.87%，[27]其源頭就在于土地“非農化”“非糧化”，直接導致我國糧食從“南糧北運”轉變?yōu)?ldquo;北糧南運”。當前，糧食生產向糧食主產區(qū)快速集中，河南、吉林、黑龍江等北方省份成為國家糧食生產的“中堅力量”，2021年黑龍江一省的糧食產量就超過全國的10%。一方面，糧食產量占比低的區(qū)域，產業(yè)結構調整成本高，將土地讓渡給糧食生產的行政管理成本、經濟收益沉沒成本等較大；另一方面，糧食產量占比高的區(qū)域負擔重且風險大，糧食生產還沒有完全擺脫“靠天吃飯”的自然資源依賴，一旦出現旱災、水災、病蟲害等，可能將直接影響全國糧食供給總量，威脅國家糧食安全。
新時代推進耕地保護的路徑選擇
糧食安全是“國之大者”，事關國運民生，是國家安全的重要基礎，是治國安邦的首要任務，是關系國民經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家自立的全局性重大戰(zhàn)略問題。為加快實現全方位夯實糧食安全根基，還需采取系統(tǒng)性的強政策調動地方抓糧、穩(wěn)定糧食生產用地積極性，采取超常規(guī)的“黑科技”突破資源技術約束，提高地力、增強糧食綜合生產能力。構建“一個方針、雙向發(fā)力、三位一體”的耕地保護新格局，即以“嚴守耕地紅線意識”為方針，以“保數量、提質量”為抓手雙向發(fā)力，完善“黨政同責、產區(qū)補償、種糧收益保障”三位一體的耕地保護長效機制。
一個方針：嚴守耕地紅線意識，抓牢耕地保護源頭。嚴守18億畝耕地紅線，加強耕地用途管制，落實最嚴格的耕地保護制度，用“長牙齒”硬措施保護耕地，防止以結構調整為名實行耕地“非糧化”。地方層面落實好國土空間規(guī)劃要求，劃定并嚴守生態(tài)保護紅線、耕地和永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“三條控制線”；將耕地保護紅線納入地方考核指標體系，建立耕地保護目標考核獎懲機制；嚴格審查非農建設占用耕地，堅決遏制違法違規(guī)占用耕地行為，堅決制止耕地“非農化”行為；嚴格落實“誰用誰補、耕保自擔”源頭嚴防的屬地監(jiān)管，防止出現占多補少、占優(yōu)補劣、占水田補旱地等現象。基于耕地數量剛性控制和彈性空間完善耕地“占補平衡”“進出平衡”政策，在國家層面建立以糧食生產潛力為基礎的耕地平衡調節(jié)機制，統(tǒng)籌考慮不同區(qū)域資源環(huán)境稟賦、社會發(fā)展實際，合理確定耕地保有量、永久基本農田等指標，在落實最嚴格的耕地保護制度的前提下，充分發(fā)揮政府在資源配置中的調控引導作用。
雙向發(fā)力：動態(tài)監(jiān)測保數量，多措并舉提質量。在耕地數量保護方面，依托大數據系統(tǒng)，動態(tài)精準監(jiān)測耕地變化?？茖W優(yōu)化國土空間開發(fā)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排“三區(qū)三線”布局，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源空間配置，完善永久基本農田和一般農田的用途管制制度建設；綜合運用航天衛(wèi)星遙感、無人機航空遙感等現代信息技術，加強耕地用途管制的落實與監(jiān)管，及時監(jiān)管耕地的具體利用類型，做到“圖數一致”，使耕地用途管制落到實處。根據國內外環(huán)境變化和耕地保護監(jiān)管的需要，把防范化解重大風險貫穿全過程，切實加強風險預警監(jiān)測能力，提高耕地資源保障能力和水平。
在耕地質量提升方面，以高標準農田建設為重點，因地制宜綜合施策。中央地方協(xié)同發(fā)力，強化高標準農田投入保障，引導地方通過整合涉農資金、創(chuàng)新投融資模式、充分利用新增耕地調劑收益等方式，合理提高農田建設標準；利用中央專項債渠道，將糧食基礎設施列入發(fā)行支持范圍，明確地方政府債券資金用于支持振興糧食產業(yè)重點領域，建設農田水利基礎設施。堅持耕地用養(yǎng)結合，綜合施策提升耕地質量，廣泛應用秸稈還田、深松整地等保護性耕作技術，大力推廣測土配方施肥、水肥一體化、綠色防控等綠色技術模式，堅持推動耕地輪作休耕制度與土壤改良、培肥地力、污染修復相結合，加快構建用地養(yǎng)地相結合的綠色種植制度。圍繞黑土地保護關鍵技術進行重大攻關，加快推廣寒地秸稈技術，全面推進東北黑土地保護利用。構建糧食發(fā)展方式轉變的評價體系，從要素投入、糧食產出、組織管理、生態(tài)承載等方面進行科學評價。
三位一體：落實黨政同責、完善產區(qū)補償、保障種糧收益。從中央和省到市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，工作辦法越細致、越有利于落實。因此，基層迫切期待細化工作方案、考核清單，讓基層抓糧有據可依、有章可循。建議出臺地方黨委政府領導班子糧食安全黨政同責實施細則，科學合理設置考核內容，配套規(guī)范化、可操作的舉措。實施細則以解決抓糧種糧的實際問題為內容，指標應盡可能量化，細化黨委與政府間協(xié)同抓糧的問題清單、責任清單、任務清單。明確下達各地方耕地保有量和永久基本農田保護目標任務，簽訂耕地保護目標責任書，對耕地數量和耕地用途實行嚴格考核，確保一般耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產，永久基本農田重點用于糧食生產，高標準農田全部用于糧食生產。
