摘 要:依規(guī)精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)，是基層治理中傳導(dǎo)責(zé)任壓力的制度方式。但“問(wèn)責(zé)泛化”則會(huì)導(dǎo)致出乎制度預(yù)期的種種負(fù)效應(yīng)，甚至成為阻滯基層治理現(xiàn)代化的負(fù)向激勵(lì)?；鶎又卫碇?ldquo;問(wèn)責(zé)泛化”現(xiàn)象，非一時(shí)一地所為，也并非個(gè)別干部所致，有其深刻的制度性體制根源。從根本上遏制基層“問(wèn)責(zé)泛化”要通過(guò)制度化的體制機(jī)制改革，減輕層層傳導(dǎo)的體制壓力，明確縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的權(quán)力和責(zé)任，增強(qiáng)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自主權(quán)力和空間，拓寬基層民眾的民主參與和監(jiān)督，切實(shí)加快推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化。
關(guān)鍵詞:問(wèn)責(zé)泛化 干部行為 基層治理 創(chuàng)新 擔(dān)當(dāng)
【中圖分類(lèi)號(hào)】C933 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
有權(quán)必有責(zé)，失責(zé)必問(wèn)責(zé)。這是新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨的制度保障，是整體提升黨政干部擔(dān)當(dāng)創(chuàng)新的追責(zé)利器，在新時(shí)期黨政機(jī)關(guān)改善作風(fēng)和提高效率方面發(fā)揮了重要作用。但近年來(lái)，基層政府承受著愈來(lái)愈大的任務(wù)壓力和問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，甚至呈現(xiàn)出一種追責(zé)濫用的“問(wèn)責(zé)泛化”現(xiàn)象：各種各樣的“屬地式問(wèn)責(zé)、職能式問(wèn)責(zé)、強(qiáng)壓式問(wèn)責(zé)、計(jì)時(shí)式問(wèn)責(zé)、‘背鍋式’問(wèn)責(zé)”不斷涌現(xiàn)，給基層政府的治理行為帶來(lái)很大影響，甚至正潛移默化地侵蝕著基層干部的擔(dān)當(dāng)創(chuàng)新活力，是一種值得加以警惕的基層治理隱憂(yōu)。那么，這一切治理變異都是如何發(fā)生的？為什么為了推動(dòng)干部擔(dān)責(zé)的問(wèn)責(zé)，反而變異為干部不愿擔(dān)責(zé)的避責(zé)？為什么基層干部在問(wèn)責(zé)重壓下反而失去擔(dān)當(dāng)創(chuàng)新的活力？這就需要從“問(wèn)責(zé)泛化”的基層政府運(yùn)行邏輯中加以深刻剖析。
“問(wèn)責(zé)泛化”的基層傳導(dǎo)機(jī)制
“問(wèn)責(zé)泛化”之所以能夠產(chǎn)生，并時(shí)有蔓延泛濫，是因?yàn)辄h政問(wèn)責(zé)機(jī)制是隱含在基層工作機(jī)制之中的，是隨著基層工作機(jī)制而向下傳遞延伸的，也是因?yàn)楣ぷ髦械氖ж?zé)、失誤或?qū)е聡?yán)重后果，而被上級(jí)組織追責(zé)問(wèn)責(zé)的。基層政府和干部承受著更多更重的“問(wèn)責(zé)壓力”，是與基層政府的工作機(jī)制和權(quán)力運(yùn)作密切相關(guān)的。
第一，屬地管理原則被泛化濫用。屬地管理本來(lái)是一種為了提高管理效率，從而落實(shí)就近就地管理的行政原則。但近年來(lái)隨著國(guó)家治理重心的下移，屬地管理也被一些部門(mén)隨意濫用，成為一些部門(mén)轉(zhuǎn)移任務(wù)和下傳責(zé)任的手段。在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的工作落實(shí)中，縣委縣政府及其職能部門(mén)，都在強(qiáng)調(diào)“屬地管理”的原則下，把本該自己部門(mén)管理的“主體責(zé)任”下傳給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。如縣級(jí)環(huán)保局、城建局、交通局、衛(wèi)生局等，把治污環(huán)保、建房監(jiān)管、交通安全、食品檢測(cè)等責(zé)任，通過(guò)屬地管理的責(zé)任狀，下傳到各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻并沒(méi)有相應(yīng)違規(guī)處罰的執(zhí)法權(quán)，也并沒(méi)有相應(yīng)的技術(shù)手段和監(jiān)管力量。