摘 要: 2008年國際金融危機以來，我國減稅降費先后經歷了調節(jié)需求為主、供給為輔，調節(jié)供給為主、需求為輔，調節(jié)需求、供給并重等三個主要減稅降費模式。我國近些年來實行的大規(guī)模減稅降費模式取得了系列顯著成效，但仍存在企業(yè)社保繳費率居高不下、稅收優(yōu)惠政策適用范圍有限、相應法律法規(guī)配套不及時、分稅制財政體制改革滯后、稅收法定意識淡薄等問題。要進一步完善減稅降費政策，繼續(xù)施行“組合式”減稅降費策略，不斷提升減稅降費的政策效能。
關鍵詞:減稅降費 政策效果 存在問題 改革方向
【中圖分類號】F812 【文獻標識碼】A
財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》將“建立現(xiàn)代財稅金融體制”作為“全面深化改革、構建高水平社會主義市場經濟體制”的重要內容。全面梳理近年來我國減稅降費政策的演進歷程，并分析當前減稅降費政策的主要存在問題，從而為未來一段時期我國減稅降費政策的改革方向提出對策建議，這對建立完善我國現(xiàn)代財稅金融體制，具有重要的現(xiàn)實意義。
減稅降費的模式演進歷程
隨著國際國內經濟社會形勢的不斷變化，2008年國際金融危機以來，我國減稅降費政策先后經歷了調節(jié)需求為主、供給為輔（2008—2011年），調節(jié)供給為主、需求為輔（2012—2016年）和調節(jié)需求、供給并重（2017年至今）三個主要時期。
調節(jié)需求為主、供給為輔時期
自從我國加入世貿組織以來，對外貿易總量不斷擴大，出口已成為推動我國經濟增長的重要引擎。參與全球分工體系使我國成為名副其實的“世界工廠”，實現(xiàn)了經濟高速增長的“奇跡”。但與此同時，過高的貿易依存度也為中國經濟增添了不穩(wěn)定風險。2008年，美國爆發(fā)金融危機并迅速席卷全球，高度依靠出口驅動的中國經濟也受到了巨大的沖擊與影響。在國際市場動蕩的情況下，我國出現(xiàn)大量外貿企業(yè)破產、工人失業(yè)等問題，實現(xiàn)經濟增長動力從外部出口轉向消費內需是解決問題的關鍵所在。為應對此次來勢猛、擴散快、影響大的國際金融危機，我國政府部門采取擴張的積極財政政策和適度寬松的貨幣政策，迅速推出進一步擴大內需、促進經濟增長的十項措施，其中減稅降費是重要組成部分。
針對此次危機的特點，這個時期的減稅降費政策，以擴需求為主要目標，瞄準的是需求總量調節(jié)，著力點主要在需求側一端，供給調節(jié)只是輔助手段。它的基本行動邏輯是，通過減稅降費增加企業(yè)現(xiàn)金流和居民可支配收入。企業(yè)現(xiàn)金流的增加，有利于擴大投資需求；居民可支配收入的增加，有利于擴大消費需求。企業(yè)投資與居民消費的有效增加，又能較好地促進宏觀經濟復蘇。因這一階段的減稅降費政策，是作為逆經濟周期調節(jié)手段出臺的，所以多是臨時性的，追求的是短期均衡，是權宜之策。
這一時期調節(jié)需求為主、供給為輔減稅降費政策的實施，有力推動了我國經濟從國際金融危機中迅速復蘇，2009年我國GDP增速回升至9.1%，2010年則保持在10.3%的高位。
調節(jié)供給為主、需求為輔時期
我國GDP增速從2012年起開始逐漸回落，增長階段出現(xiàn)根本性轉換，進入經濟新常態(tài)。GDP增速下降、工業(yè)品價格下降、實體企業(yè)盈利下降、生產能力閑置和過剩并存等問題，表明上看是總量與周期性的問題，實際是因為供給體系的創(chuàng)新能力無法適應消費需求的變化，是結構性有效供給不足導致的。為此，2015年11月10日，中央財經領導小組第十一次會議在研究經濟結構性改革和城市工作時首次提出供給側結構性改革。
