【摘要】長三角高質(zhì)量發(fā)展必須以城市群一體化為支撐。長三角一體化的內(nèi)涵是打破行政區(qū)經(jīng)濟，促進要素自由流動、商品互通有無和專業(yè)化分工協(xié)作，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和共同繁榮。長三角一體化包括五個方面的一體化，即經(jīng)濟一體化、設(shè)施一體化、空間一體化、環(huán)保一體化和制度一體化。其中，經(jīng)濟一體化是核心任務(wù)，也是長三角一體化面臨的最大問題，主要障礙是技術(shù)創(chuàng)新不足和合作共贏機制不健全。長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展，必須在科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新上取得突破，前者著眼于形成高效梯度的產(chǎn)業(yè)分工，后者則力求形成保障多領(lǐng)域合作共贏的一體化機制。同時，要在空間載體上給與高效支撐。
【關(guān)鍵詞】長三角一體化 高質(zhì)量發(fā)展 科技創(chuàng)新 制度創(chuàng)新 空間優(yōu)化
【中圖分類號】F127 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.22.005
【作者簡介】孫斌棟，華東師范大學城市與區(qū)域科學學院黨委書記、教授、博導(dǎo)，民政部政策理論研究基地——華東師范大學中國行政區(qū)劃研究中心主任，崇明生態(tài)研究院高端智庫主任。研究方向為城市地理、區(qū)域經(jīng)濟、國家空間治理與行政區(qū)劃。主要著作有《制度變遷與區(qū)域經(jīng)濟增長》、《Institutionen und regionales Wirtschaftswachstum － am Beispiel Shanghai》、《中國城市區(qū)域的多中心空間結(jié)構(gòu)與發(fā)展戰(zhàn)略》（合著）、《中國城市經(jīng)濟空間》（合著）。
長三角高質(zhì)量發(fā)展以一體化為支撐
高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)。長三角高質(zhì)量發(fā)展具有三層邏輯。首先，高質(zhì)量發(fā)展是長三角自身發(fā)展的需要。經(jīng)過多年發(fā)展，長三角綜合實力位居全國各城市群前列，取得國內(nèi)人口最多、經(jīng)濟體量最大、人均生產(chǎn)能力名列前茅等顯著成績，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上追求高質(zhì)量發(fā)展正當其時。其次，高質(zhì)量發(fā)展是長三角縮小與世界級城市群差距的需要。長三角是世界公認的六大城市群之一，但對標發(fā)達國家的世界級城市群，長三角仍有不小差距，在經(jīng)濟發(fā)展、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、區(qū)域空間結(jié)構(gòu)、環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治、制度文化共同體建設(shè)等方面存在不足，因此高質(zhì)量發(fā)展是必然要求。再次，長三角高質(zhì)量發(fā)展是服務(wù)國家戰(zhàn)略的需要。長三角城市群作為我國最大的城市群，不僅在國內(nèi)具有表率作用，在國際舞臺上也發(fā)揮著重要作用?！堕L三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動計劃（2018-2020年）》將長三角定位為“全國貫徹新發(fā)展理念的引領(lǐng)示范區(qū)，全球資源配置的亞太門戶，具有全球競爭力的世界級城市群”[1]。長三角是“一帶一路”與長江經(jīng)濟帶的重要交匯地帶，長三角的高質(zhì)量發(fā)展事關(guān)如何把握戰(zhàn)略機遇和應(yīng)對風險挑戰(zhàn)，關(guān)乎國運。
長三角一體化是高質(zhì)量發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，是長三角高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。區(qū)域一體化將區(qū)域化零為整，有助于打破行政界限約束，促進要素自由流動、地區(qū)分工協(xié)作，從而推動區(qū)域整體發(fā)展質(zhì)量、效益和效率的提高，實現(xiàn)區(qū)域合作發(fā)展的協(xié)調(diào)性與可持續(xù)性。2018年11月5日，習近平總書記在首屆中國國際進口博覽會上宣布，支持長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國家戰(zhàn)略。這表明以長三角一體化發(fā)展為抓手推動高質(zhì)量發(fā)展勢在必行。
