【摘要】2015年通過的聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，設(shè)定了17項雄心勃勃的可持續(xù)發(fā)展目標（SDGs）。SDGs首次包括了海洋可持續(xù)發(fā)展目標，即目標14及其10項具體目標：“保護和可持續(xù)利用海洋和海洋資源以促進可持續(xù)發(fā)展”。可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)與否與世界主要經(jīng)濟體的集體行動的成功與否息息相關(guān)。聯(lián)合國及其成員國要同舟共濟，克服重大全球不確定性，如期落實SDGs。不僅如此，聯(lián)合國及其成員國和有關(guān)國際組織，應該早日系統(tǒng)考慮下一代全球可持續(xù)發(fā)展目標，推動海洋全球可持續(xù)發(fā)展目標及其具體目標在2030年前如期實現(xiàn)，并順利進入下一代全球海洋可持續(xù)目標，爭取保護更大體積的世界海洋。
【關(guān)鍵詞】可持續(xù)發(fā)展 海洋可持續(xù)發(fā)展 全球海洋治理
【中圖分類號】 D630 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.15.009
【作者簡介】龐中英，四川大學經(jīng)濟學院文科講席教授。研究方向為國際政治經(jīng)濟、世界秩序和全球治理。主要著作有《全球治理與世界秩序》、《重建世界秩序》、《全球治理的中國角色》、《外交理論與實踐》（譯著）等。
導言
在科技、經(jīng)濟和社會層面，盡管目前經(jīng)濟全球化遭遇了重大結(jié)構(gòu)性障礙，尤其是中美之間的“戰(zhàn)略競爭”，大國之間經(jīng)濟關(guān)系“脫鉤”風險，以及世紀疫情的蔓延，但21世紀仍然是人類歷史上一個真正的全球化時代。
然而，全球金融危機、氣候變化、經(jīng)濟社會不平等、公共健康危機等全球性危機使我們已經(jīng)全球化的世界距離聯(lián)合國設(shè)定的可持續(xù)發(fā)展目標更遠而不是更近了。2000年9月，聯(lián)合國千年首腦會議通過了首個未命名“可持續(xù)發(fā)展”的可持續(xù)發(fā)展目標，即千年發(fā)展目標（MDGs），該目標于2015年到期。2015年，聯(lián)合國在成立70周年時，宣布世界達成了千年發(fā)展目標，并開始追求下一個15年的“可持續(xù)發(fā)展目標”（SDGs），即《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》（以下簡稱《2030議程》）。
若是在克服全球危機上獲得成功，21世紀有可能成為第一個真正意義上的全球治理世紀，即在21世紀，全球問題，包括可持續(xù)發(fā)展問題，得以在全球?qū)用娅@得解決。2015年是走向真正的全球治理的新起點。這一年，在聯(lián)合國主導下，除上述《2030議程》，各國還達成了關(guān)于治理全球氣候變化的《巴黎協(xié)定》等空前的國際協(xié)議。但是，全球治理本身也是全球危機的一部分，而真正的全球治理危機也許才剛剛開始。進入21世紀第二個十年，世界陸續(xù)迎來第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)和結(jié)束百年的時刻，有很多從全球挑戰(zhàn)的角度深刻反思一戰(zhàn)歷史和教訓的活動。一戰(zhàn)結(jié)束后，參戰(zhàn)國舉行了巴黎和會，建立了預防戰(zhàn)爭再次爆發(fā)的國際聯(lián)盟（League of Nations），并著手解決當時面對的世界性問題，但是，國際聯(lián)盟并未發(fā)揮作用，最終失敗。從20世紀20年代初到20世紀30年代末第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)，有的歷史學家將這段時間稱為“二十年危機”。[1]當前，世界主要政治人物對于聯(lián)合國作為全球性主導國際組織的作用看法不盡相同。俄羅斯總統(tǒng)普京認為，“應該堅持國家的邊界，而非推崇國際組織和跨國公司的作用”，“在我們所處的世界中，單一國家或國家集團將更加獨立地進行活動，傳統(tǒng)的國際組織將失去其重要性。”[2]普京的講話使人聯(lián)想到美國前總統(tǒng)特朗普的“全球主義（又作：全球化或者全球治理）威脅美國主權(quán)”論調(diào)。在特朗普擔任美國總統(tǒng)的四年，其在聯(lián)大的致辭充斥了對“全球主義”（globalism）的否定，認為“全球治理威脅美國主權(quán)”。[3]德國前總理默克爾則認為，“2008年的金融和經(jīng)濟危機、2015年尋求避難的人都清楚地展現(xiàn)了我們有多么依賴不局限于國家疆域的國際合作，也展現(xiàn)了國際組織和多邊機構(gòu)在戰(zhàn)勝這個年代的諸如氣候變化、數(shù)字化、移民和難民等重大挑戰(zhàn)之時有多么不可替代。”[4]
關(guān)于全球可持續(xù)發(fā)展目標設(shè)定和執(zhí)行，聯(lián)合國的作用不可或缺，但實際上《巴黎協(xié)定》和《2030議程》等全球性協(xié)議的執(zhí)行前景令人擔憂。本文希望深入理解和再認識全球治理中的可持續(xù)發(fā)展治理，尤其是全球海洋可持續(xù)發(fā)展治理的意義。
可持續(xù)發(fā)展概念溯源
必須指出，早在20世紀80年代以前，可持續(xù)發(fā)展思想、主張，以及實踐就呈現(xiàn)增長勢頭。羅馬俱樂部（Club of Rome）在20世紀60～70年代對全球問題的研究和對解決全球問題的建議被公認為是先驅(qū)性貢獻。羅馬俱樂部于1972年發(fā)表的第一個研究報告《增長的極限》（The Limits to Growth），[5]預言經(jīng)濟增長不可能無限持續(xù)下去，因為石油等自然資源的供給是有限的?！对鲩L的極限》影響巨大，催生了可持續(xù)發(fā)展的概念。