一旦在上述領(lǐng)域發(fā)生任何責(zé)任事故，縣級(jí)職能部門(mén)都會(huì)通過(guò)責(zé)任狀的鏈條，向下問(wèn)責(zé)相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其干部的黨政責(zé)任。另一個(gè)比較嚴(yán)重的屬地管理問(wèn)題，是有關(guān)“越級(jí)上訪(fǎng)”等信訪(fǎng)維穩(wěn)問(wèn)題，“人戶(hù)分離”已經(jīng)成為外出流動(dòng)人員的常態(tài)，但外出打工多年的人員，一旦在打工地（比如廣東），發(fā)生越級(jí)上訪(fǎng)或“京訪(fǎng)”事件，按照屬地管理的原則，還是必須由戶(hù)籍所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（比如四川），把上訪(fǎng)人員接回并處理。越級(jí)信訪(fǎng)事件，是在打工地發(fā)生的，是與打工地政府或企業(yè)牽連的，戶(hù)籍所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，一是不了解上訪(fǎng)事件的原委，二是不牽扯其中任何的利益和責(zé)任，但上訪(fǎng)事件處理不好，一旦發(fā)生任何事故，根據(jù)屬地管理的原則，問(wèn)責(zé)追責(zé)的“板子”還是要打在戶(hù)籍所在地政府的頭上。
更為嚴(yán)重的問(wèn)題是，隨著鄉(xiāng)村振興的全面推進(jìn)，縣級(jí)政府承擔(dān)的任務(wù)和工程越來(lái)越多，全面從嚴(yán)治黨的黨紀(jì)壓力越來(lái)越大，在本職能部門(mén)主體責(zé)任壓力越來(lái)越大的情況下，很多縣級(jí)職能部門(mén)，都在想方設(shè)法通過(guò)“屬地管理”的旗號(hào)，把本部門(mén)的工程任務(wù)，通過(guò)屬地管理責(zé)任狀的渠道，下傳到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而縣級(jí)職能部門(mén)，搖身一變從“主體責(zé)任”變?yōu)?ldquo;監(jiān)管責(zé)任”。隨著這樣的屬地管理的任務(wù)和工程越來(lái)越多，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承接的“問(wèn)責(zé)任務(wù)”就越來(lái)越多。這是基層政府及其干部成為“問(wèn)責(zé)重災(zāi)區(qū)”的總體性根源。
第二，“問(wèn)責(zé)推動(dòng)”成為一些地方基層工作運(yùn)轉(zhuǎn)的常態(tài)。鄉(xiāng)村振興等基層工作越來(lái)越多，縣級(jí)黨政及其職能部門(mén)，同樣面臨著巨大的任務(wù)壓力和問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，也就是說(shuō)它們同樣面臨著被省級(jí)、市級(jí)等相關(guān)部門(mén)問(wèn)責(zé)追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)?？h級(jí)黨政及其職能部門(mén)，為了保證自己所擔(dān)負(fù)的任務(wù)和工程能按時(shí)按量完成，上述“屬地管理”的渠道就成為常態(tài)化的工作運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。通過(guò)召開(kāi)會(huì)議——分解任務(wù)——簽訂責(zé)任狀——檢查監(jiān)督等工作鏈條，縣級(jí)黨政及其職能部門(mén)，就把所擔(dān)負(fù)的任務(wù)和工程分解下卸到各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于縣級(jí)部門(mén)所下派的任務(wù)和工程，基本完全沒(méi)有任何討價(jià)還價(jià)的余地和權(quán)力，一是因?yàn)楹芏嗳蝿?wù)都是以“政治任務(wù)”的名義下派的，而且愈是重要的任務(wù)，愈有可能由縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任“任務(wù)組長(zhǎng)”，涉及政治立場(chǎng)和政治態(tài)度的問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)不敢有任何的質(zhì)疑和猶豫。二是任務(wù)和工程的檢查驗(yàn)收評(píng)分等權(quán)力，還是掌握在縣級(jí)黨政及其職能部門(mén)手中，最終工程任務(wù)的評(píng)分考級(jí)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的政績(jī)和績(jī)效獎(jiǎng)金直接掛鉤。