長三角一體化同京津冀協(xié)同發(fā)展與粵港澳大灣區(qū)建設(shè)相互配合，是服務(wù)全國發(fā)展大局的需要。從國內(nèi)城市群發(fā)展態(tài)勢來看，京津冀地區(qū)率先開展重大部署，在一體化進程中取得重大進展。通過北京通州行政副中心建設(shè)與河北雄安新區(qū)設(shè)立，京津冀在疏解北京的非核心功能、調(diào)整優(yōu)化京津冀城市區(qū)域空間結(jié)構(gòu)以及實現(xiàn)區(qū)域一體化的道路上邁出重大一步?；浉郯拇鬄硡^(qū)積極探索合作發(fā)展戰(zhàn)略，在構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制與建設(shè)港珠澳大橋等重大基礎(chǔ)設(shè)施上實現(xiàn)重大進展，助力粵港澳大灣區(qū)更高質(zhì)量一體化發(fā)展。面對國內(nèi)兄弟區(qū)域的建設(shè)，長三角應(yīng)加快一體化發(fā)展，為全國城市群高質(zhì)量發(fā)展樹立標桿和典范，提供可復(fù)制、可推廣、可輻射的經(jīng)驗。
長三角一體化符合世界城市群更高質(zhì)量一體化發(fā)展趨勢，是參與全球合作競爭的需要。從全球發(fā)展潮流來看，城市群一體化趨勢明顯，國際競爭越來越體現(xiàn)為以核心城市為中心的城市群的競爭。“美國2050”空間戰(zhàn)略規(guī)劃中涉及11個城市群，旨在模糊同一區(qū)域內(nèi)各大都市的界限，通過緊密的交通網(wǎng)絡(luò)，打造一個更具全球競爭力的綜合性區(qū)域。歐洲城市群則通過構(gòu)建多中心城市網(wǎng)絡(luò)以促進均衡、可持續(xù)的地域發(fā)展。日本也通過六次綜合國土規(guī)劃，不斷推進全國范圍內(nèi)的多中心發(fā)展，并成立了首都圈整備委員會，以促進東京都市圈內(nèi)各地區(qū)的一體化發(fā)展。以世界級城市群為發(fā)展目標的長三角城市群，應(yīng)緊跟世界級城市群的先進發(fā)展理念，通過高質(zhì)量的一體化發(fā)展，逐步縮小與之的差距。
長三角一體化的內(nèi)涵
區(qū)域一體化緣起于20世紀50年代的歐洲關(guān)稅同盟（陳軍亞，2008），旨在推動國家間的協(xié)調(diào)，這是區(qū)域一體化的基礎(chǔ)內(nèi)涵。根據(jù)長三角地區(qū)發(fā)展情境以及需要解決的問題，長三角區(qū)域一體化的內(nèi)涵應(yīng)當是：打破行政區(qū)經(jīng)濟，降低交易成本，促進要素自由流動、商品互通有無和專業(yè)化分工協(xié)作，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和共同繁榮，構(gòu)筑城市群命運共同體。長三角一體化可以分解為“五個一體化”，核心是經(jīng)濟一體化，支撐是設(shè)施一體化、空間一體化、環(huán)保一體化和制度一體化。
經(jīng)濟一體化是當前我國區(qū)域一體化的核心。這是由我國當前最大的任務(wù)是發(fā)展所決定的。自由市場體制下，區(qū)域一體化的根本動力是企業(yè)追求利益最大化。經(jīng)濟一體化的內(nèi)涵是通過要素自由流動和商品互通有無，取得專業(yè)化分工協(xié)作。經(jīng)濟一體化的優(yōu)點主要表現(xiàn)為以下四個方面：在要素層面，要素自由流動，提高配置效率，尤其是知識與人力資本流動有助于推進技術(shù)創(chuàng)新；在商品層面，互通有無，擴大市場，獲得規(guī)模效益；在企業(yè)層面，企業(yè)跨地區(qū)經(jīng)營，優(yōu)化配置資源；在地區(qū)層面，地區(qū)間專業(yè)分工協(xié)作，發(fā)揮各自比較優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢，促進更高質(zhì)量的一體化。經(jīng)濟一體化的實施途徑可通過橫向分工和縱向分工實現(xiàn)。橫向分工的成功例子是德國城市體系，典型特征是多個實力強大、各具特色功能的城市構(gòu)成城市網(wǎng)絡(luò)體系，如金融服務(wù)業(yè)集中在法蘭克福，媒體業(yè)集中在漢堡、慕尼黑，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)集中在慕尼黑和斯圖加特（孫斌棟等，2008）?？v向分工的成功例子是美國五大湖城市群，芝加哥承擔第一等級的區(qū)域經(jīng)濟中心的職能，與匹茲堡、底特律、克利夫蘭等第二等級中心地以及第三、第四等級的城市相配合，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)縱向一體化布局（鐘炎君，2021）。
設(shè)施一體化為區(qū)域一體化提供設(shè)施支撐。完善的交通基礎(chǔ)設(shè)施是確保要素自由流動的基礎(chǔ)和物質(zhì)載體，公共服務(wù)設(shè)施均等化發(fā)展則是優(yōu)化城市功能的保障和非物質(zhì)載體，二者是共同支撐各地區(qū)互利共贏的基礎(chǔ)?；A(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)，一方面，能推動交通基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展從而實現(xiàn)交通運輸網(wǎng)絡(luò)的合理布局、交通信息網(wǎng)絡(luò)的整合共享和交通運營管理的統(tǒng)一協(xié)整，形成相互融通、互利共享的交通網(wǎng)絡(luò)；另一方面，以“人的城市化”以及“城市讓生活更美好”的發(fā)展理念推動公共服務(wù)均等化發(fā)展，提高長三角地區(qū)人民的生活質(zhì)量，最終助力長三角地區(qū)改進當前公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施布局不足的問題，奠定地區(qū)互利共贏的基礎(chǔ)。