20世紀80年代一開始，在諸多利好因素下，世界經(jīng)濟迎來一次大繁榮。然而，全球性的資源和環(huán)境問題卻更加明顯。1987年，聯(lián)合國世界環(huán)境與發(fā)展委員會（WCED）發(fā)表了題為《我們共同的未來》的報告，又稱《布倫特蘭報告》。這一報告引起全球巨大反響。今天，一般認為，該報告標志著聯(lián)合國首次接受和主張“可持續(xù)發(fā)展”概念：“可持續(xù)發(fā)展是這樣的發(fā)展，即滿足當代的人類需求卻并不以未來世代的人類需要為代價的發(fā)展。”[6]該報告直接促成了在冷戰(zhàn)剛結(jié)束的世界歷史條件下，聯(lián)合國于1992年6月在巴西里約熱內(nèi)盧舉行首屆地球峰會（Earth Summit）。地球峰會開啟了聯(lián)合國氣候變化大會等一系列全球治理進程的大幕，包括對可持續(xù)發(fā)展問題的全球治理。[7]
布倫特蘭（Gro Harlem Brundtland），1939年生于奧斯陸，自1981年起到1996年，作為挪威工黨領(lǐng)袖，曾3次出任挪威首相。由于《布倫特蘭報告》的成功，她在國際上被稱為“可持續(xù)發(fā)展之母”（Mother of Sustainable Development）。1998～2003年，布倫特蘭任世界衛(wèi)生組織（WHO）總干事。自《布倫特蘭報告》發(fā)表到今天，35年過去了。在聯(lián)合國主導下，可持續(xù)發(fā)展治理成為主要的全球治理進程之一。但是，世界可持續(xù)發(fā)展的總體形勢和前景存在重大不確定性，可持續(xù)發(fā)展危機依然是當今世界主要的全球危機之一。
美國經(jīng)濟學家薩克斯（Jeffrey D. Sachs）在2020年出版的《全球化時代》（The Ages of Globalization）一書中，用了很多篇幅專門討論可持續(xù)發(fā)展問題。他肯定了《布倫特蘭報告》首先提出可持續(xù)發(fā)展概念的歷史貢獻。在書中“可持續(xù)發(fā)展的挑戰(zhàn)”一章，薩克斯指出，之所以可持續(xù)發(fā)展問題不但沒有獲得根本解決，反而危機重重，是因為持續(xù)惡化的全球不平等、環(huán)境危機以及和平的脆弱性。[8]他認為，可持續(xù)發(fā)展應該是“指導21世紀的全球化”，即“全球化的數(shù)字時代”（the digital age of globalization）的首要原則。在21世紀，與以往的“全球化世紀”不一樣，不能僅追求財富，而要把繁榮經(jīng)濟、降低不平等性、追求環(huán)境的可持續(xù)性等結(jié)合起來。“經(jīng)濟，社會和環(huán)境之間的三位一體”是底線。[9]
薩克斯所說的“全球化的數(shù)字時代”對判斷我們所處的時代具有重要價值。《全球化時代》的第六章是關(guān)于1500～1800年的“全球化的海洋時代”（the ocean age of globalization），即列強利用海洋從歐洲走向全球的時代。在這三百多年的海洋時代，“誕生了全球資本主義”。很明顯，在那個全球化的海洋時代，不存在當代意義的海洋可持續(xù)發(fā)展問題，對于當時的殖民主義者和帝國主義者，以及他們在世界各地的后代子孫，海洋資源似乎是取之不竭、用之不盡的。
薩克斯關(guān)于全球化的歷史分期，以及“當代全球化是數(shù)字全球化”的看法對我們有很大啟發(fā)，在全球化的數(shù)字時代，可持續(xù)發(fā)展的全球危機能否獲得根本緩解甚至解決？在全球化的數(shù)字時代到來前，20世紀末，世界發(fā)生了發(fā)展的全球悖論，一方面是發(fā)展的空前大繁榮，另一方面是愈加明顯的傳統(tǒng)發(fā)展模式的不可持續(xù)性?！恫紓愄靥m報告》等于在“全球化的數(shù)字世紀”或者“信息時代”全面到來之前，宣布了傳統(tǒng)發(fā)展模式的不可持續(xù)性。
全球化的數(shù)字時代，包括數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字國際關(guān)系，有可能產(chǎn)生解決不可持續(xù)的發(fā)展危機的全球治理方案。當然，我們對此也不能過分樂觀。21世紀有21世紀的問題。任何解決方案在解決問題的同時也會產(chǎn)生問題。聯(lián)合國《2030議程》誕生在數(shù)字時代，但針對的卻是數(shù)字時代來臨前19世紀和20世紀累積起來的可持續(xù)問題，其設(shè)定的目標如果能夠在2030年前大體實現(xiàn)，并開啟下一個15年的可持續(xù)發(fā)展目標（“后2030議程”），則發(fā)展的不可持續(xù)性將在21世紀中葉獲得全球性治理，21世紀后半葉才有可能是第一個真正的可持續(xù)發(fā)展時代。
《2030議程》的海洋可持續(xù)發(fā)展概念也是源自《布倫特蘭報告》。該報告首先提到了海洋領(lǐng)域面對的可持續(xù)發(fā)展挑戰(zhàn)，提出比之其他部門，海洋領(lǐng)域在可持續(xù)發(fā)展方面的聲音本來就不大，呼吁海洋部門發(fā)出更大的可持續(xù)發(fā)展聲音。在《布倫特蘭報告》等推動下，1992年6月8日成為事實上的第一個世界海洋日（World Oceans Day）。
全球可持續(xù)發(fā)展的目標設(shè)定和目標實現(xiàn)
在全球治理中，為特定的全球問題的解決而確立目標（goal），即目標設(shè)定（goal setting），被廣泛認為是一種有效的治理策略（治理路徑）。以聯(lián)合國為主導的全球治理進程，幾乎無一不是使用目標設(shè)定策略推進的。
美國學者揚Oran R. Young以聯(lián)合國“可持續(xù)發(fā)展目標”的形成和確立為例專門研究了全球治理中的目標設(shè)定。[10]聯(lián)合國秘書長古特雷斯（António Guterres）指出：“2030年全球日程是我們的路線圖，其設(shè)定的目標和具體目標是到達目的地的工具”。[11]國內(nèi)有學者把全球治理中的目標設(shè)定理解為一種“基于目標的全球治理”。[12]
今天我們在深刻反思《2030議程》時，有一些大問題需要未雨綢繆地提出來。