三是縣級(jí)黨政及其部門(mén)，掌握著大量的工程項(xiàng)目及資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共設(shè)施和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還得依靠縣級(jí)部門(mén)的項(xiàng)目資源支持，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展政績(jī)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的晉升調(diào)任直接相關(guān)，其選拔任用還是掌握在縣級(jí)黨政部門(mén)手中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)上級(jí)工程任務(wù)的完全順從式、被動(dòng)式接受和服從，不但導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的工作任務(wù)越來(lái)越多，而且完全擠壓了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主擔(dān)當(dāng)和創(chuàng)新的時(shí)間和空間。
第三，權(quán)小責(zé)大、人少事多導(dǎo)致基層成為“問(wèn)題事故”多發(fā)地。順著屬地管理的渠道和“問(wèn)責(zé)推動(dòng)”的鏈條，眾多基層治理的工程任務(wù)都下沉到基層，都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在一線(xiàn)執(zhí)行和落實(shí)。而基層政府基本沒(méi)有保證任務(wù)完成的職權(quán)和能力：一是權(quán)小責(zé)大、沒(méi)有法定執(zhí)法權(quán)。如上所述，環(huán)境保護(hù)、土地征用、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通執(zhí)法、礦山開(kāi)采等眾多執(zhí)法權(quán)，只能授予在縣級(jí)職能部門(mén)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府即使發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題所在，也沒(méi)有法定的強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)。二是人少事多、匆忙應(yīng)對(duì)成為基層工作常態(tài)。幾十個(gè)人法定編制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，要對(duì)應(yīng)幾百個(gè)省、市、縣職能部門(mén)，往往是一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)身兼數(shù)職，負(fù)責(zé)和主管十幾個(gè)事項(xiàng)，而每一個(gè)事項(xiàng)，都有省、市、縣各個(gè)職能部門(mén)不斷的檢查驗(yàn)收。在無(wú)法保證按時(shí)按量完成任務(wù)的壓力下，基層政府只能在“形式上”“程序上”加以完成，導(dǎo)致各種數(shù)據(jù)臺(tái)賬、填表填報(bào)、影像資料等“留痕”工作不勝其煩，這也是基層形式主義難以根除的根本原因。但不論是“實(shí)質(zhì)性完成”、還是“形式性完成”，只要上級(jí)檢查驗(yàn)收時(shí)，發(fā)生任何“問(wèn)題”或“事故”，都要“問(wèn)責(zé)”基層政府。即使是填錯(cuò)幾個(gè)數(shù)據(jù)、資料晚匯幾個(gè)小時(shí)，甚至過(guò)境公路上的交通事故，都要所在地基層政府負(fù)責(zé)，難怪基層政府成為“問(wèn)責(zé)事故”的多發(fā)地。更為嚴(yán)重的是，縣級(jí)有些部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)的“任性問(wèn)責(zé)”“一刀切問(wèn)責(zé)”“湊數(shù)式問(wèn)責(zé)”“捏軟柿子問(wèn)責(zé)”等等權(quán)力任性，向下轉(zhuǎn)移問(wèn)責(zé)、拿基層政府問(wèn)責(zé)，就衍生為基層“問(wèn)責(zé)泛化”的蔓延趨勢(shì)。
在層層壓實(shí)責(zé)任、層層傳導(dǎo)壓力的壓力型體制下，基層政府雖是一線(xiàn)政府組織，肩負(fù)著最多最重的落地執(zhí)行任務(wù)，但權(quán)責(zé)的不對(duì)等、問(wèn)責(zé)與擔(dān)責(zé)的不平衡，致使基層政府成為最終“問(wèn)責(zé)泛化”的承受者。在“問(wèn)責(zé)壓力”之下，基層政府也順著權(quán)力鏈條，迫不得已把基層政府的任務(wù)和責(zé)任，進(jìn)一步“下卸”到村民自治組織，讓村兩委干部、甚至村小組干部，承擔(dān)起不斷下沉的黨政責(zé)任，“問(wèn)責(zé)泛化”日益延伸蔓延到鄉(xiāng)村基層。