空間一體化為區(qū)域一體化提供載體支撐。以城市群為主體形態(tài)、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展是空間一體化的目標。這在城市規(guī)模分布方面則體現(xiàn)為大中小城市與小城鎮(zhèn)在規(guī)模上協(xié)調(diào)發(fā)展，緩解大城市城市病和集聚不經(jīng)濟，給與中小城市發(fā)展空間，改善區(qū)域空間結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城市群尺度集聚經(jīng)濟更優(yōu)化，為實現(xiàn)更高質(zhì)量一體化發(fā)展提供空間支撐。對于較高發(fā)展階段的城市群來說，德國城市體系的多中心均衡分布是值得借鑒的空間一體化體系。德國的城市體系具有較低的擁堵成本，同時，城市網(wǎng)絡(luò)間良好的可達性與連通性彌補了空間分離的缺陷，保障了城市間良好的勞動分工與專業(yè)化協(xié)作，加強了區(qū)域之間的競爭和合作（孫斌棟等，2008）。
環(huán)保一體化為區(qū)域一體化提供綠色基底支撐。生態(tài)環(huán)境是生產(chǎn)生活空間的綠色基底，是長三角地區(qū)一體化發(fā)展的自然基礎(chǔ)。良好的生態(tài)環(huán)境能為人類與社會發(fā)展提供豐富的生產(chǎn)要素與綠色健康的生活空間，為一體化建設(shè)保駕護航；嚴峻的生態(tài)困境則會加劇自然災(zāi)害的頻次與強度，阻礙一體化的實現(xiàn)。環(huán)境保護一體化通過聯(lián)防聯(lián)控解決跨界污染。共建環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，有助于實現(xiàn)以環(huán)境保護促進產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和升級，以生態(tài)維護提供綠色宜居基底。萊茵河流域保護是區(qū)域環(huán)境保護一體化的典范。萊茵河流經(jīng)的法國、荷蘭、比利時、德國等9個國家間的高效合作機制、一體化系統(tǒng)的生態(tài)修復(fù)理念、分階段編制并聯(lián)合實施流域治理的規(guī)劃理念、完善的監(jiān)測預(yù)警體系與信息互通平臺形成了高效的跨區(qū)域保護合力，進而實現(xiàn)了環(huán)境保護一體化的發(fā)展（王思凱，2018）。
制度一體化為區(qū)域一體化提供體制保障。治理不協(xié)調(diào)束縛了基礎(chǔ)設(shè)施一體化、要素的自由流動與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，成為阻礙長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展的重要原因。廣義制度包括文化。缺乏身份認同感會無形中提高各地區(qū)之間的交流成本，不利于區(qū)域分工協(xié)作價值基礎(chǔ)的形成。治理一體化強調(diào)公共制度的共同制定和政府治理的相互協(xié)調(diào)，最終“打通”要素流動與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移通道，降低區(qū)際交易成本。文化一體化基于對各地區(qū)間文化差異的尊重，通過加強文化合作，提升區(qū)域身份認同感，建立文化共同體，形成文化合力，從而有利于降低各地區(qū)之間的交流成本，實現(xiàn)區(qū)域分工協(xié)作價值基礎(chǔ)。大倫敦都市區(qū)的建設(shè)與歐洲文化一體化的發(fā)展值得長三角借鑒。大倫敦都市區(qū)實行兩級政府管理，兩級政府并非上下級關(guān)系，而是合作和協(xié)調(diào)關(guān)系，制度設(shè)計避免了兩級政府之間的非合作博弈，在最大程度上減少了內(nèi)耗。同時，充分調(diào)動非政府組織積極參與降低制度性交易成本，進而提高治理一體化程度（嚴榮，2003）。歐洲主要通過文化政策的制定與文化項目的實施推動文化一體化發(fā)展，進而促進了歐洲一體化，其中經(jīng)驗值得學習借鑒（王昱，2000）。
長三角一體化的現(xiàn)狀與問題
近年來，長三角地區(qū)在五個一體化方面都取得長足進步。在經(jīng)濟發(fā)展方面，著力推動商品、要素自由流動，打通企業(yè)轉(zhuǎn)移的行政壁壘，以創(chuàng)新協(xié)同為抓手促進產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作；在設(shè)施建設(shè)方面，有序開展鐵路、公路、港口、機場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進資源優(yōu)化配置；在空間規(guī)劃方面，實施《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，完善規(guī)劃對接機制，促進區(qū)域整體結(jié)構(gòu)優(yōu)化；在環(huán)境保護方面，從技術(shù)、監(jiān)督與體制層面，不斷深化區(qū)域環(huán)保聯(lián)防聯(lián)治，環(huán)境質(zhì)量顯著提高；在制度建設(shè)方面，多層次政府合作與多領(lǐng)域治理協(xié)同的有序落實為各領(lǐng)域工作的展開提供體制支撐。