第一，關(guān)于《2030議程》的可持續(xù)性，即調(diào)整《2030議程》和規(guī)劃“2030后”的發(fā)展議程，遭遇許多新情況。至少從中國和亞洲的角度，《2030議程》已經(jīng)有調(diào)整或者修改的必要，但我們不清楚聯(lián)合國是否將在全球集體層面進行調(diào)整或修改。我們總是能聽到“2030后”，或者“后2030”（post-2030）之類的全球聲音，但不清楚聯(lián)合國何時開始這一全球談判。需要關(guān)注的是，新的“后2030議程”（The post-2030 Agenda）是否汲取了《2030議程》的經(jīng)驗教訓？在雄心勃勃的同時是否對未來的挑戰(zhàn)有足夠的預估？
第二，關(guān)于《2030議程》的貫徹落實。以下是《2030議程》的“執(zhí)行手段和全球伙伴關(guān)系”部分。
“第60條：我們再次堅定承諾全面執(zhí)行這一新議程。我們認識到，如果不加強全球伙伴關(guān)系并恢復它的活力，如果沒有相對具有雄心的執(zhí)行手段，就無法實現(xiàn)我們的宏大目標和具體目標?；謴腿蚧锇殛P(guān)系的活力有助于讓國際社會深度參與，把各國政府、民間社會、私營部門、聯(lián)合國系統(tǒng)和其他參與者召集在一起，調(diào)動現(xiàn)有的一切資源，協(xié)助執(zhí)行各項目標和具體目標。”
“第61條：本議程的目標和具體目標論及實現(xiàn)我們的共同遠大目標所需要的手段。上文提到的每個可持續(xù)發(fā)展目標下的執(zhí)行手段和目標17，是實現(xiàn)議程的關(guān)鍵，和其他目標和具體目標同樣重要。我們在執(zhí)行工作中和在監(jiān)督進展的全球指標框架中，應同樣予以優(yōu)先重視《議程》規(guī)定了方法或者路徑，實際上是對路線圖作出規(guī)劃。”
《2030議程》還包含“后續(xù)落實和評估”部分。
“第72條：我們承諾將系統(tǒng)地落實和評估本議程今后15年的執(zhí)行情況。一個積極、自愿、有效、普遍參與和透明的綜合后續(xù)落實和評估框架將大大有助于執(zhí)行工作，幫助各國最大限度地推動和跟蹤本議程執(zhí)行工作的進展，絕不讓任何一個人掉隊。”
“第73條：該框架在國家、區(qū)域和全球各個層面開展工作，推動我們對公民負責，協(xié)助開展有效的國際合作以實現(xiàn)本議程，促進交流最佳做法和相互學習。它調(diào)動各方共同應對挑戰(zhàn)，找出新問題和正在出現(xiàn)的問題。由于這是一個全球議程，各國之間的相互信任和理解非常重要。”
《2030議程》的路線圖沒有充分考慮到可能出現(xiàn)的重大不確定性。新冠肺炎疫情的突發(fā)和蔓延對聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展進程構(gòu)成了最嚴重影響。由于世紀疫情的嚴重沖擊，現(xiàn)在看來，可持續(xù)發(fā)展目標很難在從現(xiàn)在起到2030年的余下8年時間內(nèi)如期實現(xiàn)。
根據(jù)上述后續(xù)“評估”的要求，2021年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展高級別政治論壇（the United Nations High-Level Political Forum on Sustainable Development）于2021年7月6日～15日在紐約聯(lián)合國總部召開。聯(lián)合國負責經(jīng)濟與社會事務的副秘書長劉振民主持發(fā)布了《聯(lián)合國秘書長可持續(xù)發(fā)展目標進展報告》。該報告評估了“2030年可持續(xù)發(fā)展議程”涵蓋的17項可持續(xù)發(fā)展目標的進展情況。結(jié)果顯示，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標的努力不同程度地受到新冠肺炎疫情的沖擊，某些領(lǐng)域數(shù)年來的進步化為烏有。[13]聯(lián)合國經(jīng)濟及社會理事會和高級別政治論壇2021年總主題為“以可持續(xù)、有適應力的方式戰(zhàn)勝COVID-19大流行，從經(jīng)濟、社會和環(huán)境的層面促進可持續(xù)發(fā)展：在采取行動實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展十年背景下，為落實《2030議程》開辟一條包容、有效的途徑”。[14]
“可持續(xù)發(fā)展目標”作為21世紀的國際規(guī)則或者國際規(guī)范“內(nèi)化”進入一些國家的國內(nèi)治理進程。全球治理總是充滿悖論，因為聯(lián)合國不是“世界政府”，所以全球治理主要依靠成員國的“自愿”或者自主的“陳述”和“貢獻”。為了實現(xiàn)全球治理，聯(lián)合國希望或者要求成員國把可持續(xù)發(fā)展目標（SDGs）充分“內(nèi)化”（internalizing）到各成員的國內(nèi)治理中。[15]但是，到底如何知道各成員是否真正內(nèi)化了可持續(xù)發(fā)展目標？
不得不指出的是，僅有上述經(jīng)社理事會的“評估”和聯(lián)合國秘書長的《進展報告》是完全不夠的。聯(lián)合國及其成員國需要全面評估《2030議程》在執(zhí)行過程中遭遇的重大困難和結(jié)構(gòu)性障礙，以便重新規(guī)劃，即調(diào)整“路線圖”。聯(lián)合國秘書處及其聯(lián)合國體系所屬專門國際組織，將在后疫情時代聚焦這件事情。
全球可持續(xù)發(fā)展目標實現(xiàn)的關(guān)鍵問題之一是融資。2018年9月召開的第73屆聯(lián)合國大會，落實《2030議程》是重點，具體來說是“為可持續(xù)發(fā)展目標融資”（Financing for the Sustainable Development Goals）。可持續(xù)發(fā)展融資是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，時任聯(lián)大主席埃斯皮諾薩（María Fernanda Espinosa）表示，聯(lián)大將著重“對可持續(xù)發(fā)展目標的實施進展進行評估”，以“建設(shè)一個更加平等和自由、更加可持續(xù)、更加尊重自然、更加包容和相互扶持的世界”。[16]聯(lián)合國秘書處隨后發(fā)表了《秘書長可持續(xù)發(fā)展議程融資路線圖（2019-2021）》（United Nations Secretary-General's Roadmap for Financing the 2030 Agenda for Sustainable Development, 2019-2021）。[17]