“問(wèn)責(zé)泛化”的基層治理負(fù)效應(yīng)
依規(guī)精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)，是基層治理中傳導(dǎo)責(zé)任壓力的制度方式。但“問(wèn)責(zé)泛化”甚至蔓延，則會(huì)導(dǎo)致出乎制度預(yù)期的種種負(fù)效應(yīng)，甚至成為阻滯基層治理現(xiàn)代化的負(fù)向激勵(lì)。
第一，“問(wèn)責(zé)泛化”帶來(lái)政治負(fù)效應(yīng)。執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)，是全面從嚴(yán)治黨的有效方式，是一件嚴(yán)肅的政治行為。根據(jù)2019年新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》，問(wèn)責(zé)調(diào)查的啟動(dòng)、誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)調(diào)查、如何展開(kāi)調(diào)查、調(diào)查結(jié)論如何做出、調(diào)查備案如何審批，都有嚴(yán)格的組織規(guī)定和組織程序，對(duì)于主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和主管責(zé)任、上級(jí)責(zé)任和下級(jí)責(zé)任等也都有嚴(yán)格規(guī)定。但這種“問(wèn)責(zé)泛化”的情形，往往逾越或漠視組織規(guī)定和程序，在政治壓力或輿論壓力下，任由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)“任性裁定”，由此帶來(lái)種種政治負(fù)效應(yīng)：一是損害黨紀(jì)黨規(guī)的公信力，如果“任性問(wèn)責(zé)”成為上級(jí)組織推動(dòng)工作的常態(tài)，讓不該被問(wèn)責(zé)的干部蒙受不明之冤，制度問(wèn)責(zé)變成了“權(quán)力問(wèn)責(zé)”，“權(quán)責(zé)一致、錯(cuò)責(zé)相當(dāng)”原則無(wú)法實(shí)現(xiàn)，損害的是黨的形象和制度公信力。二是讓“容錯(cuò)糾錯(cuò)”機(jī)制難以落實(shí)。在全國(guó)各地調(diào)研中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍反映，“容錯(cuò)糾錯(cuò)”機(jī)制基本上是“畫(huà)大餅”，可望而不可及。根本原因就是“一刀切式問(wèn)責(zé)”等“問(wèn)責(zé)泛化”的濫用，《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》中規(guī)定的不予問(wèn)責(zé)或者免于問(wèn)責(zé)的情形，很難落實(shí)執(zhí)行。
第二，“不敢干事”成為部分基層干部的常態(tài)。一般來(lái)說(shuō)，基層干部中的“庸政、懶政、不作為”是難以治理的行政頑疾，因?yàn)槠洳幌褙澪鄹瘮〉刃袨槟菢右子诓樘幒土炕?，也更難以監(jiān)督和舉報(bào)。其實(shí)，仔細(xì)分析，“不作為”可以分為幾種類(lèi)型：一是能力不足的“不能作為”，表現(xiàn)為知識(shí)不足、能力不足的想作為而無(wú)法作為。二是激勵(lì)不足的“不想作為”，表現(xiàn)為晉升無(wú)望、提級(jí)無(wú)望等的有能力但又不想干事。三是有能力、也有愿望干事，但又怕承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、被追責(zé)而“不敢干事”。在“問(wèn)責(zé)泛化”“問(wèn)責(zé)濫用”的層層下壓的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)下，很多基層領(lǐng)導(dǎo)干部，大多出于“多一事不如少一事”“少干事少出錯(cuò)”的行為邏輯，只求把自己的本職工作完成，在工作中也是但求“無(wú)過(guò)”，不求“有功”，更不想擔(dān)當(dāng)創(chuàng)新。這種“不敢干事”的行為取向，其實(shí)是最難以治理的基層“不作為”，這是干部?jī)?nèi)在激勵(lì)不足的“不作為”，難以監(jiān)督、也難以定性。但在“問(wèn)責(zé)泛化”的壓力下，卻成為基層干部普遍的從政心態(tài)和行為取向，這是一種最難以治理的“管死效應(yīng)”：管住了壞人（如腐敗分子），但也管死了好人（如擔(dān)當(dāng)創(chuàng)新者）。這種“不敢干事”的“管死效應(yīng)”對(duì)于基層治理，有著長(zhǎng)期的潛移默化的暗流涌動(dòng)負(fù)效應(yīng)。