在兩個三年行動計劃的指導(dǎo)下，長三角地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平保持穩(wěn)定的上升態(tài)勢且各地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平差距逐漸縮小。筆者根據(jù)長三角一體化內(nèi)涵，從經(jīng)濟一體化、設(shè)施一體化、空間一體化、環(huán)保一體化和制度一體化五個維度合計19個指標構(gòu)建了長三角一體化評價指標體系，評價長三角一體化發(fā)展進展。研究結(jié)果表明，2000年以來，長三角區(qū)域一體化指數(shù)不斷提高，長三角區(qū)域一體化進展呈現(xiàn)良好發(fā)展態(tài)勢。長三角市場分割程度低于我國其他城市群，城市間正向溢出效果明顯，相較于京津冀的“燈下黑”現(xiàn)象，長三角地區(qū)大城市對小城市的輻射帶動作用突出（孫斌棟、丁嵩，2016）。長三角各城市間已初步形成優(yōu)勢和功能互補的格局，實現(xiàn)了較好的品牌效應(yīng)互借。例如，烏鎮(zhèn)成功舉辦世界互聯(lián)網(wǎng)大會，借助上海城市品牌，提高會議信息傳播效率，提升了會議的商業(yè)投資吸引力與旅游吸引力。
然而，在樂見長三角穩(wěn)步邁向一體化發(fā)展的同時，應(yīng)該清楚地意識到長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展仍存在諸多挑戰(zhàn)。
經(jīng)濟一體化是最大問題，主要障礙是技術(shù)創(chuàng)新不足，深層次原因是創(chuàng)新體制不夠健全。要素自由流動是經(jīng)濟一體化的基礎(chǔ)。2000～2006年，長三角跨區(qū)域的人口流動強度不斷增強，但2006年以后人口流動趨于平穩(wěn)，[2]戶籍、地方就業(yè)保護以及國有資本流動遲滯是重要原因。資本流動方面，安徽的跨區(qū)域資本聯(lián)系顯著低于其他省市，有待提升。[3]企業(yè)流動仍然受到行政壁壘影響。以上海制造業(yè)為例，上海制造業(yè)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)和生產(chǎn)服務(wù)功能主要分布在市域范圍內(nèi)，限制了上海制造業(yè)對周邊的輻射帶動作用。相較而言，倫敦、紐約及東京等全球城市早已實現(xiàn)企業(yè)的區(qū)域一體化布局（張婷麟、孫斌棟，2014）。
產(chǎn)業(yè)分工方面，通過計算產(chǎn)業(yè)同構(gòu)指數(shù)和與紐約經(jīng)濟區(qū)產(chǎn)業(yè)構(gòu)成比較發(fā)現(xiàn)，長三角橫向產(chǎn)業(yè)同構(gòu)并不嚴重，但制造業(yè)垂直分工沒有拉開層級，垂直分工不足制約了經(jīng)濟一體化的深化。產(chǎn)業(yè)垂直分工的缺乏源于創(chuàng)新不足。長三角雖然是我國創(chuàng)新能力最強的城市群，但與世界級城市群仍有較大差距。一是商業(yè)模式創(chuàng)新多，高技術(shù)含量的原始創(chuàng)新少；外觀設(shè)計多，發(fā)明專利等核心技術(shù)少。二是缺乏具有全球影響力的科技創(chuàng)新企業(yè)，長三角城市群的科技創(chuàng)新企業(yè)數(shù)量位列六大世界城市群最末。三是高校和科研機構(gòu)創(chuàng)新水平有待提升，專利申請雖多，但科研成果轉(zhuǎn)化率低，產(chǎn)學研一體化任重道遠。四是長三角一體化的協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展仍不充分。長三角各地區(qū)創(chuàng)新資源自成體系，整合度不足?？萍柬椖?、科技規(guī)劃、科技標準不統(tǒng)一，缺乏協(xié)調(diào)，包括技術(shù)交易、知識產(chǎn)權(quán)交易、產(chǎn)學研在內(nèi)的統(tǒng)一公共服務(wù)平臺的實質(zhì)推進還不足。
長三角創(chuàng)新不足歸根結(jié)底在于制度建設(shè)的不完善，表現(xiàn)為以下三個方面：一是政企關(guān)系仍有不暢。地方政府在包括創(chuàng)新在內(nèi)的地方經(jīng)濟發(fā)展方面具有較高的積極性，而應(yīng)當承擔創(chuàng)新職能的企業(yè)主體地位仍需加強，尤其是民營企業(yè)創(chuàng)新作用沒有得到充分發(fā)揮。二是科研投入與產(chǎn)出關(guān)系存在錯位現(xiàn)象?，F(xiàn)有科研評價體系存在“重投入，輕產(chǎn)出”，“重項目申報，輕成果評估”的弊端，導(dǎo)致“投入多，回報少”，“成果多，有用的少”，影響了產(chǎn)學研一體化。國內(nèi)產(chǎn)學研一體化水平和核心技術(shù)創(chuàng)新能力亟待提高。一些領(lǐng)域的核心技術(shù)仍處于依賴國外的被動地位。三是政府職能轉(zhuǎn)變不足。行政區(qū)壁壘導(dǎo)致科創(chuàng)資源各成體系、重復(fù)設(shè)置，也限制了科創(chuàng)資源和創(chuàng)新要素的自由流動，降低了要素配置效益。由于客觀條件類似、政府投資方向相似，地區(qū)間同質(zhì)化競爭嚴重，創(chuàng)新合作難以實現(xiàn)。行政主導(dǎo)也是各地科技政策和技術(shù)產(chǎn)權(quán)交易市場規(guī)則不統(tǒng)一的主要原因。