幾乎所有聯(lián)合國發(fā)起的或者主導的全球計劃或者項目都面臨融資問題，落實《巴黎協(xié)定》和《2030議程》的資金缺口尤為巨大。
海洋領(lǐng)域的全球可持續(xù)發(fā)展目標
聯(lián)合國千年發(fā)展目標（MDGs）沒有明確的海洋可持續(xù)發(fā)展目標，只是在其環(huán)境目標中含糊地包括或者涉及海洋可持續(xù)發(fā)展目標。《2030議程》則進了一大步，聯(lián)合國首次設(shè)立與整個全球可持續(xù)發(fā)展息息相關(guān)的海洋可持續(xù)發(fā)展目標——第14可持續(xù)發(fā)展目標“保護和可持續(xù)利用海洋和海洋資源”（Conserve and sustainably use the oceans, seas and marine resources for sustainable development）。為貫徹落實第14目標，聯(lián)合國成立了“海洋大會”（UN Ocean Conference）。首屆聯(lián)合國海洋大會于2017年6月初在美國紐約隆重舉行，就海洋污染、海洋生態(tài)保護、海水酸化、可持續(xù)漁業(yè)、海洋科研能力等議題舉行了系列對話會。但是，第二屆聯(lián)合國海洋大會受新冠肺炎疫情影響卻從2020年一直推遲到2022年，最終于2022年6月27日至7月1日在葡萄牙首都里斯本舉行，由葡萄牙和肯尼亞共同主辦。
如同其他聯(lián)合國主導的全球治理進程（如氣候變化大會），在以主權(quán)國家為主體的國際體制（國際體系）中，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標的落實主要依靠各成員國。上述2021年聯(lián)合國經(jīng)社理事會會議指出，聯(lián)合國已有42個成員國對其實施《2030議程》的情況進行國家自愿檢視（VNRs）。[18]42個成員國只約占聯(lián)合國成員的五分之一。中國在2016年發(fā)布了《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案》[19]，并于2019年和2021年分別發(fā)布了2019版、2021版《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程進展報告》。[20]這些文件包括中國貫徹落實第14目標及其具體目標的方案和落實情況?，F(xiàn)在，考慮到變化了的重大情況，我們應該如何看待全球海洋可持續(xù)發(fā)展目標及其未來？
第一，可持續(xù)發(fā)展是綜合性的或者系統(tǒng)性的。如同其他目標及其具體目標，第14目標及其具體目標存在著模糊性，即原初的目標設(shè)立存在問題。比之《千年發(fā)展目標》，海洋可持續(xù)發(fā)展目標提出的時間更晚，2015年首次被提出且與SDGs的其他16個目標放到了一起，但海洋可持續(xù)發(fā)展目標與其他發(fā)展目標之間的相互聯(lián)系還是不夠清晰。海洋可持續(xù)發(fā)展問題與其他領(lǐng)域問題高度相關(guān)，海洋領(lǐng)域的問題會加劇其他領(lǐng)域的問題。由于世界多數(shù)人口居住在沿海，尤其是居住在各國沿海城市，SDGs第11目標“建設(shè)包容、安全、有抵御災害能力和可持續(xù)的城市和人類住區(qū)”等與第14目標最為相關(guān)。聯(lián)合國在協(xié)調(diào)SDGs17個目標之間的聯(lián)動方面成效如何？
可持續(xù)發(fā)展是海洋全球治理體系的主要內(nèi)容之一。1982年通過、1994年生效的《聯(lián)合國海洋法公約》（UNCLOS）是海洋可持續(xù)發(fā)展的“根本大法”。[21]公海（深海）生物資源的發(fā)現(xiàn)促使聯(lián)合國在2018年根據(jù)公海是“全人類共同繼承財產(chǎn)”原則，正式啟動了“國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性（BBNJ）的養(yǎng)護和可持續(xù)利用”問題的國際談判，以在未來設(shè)立一個新的條約來治理公海生物多樣性的保護和利用。[22]目前，BBNJ深受全球矚目，一旦達成協(xié)議，新的協(xié)議將成為《聯(lián)合國海洋法公約》在21世紀承前啟后的重大進展。但是，很顯然，BBNJ的談判進程注定將是長期而復雜的。《2030議程》規(guī)定了在政府間國際組織層面，聯(lián)合國和聯(lián)合國體系包括的各大國際組織在落實《2030議程》中不可缺少的作用。2015年以來，各大國際組織在積極推進第14目標及其具體目標的貫徹落實。例如，世界貿(mào)易組織（WTO）談判建立全球多邊統(tǒng)一的漁業(yè)補貼規(guī)則，以規(guī)范世界各國海洋捕撈行為。2017年第72屆聯(lián)大通過決議，宣布2021年至2030年為“海洋科學促進可持續(xù)發(fā)展十年”，并授權(quán)聯(lián)合國教科文組織政府間海洋學委員會牽頭制定實施計劃。再如，糧農(nóng)組織（FAO）努力地保持漁業(yè)和海洋生物種群可持續(xù)發(fā)展，包括制定國際責任行為守則，來阻止非法捕魚和諸如“運轉(zhuǎn)”等非法行為。