第三，“問(wèn)責(zé)泛化”影響基層干部隊(duì)伍的穩(wěn)定性。基層政府身處黨和政府的第一線(xiàn)，國(guó)家與社會(huì)的接觸面，是基層矛盾和問(wèn)題的匯聚點(diǎn)，其中基層干部的辛勞辛苦眾所周知。“上面千把錘，下面一根釘”，層層傳導(dǎo)壓力、層層加碼卸責(zé)，基層最終成為矛盾問(wèn)題的多發(fā)地，成為追責(zé)問(wèn)責(zé)的多發(fā)地，也就自然成為“問(wèn)責(zé)泛化”的多發(fā)地。在“問(wèn)責(zé)泛化”的重壓之下，直接影響著基層干部隊(duì)伍的穩(wěn)定性，加班加點(diǎn)、工資待遇低下等尚可忍受，但時(shí)時(shí)刻刻處于被問(wèn)責(zé)、被追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)，時(shí)時(shí)刻刻處于如履薄冰的驚恐狀態(tài)，基層干部的行為預(yù)期就可想而知。一些地方除了有晉升預(yù)期的少數(shù)主要領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中大多數(shù)處于兩種狀態(tài)，一種是沒(méi)有晉升提級(jí)預(yù)期、不想干事的不作為狀態(tài)，一種是青年一點(diǎn)、急于跳出基層工作的“待調(diào)走”狀態(tài)。基層政府難以吸引高素質(zhì)人才，難以留住高素質(zhì)人才，“問(wèn)責(zé)泛化”的重壓工作常態(tài)是一個(gè)重要根源。
第四，“問(wèn)責(zé)泛化”遮蔽了基層民眾的參與和監(jiān)督。壓力型體制下的權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)，更多的是體制內(nèi)的自我運(yùn)轉(zhuǎn)，無(wú)論是屬地管理的治理原則，層層下傳壓力的任務(wù)分解機(jī)制，還是層層下傳責(zé)任的問(wèn)責(zé)機(jī)制，以及問(wèn)責(zé)事件的問(wèn)責(zé)調(diào)查和問(wèn)責(zé)處理結(jié)果，都是在上下級(jí)之間的權(quán)力部門(mén)運(yùn)轉(zhuǎn)的?；鶎用癖妿缀鯖](méi)有多少參與的渠道和機(jī)制，基層民眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)也沒(méi)有制度化的保證機(jī)制。其實(shí)，基層鄉(xiāng)村民眾，最了解哪條河流是否污染，最了解排污企業(yè)是怎樣排污的，也最了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是否擔(dān)責(zé)作為，但基層民眾對(duì)基層干部的日常工作監(jiān)督和考核評(píng)級(jí)，幾乎沒(méi)有任何渠道的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。體制內(nèi)不斷強(qiáng)化的“問(wèn)責(zé)監(jiān)督”，并沒(méi)有吸收基層民主監(jiān)督的力量，形成了越是依賴(lài)體制內(nèi)的自我監(jiān)督，越是不需要體制外的民主監(jiān)督。這種體制內(nèi)權(quán)力自我運(yùn)轉(zhuǎn)的制度慣性，不但消耗了大量的行政成本，導(dǎo)致眾多基層形式主義空耗，更不斷遮蔽和減損著民主監(jiān)督的力量和優(yōu)勢(shì)。
遏制基層“問(wèn)責(zé)泛化”要從體制機(jī)制改革著手
基層“問(wèn)責(zé)泛化”的蔓延，有其權(quán)力部門(mén)個(gè)別干部的權(quán)力任性，但更多是與其工作機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制密切相關(guān)，遏制基層“問(wèn)責(zé)泛化”，激發(fā)基層干部創(chuàng)新活力，不僅與提高基層干部的作風(fēng)素質(zhì)相關(guān)，更與制度性的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制相關(guān)，需要通過(guò)制度化的體制機(jī)制改革加以革除。
第一，嚴(yán)格規(guī)范屬地管理的下放權(quán)限。為政一方，當(dāng)負(fù)一方治理責(zé)任，屬地管理的原則是指基層政府整體性和政治性的治理責(zé)任?？h級(jí)職能部門(mén)的職能性責(zé)任，應(yīng)當(dāng)落實(shí)“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，因?yàn)榭h級(jí)的職能部門(mén)都有法定的執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有配合和協(xié)助職能部門(mén)執(zhí)法的相應(yīng)責(zé)任。在治理重心不斷下沉，治理責(zé)任不斷下移的趨勢(shì)下，應(yīng)明確制定政策文件，明確界定哪些職責(zé)由縣級(jí)部門(mén)負(fù)主體責(zé)任，哪些職責(zé)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)助配合。同時(shí)，對(duì)于需要下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)，必須在下沉職責(zé)的同時(shí)，“權(quán)隨事轉(zhuǎn)”賦權(quán)賦能基層政府，保證有其相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法資源。