設(shè)施一體化困難主要體現(xiàn)在公共服務(wù)設(shè)施均等化方面。長三角交通基礎(chǔ)設(shè)施一體化取得了長足進步，目前問題主要是地區(qū)間城際軌道交通線路尚不順達，城際鐵路網(wǎng)絡(luò)有待完善。相比之下，長三角地區(qū)公共服務(wù)設(shè)施均等化還有很長的路要走。醫(yī)療、教育資源在各地區(qū)間的分配差異很大，社保醫(yī)保一體化尚未有效落實。以每萬人床位數(shù)為表征的醫(yī)療資源表現(xiàn)為“核心多，外圍少”的空間分布特征，即在以上海為核心及其周邊地區(qū)，如蘇南、浙北、皖南的醫(yī)療資源較為充足，但其外圍地區(qū)的醫(yī)療資源則有待提高，部分地區(qū)，如宿州市的人均床位數(shù)不足核心區(qū)域的一半。[4]但從動態(tài)發(fā)展趨勢來看，長三角地區(qū)醫(yī)療資源等多數(shù)公共服務(wù)設(shè)施均等化勢頭良好，而高品質(zhì)基礎(chǔ)教育設(shè)施均等化尚需提高。
長三角空間上還存在超大城市過大而小城市過小的矛盾?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2021—2035年）》和《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》中強調(diào)，“完善以城市群為主體形態(tài)、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化格局”，長三角空間一體化存在超大特大城市規(guī)模壓力大、交通擁堵和健康安全風險大，以及中小城市發(fā)展動力不足等問題，上海內(nèi)部中心城區(qū)與新城發(fā)展的反差是這方面的集中體現(xiàn)。此外，城市群整體協(xié)調(diào)發(fā)展的空間目標與各地區(qū)空間規(guī)劃的銜接始終是重要任務(wù)。
環(huán)保一體化在廣度和深度上有待深化和落實。首先，跨省際環(huán)境保護聯(lián)防聯(lián)控工作仍有待完善。例如，省際之間尚未建立行洪信息共享平臺，阻礙上下游聯(lián)合防洪防汛。其次，環(huán)保一體化的合作目標有待拓寬。目前聯(lián)合應(yīng)急防治污染，如應(yīng)對重污染天氣等是主要目標，尚未進入應(yīng)急和實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量長期改善并需的目標狀態(tài)。此外，環(huán)保一體化保障體制有待加強。橫向生態(tài)補償機制尚未全面落實，由于區(qū)域生態(tài)維護而發(fā)展受限的地區(qū)無法得到合理的經(jīng)濟補償，不利于長遠區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)和重要生態(tài)空間保護。
合作共贏的制度尚未有效建立。長三角地區(qū)在推進制度一體化的進程中一直走在全國前列，主要體現(xiàn)在多層次政府合作與多領(lǐng)域治理協(xié)同兩個方面。然而，長三角各地區(qū)間尚未達成一致的利益協(xié)調(diào)制度，這是未來長三角制度一體化需要突破的主要瓶頸。在我國當前體制下，地方政府承擔經(jīng)濟發(fā)展重要職責。如果利益共享制度未能有效建設(shè)，則地方政府為追求自身利益最大化，往往會采取不同程度的經(jīng)濟發(fā)展干預(yù)措施，阻礙地區(qū)間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與要素流動，從而使區(qū)域總體經(jīng)濟效率受損，導(dǎo)致區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展難以實現(xiàn)。2000年以來，長三角各地區(qū)政府對經(jīng)濟的干預(yù)程度呈現(xiàn)穩(wěn)定上升的趨勢，但制度一體化水平并未得到有效提升。[5]
長三角一體化的未來發(fā)展方略
根據(jù)當前長三角發(fā)展所處的階段和面臨的主要問題，以及服務(wù)全國、輻射亞太的門戶定位，長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展，必須在科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新上取得突破，前者著眼于形成高效梯度的產(chǎn)業(yè)分工，后者則力求形成保障多領(lǐng)域合作共贏的一體化機制。同時，要在空間載體上給與有力支撐。