第二，原有可持續(xù)發(fā)展目標定得過低，其全球意義也就降低了。因為全球（尤其是海洋）是一個系統(tǒng)，即“全球只有一個海洋”。第14目標規(guī)定保護10%的全球海洋。在《2030議程》通過6年多的今天，國際社會有不少行動者（各國和非政府組織）要求在2030年保護30%的海洋和陸地（即“30×30”）。有的國家顯然接受不了“30×30”目標，各國之間在全球海洋保護上的目標存在重大差異。目前，國際社會關(guān)于“30×30”目標爭論激烈。2021年10月，有的國家在聯(lián)合國《生物多樣性公約》第十五次締約方大會（CBD COP15）上呼吁達成30%的海洋保護。法國總統(tǒng)馬克龍在COP15上講話提出“保護區(qū)是生物多樣性保護的基石之一，希望本次締約方大會使我們能夠就保護30%的陸地和海洋區(qū)域的這一共同目標達成一致”，宣布為“加強保護人類共同資產(chǎn)——海洋的迫切性”，在聯(lián)合國建議下，法國決定在2022年初主辦“世界只有一個海洋”峰會。[23]2022年2月9日至11日，“同一個海洋”峰會在法國布雷斯特舉行。綠色和平組織等全球著名的非政府組織主張就全球海洋公約（Global Ocean Treaty）進行談判，以盡早保護全球至少30%的海洋。[24]為了達成全球海洋保護的新目標，需要國際社會在共同的聯(lián)合國體制下的大妥協(xié)。若各方大體一致，聯(lián)合國可以在《聯(lián)合國海洋法公約》和《2030議程》第14目標之下展開關(guān)于“30×30”目標的磋商和談判，而“后2030”發(fā)展議程，不管是否確認30%的保護目標，也完全可以擴大海洋保護區(qū)（MPA）的體積。
第三，星球，包括海洋，是深受人類活動影響的復合系統(tǒng)（complex systems）。有學者認為，《2030議程》對“人類世”考慮不夠。[25]“人類世”的概念仍然充滿學術(shù)上的爭議。但是，作為“新的地質(zhì)時代”（a new geological epoch）[26]，“人類世”概念將為未來的可持續(xù)發(fā)展提供更加堅實的正當性（legitimacy）。
G20與全球可持續(xù)發(fā)展治理
G20是國際體系回應21世紀的全球金融危機的產(chǎn)物。在研究全球可持續(xù)發(fā)展目標的貫徹落實時，筆者發(fā)現(xiàn)了G20在全球可持續(xù)發(fā)展治理體系中的關(guān)鍵性作用。G20從一開始就強調(diào)可持續(xù)發(fā)展，并在2009年G20峰會宣言中定義自己為“國際經(jīng)濟合作的首要論壇”，一直堅持這樣的自我定位，其獲得了越來越大的全球正當性。[27]未來，聯(lián)合國可能會授權(quán)G20在全球治理中發(fā)揮關(guān)鍵作用。
事實上，全球治理中G20作用已經(jīng)確立起來了。世界上經(jīng)濟規(guī)模最大的20大經(jīng)濟體（包括歐盟）在可持續(xù)發(fā)展問題上達成共識是全球可持續(xù)發(fā)展目標實現(xiàn)的最重要部分，并帶動其他國家和國家集團實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標。2015年以來，G20歷年峰會《宣言》，均強調(diào)了落實《2030議程》的重要性。[28]不過，G20與《2030議程》之間的聯(lián)系仍然需要加強。
2019年，日本擔任G20輪值主席國，發(fā)布了“海洋倡議”[29]，同年6月27日～29日，二十國集團領(lǐng)導人第14次峰會在日本大阪召開，會議通過了《大阪宣言》。這是G20首次專門就海洋可持續(xù)發(fā)展問題和海洋治理問題發(fā)表的一份集體文件，目標是簽署全球塑料協(xié)議（Global Plastics Agreement），G20成員國在宣言中達成“藍色海洋愿景”，承諾在2050年前實現(xiàn)海洋塑料垃圾的“零排放”。然而，2021年4月13日，日本政府作出向海洋排放仍然帶有放射性的核廢水的決定，構(gòu)成對全球海洋可持續(xù)發(fā)展的一大挑戰(zhàn)。2011年福島核電站事件發(fā)生后，在過去10年，已經(jīng)對日本本身和太平洋地區(qū)其他國家，尤其是相鄰的中韓等國，以及全球海洋可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了消極的長遠影響。日本在海洋可持續(xù)發(fā)展問題上的言行是否一致成為問題，國際社會如何克服諸如放射性核廢水排入海洋等阻礙可持續(xù)發(fā)展的全球挑戰(zhàn)？
2021年4月7日，G20輪值主席國意大利主持召開G20財長與央行行長視頻會議，討論全球經(jīng)濟形勢，會議肯定了可持續(xù)金融對實現(xiàn)綠色發(fā)展的重要作用，同意將G20可持續(xù)金融研究小組升級為工作組，通過了可持續(xù)金融工作計劃，即制定G20可持續(xù)金融的總體路線圖，并在2021年重點推動加強信息披露、完善可持續(xù)投資的識別并促進國際金融機構(gòu)支持應對氣候變化。[30]
從2022年起，連續(xù)3年，G20將由發(fā)展中國家的印尼、印度和巴西輪值。由于發(fā)展中國家是《2030議程》制定和落實中的關(guān)鍵力量，發(fā)展中國家相繼輪值G20有助于在G20進程中強調(diào)可持續(xù)發(fā)展。[31]
中國與全球海洋可持續(xù)發(fā)展治理
中國是世界上最大的發(fā)展中國家，是最大的新興經(jīng)濟體，更是全球海洋大國。中國高度重視聯(lián)合國主導的全球可持續(xù)發(fā)展進程。如同《千年發(fā)展目標》，2030年可持續(xù)發(fā)展目標及其具體目標也在逐步“內(nèi)化”到中國的國家可持續(xù)發(fā)展日程中。這包括聯(lián)合國海洋可持續(xù)發(fā)展目標“內(nèi)化”到中國的國內(nèi)海洋可持續(xù)發(fā)展目標中。
中國發(fā)起“一帶一路”倡議和建立亞投行并非“另起爐灶”，而是在聯(lián)合國為中心的框架下進行的。中國認為，“一帶一路”倡議與《2030議程》高度契合。[32]中國領(lǐng)導人多次強調(diào)，共建“一帶一路”，“不是另起爐灶，或推倒重來”。2017年6月，在首屆聯(lián)合國海洋（可持續(xù)發(fā)展）大會上，中國政府正式提出“構(gòu)建藍色伙伴關(guān)系”的倡議，提出積極與各國和國際組織在海洋領(lǐng)域構(gòu)建開放包容、具體務實、互利共贏的藍色伙伴關(guān)系，聚焦海洋合作機制建設(shè)，建立穩(wěn)定的對話磋商機制，進一步拓展合作領(lǐng)域，加強資源共享，打造多元平臺，推進相應的海洋合作領(lǐng)域，將合作向更高水平、更廣空間邁進，實現(xiàn)共同發(fā)展，應對全球海洋面臨的挑戰(zhàn)。[33]