第二，通過(guò)體制性改革，充實(shí)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)和能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎承擔(dān)著所有任務(wù)和工程的基層落實(shí)責(zé)任，通過(guò)壓力型體制的權(quán)力鏈條，縣級(jí)以上所有部門(mén)的任務(wù)和責(zé)任，也通過(guò)層層下傳機(jī)制傳遞到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)。但基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，從執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法資源來(lái)看，更像是一個(gè)“半政府”：眾多法定執(zhí)法權(quán)只授予到縣級(jí)職能部門(mén)，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政自主權(quán)，技術(shù)設(shè)備的不足制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的檢測(cè)檢驗(yàn)?zāi)芰?，人少事多的困局?dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府忙于應(yīng)對(duì)。通過(guò)體制性改革，明確縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力清單和責(zé)任清單，精簡(jiǎn)縣級(jí)職能部門(mén)的編制和資源，補(bǔ)充鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人力和材料，真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)責(zé)一致和人責(zé)對(duì)應(yīng)。而這是靠一縣、一鄉(xiāng)無(wú)法完成的任務(wù)，只有通過(guò)頂層設(shè)計(jì)性質(zhì)的全面體制改革才能完成。
第三，真正落實(shí)“容錯(cuò)糾錯(cuò)”機(jī)制，激發(fā)干部創(chuàng)新?lián)?dāng)活力。“問(wèn)責(zé)追責(zé)”與“容錯(cuò)糾錯(cuò)”幾乎是一體兩面，“問(wèn)責(zé)泛化”必然導(dǎo)致“容錯(cuò)糾錯(cuò)”的難以落實(shí)。這其中有很多原因，一是“問(wèn)責(zé)追責(zé)”更能彰顯政治正確和政治態(tài)度，也有力于上級(jí)政府保證按時(shí)完成任務(wù)，同時(shí)也有利于把本部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任最小化。二是“容錯(cuò)糾錯(cuò)”中的不予問(wèn)責(zé)或免于問(wèn)責(zé)的情形難以界定，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督中的“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”更需要精準(zhǔn)界定，而這都需要縣級(jí)組織和領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)相應(yīng)的“容錯(cuò)糾錯(cuò)”責(zé)任。雖然有些省級(jí)和市級(jí)政府制定了“關(guān)于落實(shí)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制鼓勵(lì)干部創(chuàng)新?lián)?dāng)”的政策文件，但要把容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制真正落實(shí)到位，還需要在遏制層層問(wèn)責(zé)泛化壓力的同時(shí)，制定更為具體的實(shí)施細(xì)則，更多地宣傳容錯(cuò)糾錯(cuò)案例來(lái)加以落地實(shí)現(xiàn)。