供給側結構性改革旨在通過提高供給質量，調整經濟結構，實現(xiàn)要素最優(yōu)配置，提升經濟增長質量。完成供給側機構性改革需要重點推進“三去一降一補”五大任務。為此，減稅降費政策的主要政策目標也發(fā)生轉變，轉向“調節(jié)供給為主，需求為輔”的新模式，主要目標為降低企業(yè)成本。其行動邏輯為：通過減稅降費，減少企業(yè)稅費成本，進而降低其生產經營成本，從而有利于企業(yè)優(yōu)化供給結構，或有利于企業(yè)提升供給質量。
可見，減稅降費政策的主要目的在于解決經濟運行中的結構性問題，這決定了減稅降費不是周期性的，而系長久之計。通過該時期調節(jié)供給為主、需求為輔減稅降費政策的持續(xù)實施，我國高耗能產業(yè)比重有所下降、高技術產業(yè)比重提升、工業(yè)企業(yè)成本下降、供給質量水平顯著增加，供給側結構性改革成效得以顯現(xiàn)。生態(tài)環(huán)境方面，單位國內生產總值能耗、水耗均下降20%以上，主要污染物排放量持續(xù)下降，重點城市重污染天數(shù)減少一半，森林面積增加1.63億畝，沙化土地面積年均縮減近2000平方公里，生態(tài)環(huán)境狀況逐漸好轉，綠色發(fā)展呈現(xiàn)可喜局面。
調節(jié)需求、供給并重時期
2018年以來，新一輪中美貿易摩擦不斷升級。美國旨在通過限制出口高技術產品阻礙我國技術進步，供應鏈斷裂使貿易摩擦所涉及的行業(yè)受到了嚴重的供給沖擊。為此，2018年7月中共中央政治局會議提出穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預期的“六穩(wěn)”方針。2020年10月，黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中提出要構建“以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進”的新發(fā)展格局，這是黨中央在國內外環(huán)境發(fā)生顯著變化大背景下，推動我國開放型經濟向更高層次發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署。新發(fā)展格局一方面要求“暢通國內循環(huán)，促進形成強大的國內市場”，這需要進一步擴大需求、提高有效供給，做好需求與供給的對接，打造完整的內需體系；另一方面也需要通過不斷的技術創(chuàng)新和產業(yè)升級提高供給質量、牢牢掌握產業(yè)鏈重構的主動權。
新冠肺炎疫情初期為阻斷疫情進一步蔓延，我國第一時間采取“封城”“隔離”“停工停產停學”等措施。在這樣嚴格的防疫政策下，我國大部分企業(yè)經營陷入停滯狀態(tài)。疫情對經濟的破壞力是巨大的，尤其是中小企業(yè)面臨嚴重的生存危機。此時，首要解決的問題就是如何緩解企業(yè)的生存危機，我國政府出臺了一系列扶持政策幫助企業(yè)復工復產、恢復正常經營、從瀕臨破產的邊緣轉危為安，稅收優(yōu)惠就是重要形式之一，其主要目的在于保供給和保市場主體，讓企業(yè)能夠“活下去”。在這之后，疫情給我國經濟帶來的負面影響進一步擴大到就業(yè)、消費等層面，經濟下行壓力進一步加大。2020年4月，中央繼“六穩(wěn)”之后又提出保居民就業(yè)、?；久裆⒈Ｊ袌鲋黧w、保糧食能源安全、保產業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定、?；鶎舆\轉的“六保”新任務。完成“六保”任務同樣需要需求端與供給端同時發(fā)力進行調節(jié)。
由此可見，在中美貿易摩擦、新冠肺炎疫情及復雜多變的國際環(huán)境下，減稅降費政策不能僅針對供給端，還需要同時對需求端進行調節(jié)。所以，這一時期的減稅降費模式已轉變?yōu)檎{需求與調供給共同發(fā)力、雙管齊下。它呈現(xiàn)出“組合式”新特點，既有階段性措施，又有制度性安排；既有減免政策，又有緩繳退稅措施；既有普遍適用的減負政策，又有特定領域專項幫扶措施；既有延續(xù)性安排，又有新增部署；既有中央統(tǒng)一實施的政策，又有地方依法自主實施的措施，呈現(xiàn)出全面發(fā)力、多點突破的特點。