2021年10月12日，聯(lián)合國《生物多樣性公約》（CBD）締約方大會第十五次會議（COP15）在中國昆明舉行。習近平主席在主旨講話中倡導秉持生態(tài)文明理念，共同構(gòu)建地球生命共同體，開啟人類高質(zhì)量發(fā)展新征程。[34]
中國的又一個重大全球行動是在2021年聯(lián)合國大會上正式提出“全球發(fā)展倡議”。該倡議與《2030議程》的原則和目標是全面一致的。2021年9月21日，習近平主席在北京以視頻方式出席第76屆聯(lián)合國大會一般性辯論并發(fā)表重要講話。他要求，“共同推動全球發(fā)展邁向平衡協(xié)調(diào)包容新階段”，“加快落實聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程”。[35]
2021年10月22日，在中華人民共和國恢復在聯(lián)合國的合法席位50周年前夕，外交部發(fā)布《中國聯(lián)合國合作立場文件》，明確提出：“習近平主席在第76屆聯(lián)大一般性辯論期間提出全球發(fā)展倡議，推動國際社會加快落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程，實現(xiàn)更加強勁、綠色、健康的全球發(fā)展。倡議秉持以人民為中心的核心理念，將增進人民福祉、實現(xiàn)人的全面發(fā)展作為出發(fā)點和落腳點，把各國人民對美好生活的向往作為努力目標，緊緊抓住發(fā)展這個解決一切問題的總鑰匙，全力破解發(fā)展難題、創(chuàng)造更多發(fā)展機遇，努力實現(xiàn)不讓任何一國、任何一人掉隊的目標。倡議遵循務實合作的行動指南，把握全球發(fā)展脈搏和迫切需求，把減貧、糧食安全、抗疫和疫苗、發(fā)展籌資、氣候變化和綠色發(fā)展、工業(yè)化、數(shù)字經(jīng)濟、互聯(lián)互通等作為重點合作領(lǐng)域，提出合作設(shè)想和方案，將發(fā)展共識轉(zhuǎn)化為務實行動。全球發(fā)展倡議是中國為國際社會提供的重要公共產(chǎn)品和合作平臺。”
這一立場文件指出，中國將繼續(xù)做全球發(fā)展的貢獻者。中國將與各國一道，推動落實全球發(fā)展倡議，堅持發(fā)展優(yōu)先，堅持以人民為中心，堅持普惠包容，堅持創(chuàng)新驅(qū)動，堅持人與自然和諧共生，堅持行動導向，推動多邊發(fā)展合作協(xié)同增效，構(gòu)建全球發(fā)展命運共同體。中國將繼續(xù)在南南合作框架內(nèi)，積極為其他發(fā)展中國家落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程提供力所能及的幫助。中國將繼續(xù)推進共建“一帶一路”同2030年可持續(xù)發(fā)展議程有效對接、協(xié)同增效，并結(jié)合抗疫、減貧、發(fā)展合作、氣候變化等重點工作，探討共建健康絲綢之路、綠色絲綢之路、數(shù)字絲綢之路、創(chuàng)新絲綢之路，同各方一道實現(xiàn)合作共贏的美好未來。[36]從這里可以看出，中國努力推動聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標在新的全球形勢下的改革、創(chuàng)新、落實。
2019年4月23日，習近平主席在青島集體會見出席中國人民解放軍海軍成立70周年多國海軍活動外方代表團團長時，首次提出“海洋命運共同體”重要理念。“海洋命運共同體”重要理念能否“外化”進入全球海洋可持續(xù)發(fā)展目標？這是未來的聯(lián)合國主導的全球海洋可持續(xù)發(fā)展治理應該探討的重要課題。“海洋命運共同體”是中國在21世紀提出的治理海洋問題的策略和路徑。這一策略和路徑要轉(zhuǎn)變?yōu)槿蚝Ｑ笾卫淼牟呗院吐窂剑枰芏鄺l件和過程，其中就包括，中國要在實現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標的進程中強調(diào)“海洋命運共同體”原則、規(guī)范、規(guī)則。中國首先要在主權(quán)管轄海洋內(nèi)的可持續(xù)發(fā)展中全面貫徹“海洋命運共同體”原則，然后在公海領(lǐng)域追求實踐“海洋命運共同體”原則，以“海洋命運共同體”指導《2030議程》在中國和全球的落實，塑造新的全球海洋可持續(xù)發(fā)展進程。
結(jié)論
聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標（SDGs）是21世紀的全球范圍國際協(xié)議和國際規(guī)范。當今世界，《2030議程》已經(jīng)成為其他國際協(xié)議引用的國際法之一。例如，2020年6月12日，由新加坡、智利和新西蘭三國線上簽署的《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（Digital Economy Partnership Agreement, DEPA），在其《序言》中提到《2030議程》，尤其是第8和第9目標。[37]2021年10月30日，在G20羅馬峰會上，習近平主席宣布中國決定申請加入DEPA，體現(xiàn)了中國通過《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》等平臺推進全球可持續(xù)發(fā)展目標落實的決心。在新冠肺炎疫情仍在蔓延的今天，中國在全球可持續(xù)發(fā)展治理中發(fā)揮的作用更加重要，繼續(xù)推動共建“一帶一路”與《2030議程》的全面對接是十分關(guān)鍵的?？沙掷m(xù)發(fā)展目標能否實現(xiàn)與世界主要經(jīng)濟體集體行動的成功與否息息相關(guān)。聯(lián)合國及其成員國要同舟共濟，克服重大全球不確定性，如期落實SDGs。不僅如此，聯(lián)合國及其成員國和有關(guān)國際組織，應該早日系統(tǒng)考慮下一代全球可持續(xù)發(fā)展目標，推動海洋全球可持續(xù)發(fā)展第14目標及其具體目標要在2030年前如期實現(xiàn)，并順利進入下一代全球海洋可持續(xù)發(fā)展目標，爭取保護更大體積的全球海洋。