以科技創(chuàng)新為引領(lǐng)，形成高效梯度的產(chǎn)業(yè)分工。第一，需要確立企業(yè)創(chuàng)新主體地位。政府可以集中資源在個別關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)取得突破，但成本偏高，不可能也不適合于量大面廣的創(chuàng)新活動。事實上，此類創(chuàng)新活動需要企業(yè)發(fā)揮創(chuàng)新主體作用，政府不應(yīng)也沒有能力越俎代庖。企業(yè)創(chuàng)新主體地位的確立有助于打破行政主導(dǎo)格局，為推進長三角創(chuàng)新一體化奠定基礎(chǔ)，特別是應(yīng)充分發(fā)揮民營企業(yè)在推動地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展方面的重要作用。世界發(fā)達國家情況莫不如此，我國當前活躍的高科技企業(yè)也多為民營企業(yè)。使企業(yè)成為創(chuàng)新主體的前提是保障民營企業(yè)與國有企業(yè)地位同等，同時深化國有企業(yè)改革，優(yōu)化國有經(jīng)濟布局并調(diào)整結(jié)構(gòu)。要營造一個更加公平自由的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，推動國有企業(yè)逐步退出一般營利性和競爭性領(lǐng)域，加強對民營中小企業(yè)和創(chuàng)業(yè)企業(yè)的扶持與服務(wù)，促進“內(nèi)外”“公私”企業(yè)百花齊放。
第二，要完善科研創(chuàng)新的評價和激勵機制。大力改革科研評價體系，統(tǒng)籌兼顧科研誠信、成果質(zhì)量、學術(shù)影響力、成果轉(zhuǎn)化、服務(wù)決策、人才培養(yǎng)和社會貢獻，對不同科研活動實行分類評價，促進基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和技術(shù)推廣協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，公開科研評價信息，嚴格遴選同行評議專家，減少行政和人情干預(yù)，建立以創(chuàng)新質(zhì)量和服務(wù)貢獻為核心的評價機制。為此，要完善科研創(chuàng)新激勵機制，尤其是強化創(chuàng)新產(chǎn)出在評價體系中的權(quán)重，淡化創(chuàng)新投入在評價中的作用；加大績效工資比重，拉開薪酬差距，激發(fā)創(chuàng)新人才的潛力和創(chuàng)造性。
第三，要完善市場環(huán)境，塑造有利于創(chuàng)新的氛圍。在知識產(chǎn)權(quán)的制度保障方面，要完善知識產(chǎn)權(quán)保護、社會信用保障制度，營造良好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境。通過加強知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域信用體系建設(shè)，使侵權(quán)假冒違法行為人承擔較高的失信代價，保障技術(shù)創(chuàng)新企業(yè)的合法知識收益。在文化教育方面，要進一步改革教育體制和教育內(nèi)容，促進創(chuàng)業(yè)教育與活動的系統(tǒng)化、專業(yè)化和多層次發(fā)展，加強創(chuàng)業(yè)知識與技能的學習，在全社會和學校中倡導(dǎo)積極的就業(yè)觀念和自主創(chuàng)業(yè)文化，營造鼓勵試錯、尊重失敗、包容開放的自主創(chuàng)業(yè)氛圍。
第四，要做好政府服務(wù)和協(xié)調(diào)，實現(xiàn)創(chuàng)新資源最優(yōu)配置。國家部委可牽頭成立統(tǒng)籌機構(gòu)，規(guī)劃協(xié)調(diào)創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展，按照分工協(xié)作的原則分配國家給予的科技資源，避免重復(fù)投放和各自為營。在技術(shù)交易、知識產(chǎn)權(quán)交易、產(chǎn)學研等相關(guān)方面建立統(tǒng)一的功能性平臺，公布和共享科創(chuàng)資源和重大成果，共建共享跨區(qū)域重大科技基礎(chǔ)設(shè)施集群與國家實驗室等，從軟件與硬件兩個維度為長三角科技創(chuàng)新一體化提供強大的源頭支持。鼓勵長三角科研院所和大學相互開放重點實驗室、中試基地，共享軟硬件設(shè)施，加強人才交流和信息互通，促進科研合作。開展區(qū)域聯(lián)合調(diào)研和項目攻關(guān)，就區(qū)域共性重大問題，如霧霾治理、水資源保護、食品安全、醫(yī)療健康等內(nèi)容，共同開展區(qū)域調(diào)研和技術(shù)攻關(guān)。
以制度創(chuàng)新為動力，充分調(diào)動合作共贏的積極性。實現(xiàn)區(qū)域共同富裕、構(gòu)建區(qū)域命運共同體，需要以合作共贏為抓手。合作共贏不是不要競爭，而是團結(jié)整個區(qū)域共同面對更大的外部競爭與國際挑戰(zhàn)，在競爭中合作，塑造健康的競合關(guān)系，從而實現(xiàn)區(qū)域共同富裕，打造區(qū)域命運共同體。在我國當前體制下，行政區(qū)經(jīng)濟決定了只有各個地區(qū)利益共享，實現(xiàn)合作共贏才能激起各方一體化興趣。這是一體化的根本前提，也是長三角一體化亟待解決的根本問題。