我國減稅降費存在的主要問題
當前，在需求收縮、供給沖擊、預期轉弱的三重壓力下，我國企業(yè)主體受到了巨大的沖擊，尤其是中小企業(yè)，新冠肺炎疫情致使眾多中小企業(yè)陷入寒冬，面臨發(fā)展停滯、物流成本猛漲、資金短缺等困境。為助企紓困，2020年以來我國不斷加大減稅降費力度、推出減稅降費優(yōu)惠政策。與政府大規(guī)模投資、發(fā)放消費券相比，給企業(yè)減稅降費是更為直接、有效率的。然而，我國近些年來實行的大規(guī)模減稅降費模式，雖然降低了企業(yè)成本，增加了其資金流，有效紓解企業(yè)的經營困難，激發(fā)了市場主體活力、穩(wěn)定了市場預期，但仍有部分企業(yè)反映減稅降費優(yōu)惠政策的獲得感較弱，主要問題表現(xiàn)在：
一是社保繳費率高且居高不下，企業(yè)普遍反映獲得感不強。按照我國人力資源和社會保障部的規(guī)定，企業(yè)應以按照員工基本工資的一定比例繳納社保費用，其中養(yǎng)老保險繳費率20%、醫(yī)療保險為10％，失業(yè)保險為1.5％，工傷保險為0.5%—2％，生育保險為0.8％，公積金為10％。“五險一金”合計的繳費比例占到員工基本工資總額的43％左右，居全球前列。過高的社保繳費率直接影響企業(yè)現(xiàn)金流狀況，導致企業(yè)的用工成本難以有效降低，加重了企業(yè)負擔，增加了企業(yè)經營困難，不利于“保主體”、激發(fā)市場活力。
二是稅收優(yōu)惠政策適用范圍有限，部分技術服務類企業(yè)獲得感較弱。雖然2015年《國家稅務總局關于許可使用權技術轉讓所得企業(yè)所得稅有關問題的公告》規(guī)定，企業(yè)轉讓專利使用權取得的收入中不超過500萬元的部分，免征企業(yè)所得稅；超過500萬元的部分，減半征收企業(yè)所得稅。但減稅降費優(yōu)惠政策并未涉及專利實施許可轉讓、專利申請權轉讓、技術秘密轉讓這三類我國占比較高的形式。此外，我國鼓勵企業(yè)進行研發(fā)創(chuàng)新的相關稅費優(yōu)惠政策也較為缺乏。
三是相應法律法規(guī)配套不及時，削弱了減稅降費的政策效果。相較于靈活實施的減稅降費政策，法律法規(guī)具有穩(wěn)定性，不配套的、甚至相矛盾的法律法規(guī)降低了企業(yè)的獲得感。例如，2016年實施的“營改增”改革為保證稅負總體只減不增，將營業(yè)稅優(yōu)惠政策平移至增值稅，但較多成本仍未納入抵扣范圍，金融業(yè)、服務業(yè)企業(yè)稅負加重。同時，《財政部 稅務總局關于明確增值稅小規(guī)模納稅人免征增值稅政策的公告》（財稅〔2021〕11號）中雖然規(guī)定對月銷售額不超過15萬的小規(guī)模納稅人免征增值稅，但稅務機關在實際征收過程中需要先征稅款，再開增值稅專用發(fā)票，這導致需代開專用發(fā)票的小微企業(yè)無法享受政策優(yōu)惠，獲得感降低。同樣的情況也發(fā)生在技術轉讓、開發(fā)的企業(yè)中，依據(jù)現(xiàn)有優(yōu)惠政策，企業(yè)在進行技術轉讓后可免征增值稅。但若提供方享受了增值稅減免優(yōu)惠政策后，就只能開具普通發(fā)票，這導致購買方無法獲得進項稅抵扣發(fā)票。所以，實際中技術提供方為了能開具增值稅專用發(fā)票，不得不放棄稅收優(yōu)惠，加重了其稅收負擔。
四是分稅制財政體制改革滯后，限制了減稅降費政策長效發(fā)揮。1994年我國施行分稅制財政體制，該項改革雖理順了中央與地方的財政關系、提高了中央的宏觀調控能力，但同時不匹配的財權與事責進一步導致地方政府財力銳減。為緩解財政壓力，地方政府強化稅收的收入籌措功能與挖掘非稅收入的增收潛力，這導致我國宏觀稅負不斷加重。