第四，加強(qiáng)基層民眾的民主參與和民主監(jiān)督。基層民眾是基層治理實(shí)踐的主體力量，是基層治理績(jī)效的最直接感受者，對(duì)基層政府和干部的行為軌跡和行政績(jī)效，最有真切體驗(yàn)和發(fā)言權(quán)，也是無(wú)處不在、長(zhǎng)期有效的低成本監(jiān)督力量。但層層傳導(dǎo)的“問(wèn)責(zé)泛化”，只是體制內(nèi)權(quán)力之間的自我測(cè)評(píng)和考核，基層民眾幾乎無(wú)從知曉和參與。只有鞏固基層民主自治的組織化體系，加強(qiáng)基層民眾民主評(píng)議和民主考核基層干部的力度和權(quán)重，開(kāi)放社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督的渠道和機(jī)制，讓基層政府和干部真正“眼睛朝下”，真正對(duì)民眾和社會(huì)負(fù)起責(zé)任，才能有效促成體制內(nèi)監(jiān)督與體制外監(jiān)督的力量平衡，才能在基層民主監(jiān)督力量壯大的同時(shí)，大幅減少高成本的體制內(nèi)考核監(jiān)督。
基層治理中層層壓力和“問(wèn)責(zé)泛化”的蔓延，非一時(shí)一地所為，也并非個(gè)別干部所致，有其深刻的制度性體制根源。只有通過(guò)制度化的體制機(jī)制改革，減輕層層傳導(dǎo)的體制壓力，明確縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的權(quán)力和責(zé)任，增強(qiáng)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自主權(quán)力和空間，拓寬基層民眾的民主參與和民主監(jiān)督，用制度化法制化的保障體系，才能從根本上遏制基層“問(wèn)責(zé)泛化”問(wèn)題，切實(shí)推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化。
【本文作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)政府管理學(xué)院副院長(zhǎng)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所首席研究員】
責(zé)編：蔡圣楠／美編：石 玉
An Institutional Approach to the Phenomenon of
“Overstretched Accountability” at the Local Level
Zhou Shaolai
Abstract: Targeted accountability in accordance with regulations is an institutional method to transmit the pressure of responsibility to the local governance. However, “overstretched accountability” can lead to negative effects beyond the expectations of the institution in question, and even become a negative incentive to stall the modernization of the local governance. The phenomenon of “overstretched accountability” in the local governance is neither the result of one moment or one place, nor is it the consequences brought by individual officials. It has its own deep institutional roots. To fundamentally curb the “overstretching of accountability” at the local level, it requests institutionalized reform of the mechanism, reduction of the institutional pressure transmitted through different levels, clearly defined power and responsibilities between county and township governments, broadening of township rights and space of self-determination, the locals’ growing democratic participation and supervision, and accelerated promotion of the modernization of the local governance.
Keywords: overstretched accountability; behavior of the officials; local governance; innovation; responsibility
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