（本文系國家社科基金重大項目“國家海洋治理體系的構(gòu)建研究”的階段性成果，項目編號：17ZDA172）
注釋
[1]［英］E. H. 卡爾：《二十年危機1919-1939：國際關(guān)系研究導論》，秦亞青譯，北京：世界知識出版社，2005年。
[2]參見俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)普京2021年10月21日在瓦爾代國際辯論俱樂部全會上的演講：《弗拉基米爾·普京在瓦爾代辯論俱樂部第十七屆年會上的講話全文》，觀察網(wǎng)，https://www.guancha.cn/f-putin/2020_10_29_569583.shtml，2022年1月1日訪問。
[3]龐中英：《“全球治理威脅主權(quán)”擁躉不少，WTO改革前景如何》，澎湃新聞，2018年11月23日。
[4]參見德國總理默克爾在德國聯(lián)邦國防軍2021年12月2日在柏林為她隆重舉行的軍樂告別儀式上的講話，https://www.bundesregierung.de/breg-en/news/speech-by-federal-chancellor-dr-angela-merkel-at-the-military-tattoo-given-in-her-honour-in-berlin-on-2-december-2021-1988766，2022年1月1日訪問。
[5]Donella H. Meadows; Jorgen Randers; Dennis L. Meadows, et al., The Limits to Growth, Potomac Associates, 1972.
[6]United Nations, "Report of the World Commission on Environment and Development: Our Common Future", https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/5987our-common-future.pdf., visited on Jan. 1, 2022.
[7]The Commission on Global Governance, Our Global Neighborhood Report of the Commission on Global Governance, Oxford: Oxford University Press, 1995.
[8][9]薩克斯劃分的前六個全球化時期分別是：舊石器時代、新石器時代、馬背時代、古典時代、海洋時代和工業(yè)時代。進入21世紀以來的全球化時期，他稱為：數(shù)字時代。至于數(shù)字時代將持續(xù)多長，他無法預見。Jeffrey D. Sachs, The Ages of Globalization, New York: Columbia University Press, 2020, pp. 326-329, 347。
[10]Oran R. Young, Governing Complex Systems: Social Capital for the Anthropocene, MA: The MIT Press, 2017，第三部分、第五章《目標設(shè)定作為一種治理策略（Goal-Setting as a Governance Strategy）》。
[11]United Nations, "Remarks to Economic and Social Council Operational Activities for Development Segment", https://www.un.org/zh/desa/remarks-economic-and-social-council-operational-activities-development-segment, visited on Jan. 1, 2022.
[12]朱璇：《可持續(xù)發(fā)展系列峰會對海洋治理的若干影響》，《中國海洋大學學報》，2020年第4期，第64頁。
[13]《聯(lián)合國報告：新冠疫情抹去十年全球發(fā)展成果》，澎湃新聞，2021年7月8日。
[14]Economic and Social Council of United Nations, E/HLS/2021/1, https://undocs.org/Home/Mobile?FinalSymbol=E%2FHLS%2F2021%2F1&Language=C&DeviceType=Desktop, visited on Jan. 1, 2022.
[15]有關(guān)“內(nèi)化”的文獻，參見如，Tremblay, D.; Gowsy, S.; Riffon, O.; Boucher, J.-F.; Dubé, S.; Villeneuve, C., A Systemic Approach for Sustainability Implementation Planning at the Local Level by SDG Target Prioritization: The Case of Quebec City, Sustainability, 2021, 13, 2520, https://doi.org/10.3390/su13052520。
[16]龐中英：《最要緊的是發(fā)展的可持續(xù)性》，《華夏時報》，2019年9月25日。
[17]United Nations Secretary-General, Roadmap for Financing the 2030 Agenda for Sustainable Development 2019-2021, https://www.un.org/sustainabledevelopment/wp-content/uploads/2019/07/UN-SG-Roadmap-Financing-the-SDGs-July-2019.pdf., visited on Jan. 1, 2022.