五是稅收法定意識淡薄，人為治稅影響減稅降費效果。稅收法定是現(xiàn)代稅制的基本原則，稅收立法、執(zhí)法、司法皆應遵守稅收法定原則。但事實上，我國稅收法定原則落實并不到位，人為治稅削弱了減稅降費的實施效果。首先，一些地方稅收任務層層加碼，持續(xù)增加的稅收任務導致部分地方政府加大稅收征管力度、甚至出現(xiàn)“過頭稅”現(xiàn)象，減稅降費政策的部分效應被抵消，企業(yè)獲得感不強。其次，我國地方政府擁有很大的收費空間，當分稅制導致其財力銳減時，地方政府可以通過使用“費權”、增加非稅收入緩解財政壓力，稅收收入與非稅收入之間出現(xiàn)“翹板效應”。
減稅降費的改革方向探討
為應對現(xiàn)階段我國經濟發(fā)展面臨的需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力，2022年政府工作報告中指出，要“穩(wěn)字當頭、穩(wěn)中求進”，要把“穩(wěn)增長”放到更突出的位置。與西方國家為應對疫情沖擊、加大力度刺激需求不同，我國主要采取“保市場主體”和“穩(wěn)就業(yè)”的措施。這就要求進一步完善減稅降費政策，繼續(xù)施行“組合式”減稅降費策略，不斷提升減稅降費的政策效能，其改革方向主要體現(xiàn)在：
聚焦三大重點領域，提高積極財政政策精準度
現(xiàn)有減稅降費政策的針對性、精確度有待進一步提高，新一輪減稅降費則應聚焦于制造業(yè)、小微企業(yè)和研發(fā)創(chuàng)新三大重點領域。
制造業(yè)是立國之本、興國之器、強國之基，是實體經濟的基礎。促進制造業(yè)發(fā)展應進一步加大增值稅留抵退稅力度，從增量退稅到存量退稅。部分地方政府因財力困難留抵退稅難度增大，要將留抵退稅與財政處理方式相結合，例如針對企業(yè)初創(chuàng)期重大投資項目形成的大額留抵退稅額，可暫時轉交中央設立專向賬戶進行退稅。待一定期限后，中央財政可以按照地方政府增值稅入庫占全國增值稅總收入的份額集中算賬，這樣通過財政方式統(tǒng)籌處理中央財政和地方財政的分擔份額，更好地發(fā)揮了調節(jié)作用。此外，留抵退稅應該制定科學的管理制度，稅務機關應該嚴格核實納稅人提交的留抵退稅申請，防止在退稅過程中出現(xiàn)管理漏洞影響政策效應。
量大面廣的小微企業(yè)和個體工商戶是中國經濟韌性和潛力所在，穩(wěn)住了它們，就等于穩(wěn)住了經濟的“半壁江山”、穩(wěn)住了就業(yè)、穩(wěn)住了民生。李克強總理在十三屆全國人大五次會議提到“減稅降費應首先考慮小微企業(yè)”。為提升小微企業(yè)的獲得感，可允許地方政府根據(jù)管轄區(qū)域的實際情況制定具有特色的政策方案。同時應該向小微企業(yè)普及減稅降費政策信息，避免企業(yè)因對優(yōu)惠政策了解不足而無法享受政策紅利。另一方面，應繼續(xù)擴大“六稅兩費”減免政策的適用范圍，并根據(jù)經濟情況適時延長政策優(yōu)惠時間。
創(chuàng)新是企業(yè)生存與發(fā)展的根本，因而未來減稅降費的優(yōu)惠政策應聚焦研發(fā)創(chuàng)新，通過稅費減免引導企業(yè)通過創(chuàng)新實現(xiàn)高質量發(fā)展。這就要進一步提高針對企業(yè)創(chuàng)新活動的政策優(yōu)惠力度，如增加企業(yè)研發(fā)投入需要進一步提高普惠性的研發(fā)費用加計扣除比例、提高扣除基數(shù)；規(guī)避創(chuàng)新風險需要針對尖端科技企業(yè)出臺相關優(yōu)惠政策，如允許該類企業(yè)按當期研發(fā)費用的5%提取科技開發(fā)風險準備金；推動產業(yè)結構優(yōu)化升級需允許高新技術產業(yè)或國家重點鼓勵發(fā)展產業(yè)中的企業(yè)，在繳納企業(yè)所得稅時將當期用作產業(yè)化的投資總額扣除；提高員工技術水平需要允許稅前按一定扣除員工教育經費，并一步提高扣除比例；企業(yè)進行創(chuàng)新活動面臨虧損或者破產時，應允許虧損轉結至盈利年度，以獲得企業(yè)所得稅退還，同時還應降低破產與并購重組環(huán)節(jié)稅費負擔，讓企業(yè)放心進行研發(fā)創(chuàng)新。