第一，創(chuàng)新收益分配機制，推進要素自由流動。合作共贏，打造命運共同體，不僅需要高瞻遠矚的理念，更需要創(chuàng)新措施有效落實，推進資源與要素的自由流動。當前長三角經(jīng)濟一體化的最大問題是企業(yè)自由流動障礙，背后原因是流出地和流入地的利益矛盾。為此，需要創(chuàng)新各地區(qū)收益分配機制，讓流出地和流入地都獲得合理收益，從而使資源和要素流動起來，推進城市間專業(yè)化分工協(xié)作，實現(xiàn)資源配置效益最大化。在改革策略上，可以考慮在異地建設(shè)的飛地經(jīng)濟區(qū)中試點創(chuàng)新政策，并不斷總結(jié)可復(fù)制的經(jīng)驗，推廣到長三角和全國各地區(qū)。
第二，落實區(qū)域公平發(fā)展機制，推動全范圍民生福祉提升。在公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)上，應(yīng)結(jié)合實際需求情況，加強對蘇北、浙南、皖北等公共服務(wù)設(shè)施落后地區(qū)的建設(shè)力度，完善基本公共服務(wù)設(shè)施在長三角范圍內(nèi)的均等化布局。在體制保障方面，可以借鑒歐盟結(jié)構(gòu)基金做法，成立長三角地區(qū)發(fā)展基金，對于欠發(fā)達地區(qū)和因為區(qū)域一體化而遭受沖擊的地區(qū)和群體給與基金支持，以此削弱因要素自由流動所導(dǎo)致的地區(qū)極化效應(yīng)而加劇的負面影響，緩解弱勢群體對利益被“分割”的擔憂和焦慮。
第三，建立跨區(qū)域生態(tài)補償機制，加強聯(lián)防聯(lián)治。在體制方面，完善橫向生態(tài)補償機制，建立生態(tài)補償基金，對于由于區(qū)域生態(tài)維護而得不到發(fā)展的地區(qū)，應(yīng)該通過區(qū)域內(nèi)的轉(zhuǎn)移支付提供合理補償；強化三省一市的環(huán)境保護協(xié)商會議制度，在保障協(xié)調(diào)區(qū)域環(huán)保合作的基本職能前提下，強化其對環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治的推動作用。在技術(shù)層面，建立完善區(qū)域不同維度環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控信息共享平臺。例如，建立洪澇信息共享平臺、完善建立重污染天氣應(yīng)急聯(lián)動機制等。在監(jiān)督層面，從法規(guī)層面落實統(tǒng)一重點區(qū)域的監(jiān)控措施、標準與罰則，這是實現(xiàn)共同監(jiān)管的前提；建立區(qū)域生態(tài)監(jiān)督檢查機構(gòu)，以負責區(qū)域生態(tài)發(fā)展動態(tài)監(jiān)督、污染物減排核查以及減排項目的監(jiān)管。
第四，改革政績考核機制，為一體化消除體制障礙。在各地區(qū)尚未達成一致的利益協(xié)調(diào)機制背景下，“唯GDP”的政績考核體制導(dǎo)致地方政府為追求自身利益最大化限制產(chǎn)業(yè)和要素在地區(qū)間自由轉(zhuǎn)移與流動，導(dǎo)致區(qū)域總體經(jīng)濟效率受損。唯有打破單純以GDP增長為標準的政績考核體制，才能從根本上實現(xiàn)要素流動，讓包括國有企業(yè)在內(nèi)的所有企業(yè)基于市場動力和自身利益訴求，跨區(qū)域發(fā)展、兼并和流動，形成地區(qū)間專業(yè)化協(xié)作格局。要建立多中心治理模式和一體化監(jiān)督制度。尊重各城市地方自主權(quán)，同時通過一體化的監(jiān)督體系，公布、共享信息，監(jiān)督仲裁各地區(qū)行為，獎勵推進一體化行為，制裁阻礙一體化行為，從而落實利益共享機制建設(shè)。
以空間優(yōu)化為支撐，實現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。第一，推進完善長三角地區(qū)規(guī)劃，建立完善的規(guī)劃銜接機制。明確區(qū)域整體及各城市發(fā)展方向。在此基礎(chǔ)上，強化各地區(qū)地方規(guī)劃與長三角城市群規(guī)劃的對接，確保地方自身規(guī)劃所制定的發(fā)展目標立足于城市群整體發(fā)展需求，并加強與其他城市以及國家層面規(guī)劃的銜接，避免過度競爭和重復(fù)建設(shè)。
第二，實施多中心的大都市區(qū)空間戰(zhàn)略。超大特大城市的單中心空間發(fā)展導(dǎo)致人口過度集聚是“城市病”產(chǎn)生的重要原因之一。因而，上海等核心城市在提高自身能級的同時，可借鑒美國城市化經(jīng)驗，應(yīng)適當?shù)卦谑杏驅(qū)用婺酥链蠖际袇^(qū)層面，建立勞動力市場、職住關(guān)系，交通基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施統(tǒng)籌發(fā)展的多中心結(jié)構(gòu)。一方面，有助于緩解中心城區(qū)過度集聚所產(chǎn)生的集聚不經(jīng)濟；另一方面，通過各中心單元之間“互借規(guī)模”，同樣可以確保獲取同城的集聚效益。除了上海之外，其他核心城市如杭州、南京等也可以根據(jù)發(fā)展實際需要與鄰近地區(qū)，推動各自的都市區(qū)形成。