[18]United Nations, High-Level Political Forum 2021 under the Auspices of ECOSOC, https://sustainabledevelopment.un.org/hlpf/2021, visited on Jan. 1, 2022.
[19]中國外交部：《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別自愿陳述報告》，http://infogate.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/qtzt/2030kcxfzyc_686343/202107/P020210912807677470894.pdf，2022年1月1日訪問。
[20]中國外交部：《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程進展報告》，http://infogate.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/qtzt/2030kcxfzyc_686343/202109/P020211019126076276210.pdf，2022年1月1日訪問。
[21]包括中國在內(nèi)，截至目前，共有186個聯(lián)合國成員參加了《聯(lián)合國海洋公約》（UNCLOS）。UNCLOS被公認為海洋領(lǐng)域的“根本大法”（Constitution for the oceans），見：United Nations, United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS), https://www.imo.org/en/OurWork/Legal/Pages/UnitedNationsConventionOnTheLawOfTheSea.aspx, visited on Jan. 1, 2022。
[22]許通美：《〈聯(lián)合國海洋法公約〉：一項革命性的條約》，聯(lián)合早報網(wǎng)（新加坡），https://www.zaobao.com，2022年1月1日訪問。
[23]《法國總統(tǒng)馬克龍在聯(lián)合國〈生物多樣性公約〉第十五次締約方大會開幕式上致辭》，環(huán)球網(wǎng)，https://oversea.huanqiu.com/article/459ZiIHUJOg，2022年1月1日訪問。
[24]Greenpeace International, 30×30: A Blueprint for Ocean Protection, https://www.greenpeace.org/international/publication/21604/30x30-a-blueprint-for-ocean-protection/, visited on Jan. 1, 2022.
[25]Oran R. Young, Governing Complex Systems: Social Capital for the Anthropocene, 2017, p. 138.
[26]Dahlia Simangan, "Where is the Anthropocene? IR in a new geological epoch", International Affairs, Volume 96, Issue 1, 2020, pp. 211-224.
[27]G20在2009年于美國匹茲堡舉行的峰會上達成了一致，定義了G20在全球治理中的作用為“國際經(jīng)濟合作的首要論壇”。這一定位盡管是G20自封的，但是確立了G20在全球發(fā)展中的存在意義。G20 Leaders Statement: The Pittsburgh Summit, http://www.g20.utoronto.ca/2009/2009communique0925.html, visited on Jan. 1, 2022。
[28]參見歷年G20領(lǐng)導人《宣言》：University of Toronto, http://www.g20.utoronto.ca, visited on Jan. 1, 2022。
[29]Ministry of Foreign Affairs of Japan, Japan's "MARINE Initiative" toward Realization of the Osaka Blue Ocean Vision, visited on Jan. 1, 2022.
[30]《人民銀行行長易綱線上出席二十國集團財長和央行行長會議》，新浪網(wǎng)，https://finance.sina.com.cn/money/bank/2021-10-14/doc-iktzscyx9596433.shtml，2022年1月1日訪問。
[31]龐中英：《G20領(lǐng)導人羅馬峰會及其之后》，《當代世界》，2021年第12期，第22頁。
[32]羅照輝：《“一帶一路”與聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程高度契合》，國家國際發(fā)展合作署網(wǎng)站，http://www.cidca.gov.cn/2021-09/27/c_1211385459.htm，2022年1月1日訪問。
[33]《中國政府倡導在各國之間構(gòu)建藍色伙伴關(guān)系》，中國新聞網(wǎng)，2017年11月3日，https://www.chinanews.com.cn/cj/2017/11-03/8368061.shtml。
[34]《習近平出席〈生物多樣性公約〉第十五次締約方大會領(lǐng)導人峰會并發(fā)表主旨講話》，中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2021-10/12/content_5642065.htm，2022年1月1日訪問。
[35]《習近平在第七十六屆聯(lián)合國大會一般性辯論上的講話（全文）》，中國外交部官網(wǎng)，https://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zyjh_674906/202109/t20210922_9585660.shtml，2022年1月1日訪問。
[36]《中國聯(lián)合國合作立場文件（全文）》，中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2021-10/22/content_5644384.htm，2022年1月1日訪問。
[37]New Zealand Foreign Affairs and Trade, "Digital Economy Partnership Agreement (DEPA)", https://www.mfat.govt.nz/assets/Trade-agreements/DEPA/DEPA-Signing-Text-11-June-2020-GMT-v3.pdf, visited on Jan. 1, 2022.
UN Sustainable Development Goals and Their Relevance to Global Ocean Governance
Pang Zhongying
Abstract: The UN 2030 Agenda for Sustainable Development, adopted in 2015, sets 17 ambitious Sustainable Development Goals (SDGs). For the first time, the SDGs includes a sustainable development goal for oceans and seas, namely Goal 14 and its 10 targets: "Conserve and sustainably use oceans and marine resources for sustainable development". The achievement of the SDGs is tied to the success of the collective actions of the world's leading economies. The UN and its member states need to work together to overcome major global uncertainties and implement the SDGs on schedule. In addition to this, the UN, its member states and relevant international organizations should consider the next generation of global sustainable development goals in a systematic manner at an early date, promote achievement of the global sustainable development goals for oceans and seas and their targets on schedule by 2030, and move smoothly into the next generation of global sustainable goals for oceans and seas, so as to increase marine protected areas.
Keywords: sustainable development, ocean sustainable development, global ocean governance