繼續(xù)調整企業(yè)社保繳費率，降低企業(yè)用工成本
目前，我國企業(yè)承擔的社保繳費占員工基本工資的43%，20%的企業(yè)的繳費率超過經濟合作與發(fā)展組織（OECD）其他國家。過高的社保繳費提高了企業(yè)的用工成本，不利于“保市場主體”與“穩(wěn)就業(yè)”工作的實施。2019年政府工作報告中指出“要進一步下調城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費比例，并穩(wěn)定現(xiàn)行征繳方式，各地在征收體制改革過程中不得采取增加小微企業(yè)實際繳費負擔的做法，不得自行對歷史欠費進行集中清繳”。這足以可見中央已充分認識降低企業(yè)社保負擔的意義，減稅降費政策在下一階段應進一步適度降低企業(yè)社保繳納比例，提升政策精準度，階段性減免社保繳費的政策應考慮具體行業(yè)和受疫情的影響情況。還應根據(jù)具體情況，適當考慮延長階段性減免政策；聚焦個體工商戶及其他靈活就業(yè)人員，將其納入減免范圍。
系統(tǒng)設計稅收政策，避免“按下葫蘆浮起瓢”
靈活的減稅降費政策需要協(xié)同的稅收政策配合，只有政策一致才能形成合力，充分發(fā)揮政策效果，切實為企業(yè)解難題、辦實事。具體措施上，應進一步完善增值稅進項稅抵扣鏈條，如將貸款利息納入抵扣范圍；加快推進稅率簡并改革，同時降低制造業(yè)13%的增值稅稅率；及時取消減稅降費政策相關的資格申請規(guī)定，允許受疫情影響生產經營困難的企業(yè)延遲納稅；在符合條件的情況下，允許購買方在沒有獲得進項稅專用發(fā)票的情況下也可以進行增值稅抵扣減免。
完善分稅制財政體制，加快健全地方稅體系
分稅制改革后，地方政府事權與財力不匹配是導致企業(yè)減稅降費獲得感較弱的重要原因之一。解決這個問題首先進行事權與財力劃分的改革，調整中央與地方政府的財力分配，最終實現(xiàn)事權與財力的均衡?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要“建立事權與支出責任相適應的財政制度”，該決定指明了未來財政體制改革將圍繞事權與支出責任劃分展開。因此，理順央地政府的事權與財力關系是第一步，接著要在理順關系的基礎上進行分稅制財政體制的改革，避免地方政府對企業(yè)伸出“攫取之手”。
健全的地方稅體系是地方政府擁有持續(xù)、穩(wěn)定收入來源的基礎，財政壓力得到緩解后政府通過非稅收入彌補財政缺口，將壓力轉嫁給企業(yè)的問題會主動得到緩解。因此，健全地方稅體系是確保減稅降費政策紅利有效落地的關鍵，具體來看，地方稅稅種需要滿足稅基寬廣、稅源穩(wěn)定、稅源簡單、地域性特征明顯這四個特征。從我國實際情況出發(fā)，征收房地產稅較為適宜。最后，我國目前間接稅比重較高，直接稅比重較低。需進一步優(yōu)化現(xiàn)有稅制結構，提高個人所得稅等直接稅的比重，充分發(fā)揮其收入分配效應。同時還需降低具有累退性的間接稅比重，避免其帶來的負面影響。
加大監(jiān)督整治力度，規(guī)范非稅收入
非稅收入規(guī)模龐大、征收主體多元。因征收過程缺乏規(guī)范性，通過提高非稅收入增加財力也會導致地方政府伸出“攫取之手”，將壓力轉嫁給企業(yè)。2021年4月，《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》指出，要“嚴格落實減稅降費政策，嚴禁收取過頭稅費、違規(guī)設置收費項目或提高收費標準”。掃清減稅降費政策實施的障礙首先要理清不規(guī)范的、不透明的政企稅費關系，必須進一步推進政府收費管理改革、深化放管服改革，只有簡化稅收征管的工作流程、減少稅務部門內部審批工作的流轉環(huán)節(jié)，確保行政審批事項高效運行，才能降低制度運行成本，真正為企業(yè)減負。