第三，發(fā)揮上海核心引領(lǐng)作用，服務(wù)長三角一體化。首先，上海要在利益共享機制建設(shè)中主動服務(wù)，牽頭謀劃。探索稅收收益共享試點方案和生態(tài)補償機制建設(shè)方案，破除制度壁壘，籌備建立長三角一體化監(jiān)督管理機構(gòu)，力爭成為長三角一體化的公正仲裁機構(gòu)。其次，上海要在長三角一體化行動中率先有為。在城際鐵路建設(shè)中，率先突破行政束縛，打造便捷出行的都市圈；在環(huán)境協(xié)同治理中，牽頭建立合作平臺，共享環(huán)境數(shù)據(jù)和信息；在產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作中，率先鼓勵企業(yè)跨區(qū)域流動，金融、科技研發(fā)要服務(wù)長三角。此外，上海要創(chuàng)金融服務(wù)制度之新，發(fā)揮金融服務(wù)的全球城市核心功能；增強科技創(chuàng)新優(yōu)勢，引領(lǐng)全國產(chǎn)業(yè)升級；搭建鏈接長三角與全球兩個扇面的橋梁，借助區(qū)域整體力量實現(xiàn)卓越全球城市目標，與此同時反哺長三角高質(zhì)量發(fā)展。
（本文系國家社會科學基金重大項目“中國城市生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間優(yōu)化研究”和中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費項目華東師范大學新文科創(chuàng)新平臺的階段性成果，項目編號分別為：17ZDA068、2022ECNU - XWK - XK001）
注釋
[1]《長三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動計劃（2018–2020年）》，2018年6月1日。
[2]根據(jù)國家流動人口動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)（CMDS）相關(guān)年份數(shù)據(jù)計算。
[3]根據(jù)企查查網(wǎng)站城市間投資數(shù)據(jù)匯總計算。
[4][5]根據(jù)《中國城市統(tǒng)計年鑒》相關(guān)年份數(shù)據(jù)計算。
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Theory and Practice of Integrated High-Quality Development of Yangtze River Delta
Sun Bindong
Abstract: High-quality development of the Yangtze River Delta must be underpinned by the integration of city clusters. The substance of the Yangtze River Delta integration is to transcend administrative economies, promote the free flow of factors, interchange of goods and specialized division of labor, and achieve high-quality development and common prosperity. The integration of the Yangtze River Delta includes five aspects, namely economic integration, integration of facilities, spatial integration, integration of environmental protection and institutional integration. Among them, economic integration is the core task and the biggest challenge facing the integration of the Yangtze River Delta. The main obstacle is the lack of technological innovation, and the deep-rooted reason for this is the unsound innovation system. To achieve high-quality integrated development of the Yangtze River Delta, breakthroughs must be made in scientific and technological innovation and institutional innovation, with the former focusing on the formation of an efficient gradient industrial division of labor and the latter striving to form an integration mechanism that guarantees win-win cooperation in multiple fields. At the same time, efficient spatial support should be given.
Keywords: Yangtze River Delta integration, high-quality development, science and technology innovation, institutional innovation, spatial optimization
責 編／桂 琰