完善糧食主產區(qū)的耕地保護補償機制，對糧食主產區(qū)給予耕地保護政策、項目和財政資金上的傾斜，著力解決糧食主產區(qū)所面臨的糧食生產責任大、耕地保護任務重、政府財政資金少等問題。建議進一步加大中央一般性財政轉移支付力度，全面保障糧食主產區(qū)的基本支出和基本運行。同時，建立主銷區(qū)向主產區(qū)財政轉移的發(fā)展性補償機制，主要用于推動主產區(qū)搞好糧食生產經營，增強縣域經濟實力，讓產糧大縣在加快經濟轉型、邁向現代化征程中同步發(fā)展。
健全糧食生產利益調節(jié)機制，確保農民種糧收益。扎實落實秸稈綜合利用補貼、耕地輪作休耕補貼，加快建立以生態(tài)、“綠箱”為導向的農業(yè)補貼制度；按照WTO規(guī)則要求，完善農業(yè)補貼制度，擴增“藍箱”，加快完善玉米大豆生產者補貼辦法，研究水稻小麥的“藍箱”方案。擴大完全成本保險和種植收入保險實施范圍，在全國13個糧食主產省份的產糧大縣基礎上，盡快實現所有產糧大縣全覆蓋，為糧食生產裝上“防護罩”“兜底網”。
（本文系國家社會科學基金重大項目“耕地-技術-政策融合視角的‘兩藏’戰(zhàn)略研究”和中國農業(yè)科學院科技創(chuàng)新工程項目的階段性成果，項目編號分別為：21ZDA056、10-IAED-01-2022；中國農業(yè)科學院農業(yè)經濟與發(fā)展研究所博士研究生巴雪真對本文亦有重要貢獻）
注釋
[1]《第三次全國國土調查主要數據公報》，2021年8月26日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-08/26/content_5633490.htm。
[2]《關于第二次全國土地調查主要數據成果的公報》，2013年12月31日，http://www.gov.cn/jrzg/2013-12/31/content_2557453.htm。
[3]《國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030年）》，2017年5月2日，https://www.ndrc.gov.cn/fggz/fzzlgh/gjjzxgh/201705/t20170502_1196730.html?code=&state=123。
[4]蔣省三、劉守英、李青：《土地制度改革與國民經濟成長》，《管理世界》，2007年第9期。
[5]國家統(tǒng)計局：國家數據，https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01&zb=A0D0F&sj=1998。
[6]國家統(tǒng)計局：國家數據，https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01&zb=A0D0F&sj=2003。
[7]《2000年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2001年2月28日，http://www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/tjgb2020/201310/P020200617516941504186.PDF。
[8]《全國土壤污染狀況調查公報》，2014年4月17日，https://www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/qt/201404/W020140417558995804588.pdf。
[9][13]《資本論》第1卷，北京：人民出版社，2004年，第209、56～57頁。
[10][11]《資本論》第3卷，北京：人民出版社，2004年，第713、699頁。
[12]《馬克思恩格斯全集》第32卷，北京：人民出版社，2016年，第53頁。
[14]亞當·斯密：《國富論》，唐日松等譯，北京：華夏出版社，2006年，第181頁。
[15][16]FAO數據庫：https://www.fao.org/faostat/en/#data。
[17]郭樹斌：《新常態(tài)背景下關于耕地后備資源開發(fā)利用思考》，《資源節(jié)約與環(huán)?！?，2019年第3期。
[18]大陸6大區(qū)域劃分：華北地區(qū)5個：北京市、天津市、河北省、山西省、內蒙古自治區(qū)；東北地區(qū)3個：遼寧省、吉林省、黑龍江?。蝗A東地區(qū)7個：上海市、江蘇省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、山東?。恢心系貐^(qū)6個：河南省、湖北省、湖南省、廣東省、廣西壯族自治區(qū)、海南?。晃髂系貐^(qū)5個：重慶市、四川省、貴州省、云南省、西藏自治區(qū)；西北地區(qū)5個：陜西省、甘肅省、青海省、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)。
[19]作者根據國土“三調”各省公布的數據計算。
