【摘要】美國的生物科技政策一直以維持其霸權地位為核心。隨著生物科技的迅速發(fā)展，美國把生物科技產業(yè)確立為兩大先鋒產業(yè)之一，追求在這一領域的霸權地位，在發(fā)展生物科技方面投入巨大的政治、經濟和科技資源，試圖通過在生物科技產業(yè)領域的領先，取代傳統(tǒng)的市場規(guī)模優(yōu)勢，成為自己新的霸權力量支柱。

【關鍵詞】美國 生物安全 霸權 生物科技 【中圖分類號】D815.5 【文獻標識碼】A

冷戰(zhàn)結束之際，美國選定生物科技產業(yè)和信息產業(yè)為兩大先鋒產業(yè)，不僅帶動了世界經濟增長和科技進步，更鞏固了美國自身的霸權地位。1999年，美國正式提出“以生物為基礎的經濟”概念，加快了美國在生物科技方面的研發(fā)和發(fā)展速度，并試圖通過在生物科技產業(yè)領域的領先，取代傳統(tǒng)的市場規(guī)模優(yōu)勢，成為自己新的霸權力量支柱。

美國謀求生物霸權的思維和邏輯

在生物科技問題上，美國一直是以維持霸權地位為核心目標的，經歷了從冷戰(zhàn)時期剝奪“窮國的核武器”，向后冷戰(zhàn)時期占據生物科技霸權地位方向的轉型。與昂貴的核武器相比，生物武器的研制成本比較低廉。在冷戰(zhàn)時期，生物武器曾被稱為“窮國的核武器”，既威脅世界安全與和平，也挑戰(zhàn)著美國的核優(yōu)勢地位。為了剝奪“窮國的核武器”，美國推動達成的《禁止生物武器公約》，全稱為《禁止發(fā)展、生產、儲存細菌（生物）及毒素武器和銷毀此種武器公約》，于1972年4月10日分別在華盛頓、倫敦和莫斯科簽署。

在冷戰(zhàn)結束前后，隨著國際局勢變化和生物科技的迅速發(fā)展，美國對這一問題的態(tài)度也發(fā)生了巨大變化。很多美國學者、政治家認為，既然英國可以在兩個世紀內稱霸，美國也有可能在稱雄20世紀以后，繼續(xù)在21世紀成為一個主導國家。但是，在20世紀的大部分時期，美國并不比其他發(fā)達國家更發(fā)達。美國霸權地位的主要支柱，其實是其龐大的市場規(guī)模，是其世界上最大發(fā)達國家的身份。但是美國的規(guī)模優(yōu)勢，逐漸面臨來自新興市場國家的挑戰(zhàn)。要想在未來延續(xù)霸權地位，美國需要在市場規(guī)模以外，尋找到新的霸權支柱，那就是先鋒產業(yè)中的霸權地位。為此，美國確立了在信息產業(yè)和生物科技產業(yè)兩大產業(yè)中占據主導地位的目標。

與這一新的霸權戰(zhàn)略相配套，美國設計了一整套政治、經濟和科技政策。

一方面，美國改變了對《禁止生物武器公約》的態(tài)度，從大力支持到堅決反對核查機制的建設。2001年，美國明確反對建立《禁止生物武器公約》核查機制。美國的公開借口是生物制劑具有戰(zhàn)爭與和平雙重性，生物毒素在自然界中廣泛分布，不可核查。但事實上，美國是擔心核查會損害美國國家安全，泄露美國企業(yè)的商業(yè)秘密，進而損害美國在生物科技領域的霸權地位。

另一方面，美國借冷戰(zhàn)結束的機會，收羅各國的生物科技人才，并把很多國家的生物研制資源納入到自己的體系之中。據美方向《禁止生物武器公約》締約國大會提交的數據，美國在全球有336個實驗室，遍布中亞、東歐、東南亞、南亞、中東和非洲。從已曝光的文件看，上述一些國家的實驗室，發(fā)現了一些特別危險疾病的病原體，而美國國防部對這些實驗室擁有非常大的控制權。在很多合作關系中，美國還占據主導地位。這樣一來，美國既可以獲得各國的生物研制資源，又可以監(jiān)控相關國家的生物科技活動；既可以從事一些與《禁止生物武器公約》不一致的研制活動，又可以規(guī)避國際和國內法律風險。

近年來，有關美方違反《禁止生物武器公約》、從事生物軍事活動的情況不斷被曝光，引發(fā)包括中國在內的國際社會持續(xù)關注和擔憂。作為《禁止生物武器公約》的締約國，美國一方面在其境內外開展大量不透明、不安全、不合法的生物軍事活動，另一方面獨家反對建立《禁止生物武器公約》核查機制，在全球設立生物實驗室，極大加重了國際社會在此問題上的憂慮。

美國追求生物科技領域的霸權地位，全方位布局生物科技產業(yè)

生物科技是一個相對模糊的概念，與此相同或相似的概念有生命科學、生物學與化學、醫(yī)學和藥學等，涉及到的產業(yè)也有醫(yī)藥產業(yè)、農業(yè)和信息產業(yè)等。在統(tǒng)計層面，很多國家經常把生物科技與健康科技或醫(yī)藥科技，視為相同或同類事物。從美國的狀況來看，生物科技在醫(yī)藥和農業(yè)中的滲透率最高，在信息和材料產業(yè)中的滲透率正在上升。美國在生物科技領域的全方位布局及其霸權思維，主要體現在以下方面：