加大監(jiān)督與整治力度，讓不規(guī)范的、不透明的政府收費透明化、法治化。聯(lián)動政府部門與市場主體，進行信息互通、共享，建立完善的監(jiān)督機制。同時還需對違法違規(guī)的收費行為處以重罰，以制止亂收費行為發(fā)生。此外，因政府性基金是非稅收入中最重要的一部分，清理政府性基金直接關系到政府對非稅收入改革的成功與否。近年來，雖然逐步清理了城市公用事業(yè)附加等部分政府性基金，但我國目前的政府性基金收入依然較高，地方水利建設基金、國家電影事業(yè)發(fā)展專項資金等收入規(guī)模小、占比低的政府性基金應逐步清理，政府性基金也應納入政府預算管理體系中。只有規(guī)范統(tǒng)一管理非稅收入，減稅降費政策才能有效落地。
【本文作者為中南財經政法大學財政稅務學院教授；中南財經政法大學財政稅務學院2021級財政學博士研究生靳取對本文亦有貢獻，在此表示感謝；本文系國家社會科學基金后期資助項目（項目編號：20FJYB014）階段性成果】
參考文獻
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責編：蔡圣楠／美編：石 玉
Pattern Evolution and Reform Orientations of Tax and Fee Cuts in China
Zhan Xinyu
Abstract: Since the international financial crisis in 2008, China’s tax and fee cuts have experienced three main patterns, namely, from one that mainly regulates demand supplemented by supply, through one which mainly regulates supply supplemented by demand, and to one that attaches equal importance to both supply and demand. The large-scale tax and fee cuts in China in recent years have achieved remarkable effects, but there are still some problems, including the high social security contribution rate of the enterprises, the limited application scope of tax preferential policies, the untimely matching of laws and regulations, the lagging of the tax sharing financial system, and the weak awareness of tax legality. Therefore, to further improve the policies for the tax and fee cuts, we should continue to implement combined strategies for tax and fee cuts to constantly raise the effectiveness of the policies for tax and fee cuts.
Keywords: tax and fee cuts; policy effects; existing problems; reform orientations
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