[20]《第七次全國人口普查公報（第三號）——地區(qū)人口情況》，2021年5月11日，http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/202106/t20210628_1818822.html。
[21]參見毛學峰、劉靖、朱信凱：《中國糧食結構與糧食安全：基于糧食流通貿易的視角》，《管理世界》，2015年第3期。
[22]《〈第二次全國污染源普查公報〉全文》，2020年6月16日，https://www.mee.gov.cn/home/ztbd/rdzl/wrypc/zlxz/202006/t20200616_784745.html。
[23]參見閔繼勝、孔祥智：《我國農業(yè)面源污染問題的研究進展》，《華中農業(yè)大學學報（社會科學版）》，2016年第2期。
[24]《2019年全國耕地質量等級情況公報》，2020年5月6日，http://www.moa.gov.cn/nybgb/2020/202004/202005/t20200506_6343095.htm?ivk_sa=1024320u。
[25]參見陳雨生、陳志敏、江一帆：《農業(yè)科技進步和土地改良對我國耕地質量的影響》，《農業(yè)經濟問題》，2021年第9期。
[26]《第三次全國國土調查主要數據成果發(fā)布》，2021年8月26日，https://www.mnr.gov.cn/dt/ywbb/202108/t20210826_2678337.html。
[27]作者根據《新中國六十年統(tǒng)計資料匯編》《國家統(tǒng)計局關于2021年糧食產量數據的公告》等資料計算。
The Essential Logic and Inherent Requirements of "Food Crop Production Strategy Based on Farmland Management" from the Perspective of Food Security
Zhong Yu
Abstract: The report of the 20th Party Congress attaches great importance to food security and arable land protection and proposes to "reinforce the foundations for food security on all fronts", which is a strategic judgment based on the strategic value of food and a strategic deployment and policy orientation to fully and systematically seize the initiative of food security in China. China's arable land protection and utilization policy has undergone three stages, from the protection of arable land quantity, to the equal importance of "quantity and quality", to the triple protection of "quantity, quality and ecology". China has now formed the strictest system of arable land protection, including the basic farmland protection system, the land use regulation system, and the arable land occupation and replenishment balance system. Food crop production strategy based on farmland management is a major strategic decision of China based on theory and practice, which has deep logical roots. At present and in the future, China's arable land protection is facing problems of insufficient quantity, low quality, insufficient investment and imbalance between labor and land. It is necessary to build a new pattern of arable land protection with "one guideline, bi-directional force and three-in-one" approach.
Keywords: food security, food crop production strategy based on farmland management, development logic, inherent requirements
責 編∕李思琪