美國收羅全球生物科技人才和資源，組成強大的生物科技基礎研究體系和龐大的應用研究設施和人員。一是強大的生物科技研究基礎。根據2020年QS大學排名，生命科學與醫(yī)學排名前200高校中，美國有61家入選。二是美國意圖把控生物研制資源，在國內外設立大量生物科技研究機構。早在2007年，美國就擁有1356所P3生物實驗室、15所P4生物實驗室。截至2021年，全世界共有59座P4級別的生物實驗室，其中美國有13—14家。三是瞄準生物科技專利，意圖在生物科技領域掌握絕對話語權。美國在生物科技專利數量、專利活躍度、專利資產指數和競爭影響力等方面的領先優(yōu)勢仍然明顯。

美國蓄意打造生物科技企業(yè)和產品的市場壟斷地位。生物科技企業(yè)往往是以醫(yī)藥企業(yè)為基礎發(fā)展起來的。美國擁有強大的醫(yī)藥企業(yè)，2021年，《財富》世界500強中制藥企業(yè)有19家，其中美國企業(yè)占8家。疫情期間，美國生物醫(yī)藥企業(yè)迎來爆發(fā)式發(fā)展。美國的大型制藥公司因疫情賺得盆滿缽滿，不僅直接從市場上獲取巨額收益，還滲透進了美國政治的中心。在生物制劑方面，2018年，全球新上市的生物制劑中，有65%是美國公司研發(fā)的。2019年，全球市場排名前10名的生物醫(yī)藥公司中，美國占6家。這使得美國在原研藥中擁有非常大的優(yōu)勢。2019年，全球藥物銷售額前100名中，美國有53個，銷售總額達到2174.32億美元。在生物制劑中，美國市場占世界市場的61.2%。這說明美國在生物醫(yī)藥產業(yè)的優(yōu)勢，遠遠大于在傳統(tǒng)醫(yī)藥中的優(yōu)勢。

美國企圖將生物科技領域的優(yōu)勢擴展到農業(yè)、信息和軍事領域。僅僅是美國的孟山都公司（Monsanto），在玉米、大豆、棉花等多種重要作物的轉基因種子市場上就占據70%至100%的份額。生物科技與信息科技的結合，還使美國擁有精確打擊的軍事技能，并在實踐中得到了檢驗。這將影響未來的戰(zhàn)爭形態(tài)和國際政治格局。

美國在生物科技領域投入了大量經濟、政治、科技資源

與謀求生物霸權的思維和邏輯相配套，美國在生物科技領域投入了大量經濟、政治、科技資源：

野心勃勃的科研戰(zhàn)略布局。美國的科技政策不僅超前，還體現出穿越時代變遷、跨越黨派界線的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。第二次世界大戰(zhàn)期間，大量歐亞國家的科學家到美國避難，迅速提高了美國的科技水平。1944年11月17日，戰(zhàn)爭正酣，羅斯福就戰(zhàn)后美國科技發(fā)展提出四大問題。1945年7月5日，布什團隊完成《科學——無盡的疆域》報告。羅斯福已經去世，但繼任的杜魯門接受并實施了這份報告，還推崇其為二戰(zhàn)后美國科技政策的“圣經”。冷戰(zhàn)結束以后，美國對生物科技的重視一以貫之。1992年，美國通過“生物技術國家戰(zhàn)略”，鼓勵發(fā)展生物科技，努力打消民眾對轉基因食品的顧慮。美國國家科技委員會在《21世紀生物技術：新前沿》中提出，未來美國要將發(fā)展生物科學的重點放在四個領域，即農業(yè)、環(huán)境、制造與加工以及海洋與水產。1993年上臺的克林頓延續(xù)并推動了對生物科技的重視程度，并把生物科技和信息科技確定為美國未來兩大高科技發(fā)展領域。1995年，美國發(fā)布《21世紀生物技術：新視野》報告，認為進入21世紀以后，生物科技將迎來“第二次浪潮”。

但是，在克林頓時期，美國迎來了信息革命，生物科技的發(fā)展并不如預期。盡管如此，美國聯邦政府對生物科技的扶持力度并沒有削弱。2000年美國互聯網泡沫破滅以后，生物科技產業(yè)迎來了春天。2006年，美國《科學》周刊評出2006年十大科技突破，其中生物科技就占了7個。2012年，奧巴馬政府發(fā)布了《國家生物經濟藍圖》，為美國實施生物經濟發(fā)展戰(zhàn)略繼續(xù)提供支持。特朗普與科技界的關系很差，但是對生物科技研發(fā)的撥款不降反升。2021年1月15日，在宣誓就任總統(tǒng)前夕，拜登任命生物醫(yī)學家蘭德出任新一屆總統(tǒng)科學顧問兼白宮科學技術政策辦公室主任，并首次把這一職位提升為內閣級別。此舉提升了生物科技在美國科研體系中的地位。

作為其新的霸權力量來源，美國一向重視在生物產業(yè)方面的資金投入。克林頓上臺以后，美國削減軍費開支，增加生物和信息這兩大領域的科研投入?，F在，美國聯邦政府在生物醫(yī)藥方面的研發(fā)投入，占聯邦研發(fā)總投入的25%左右，僅次于國防研發(fā)開支。美國國家衛(wèi)生研究院（NIH）是聯邦生物醫(yī)藥研發(fā)資金的主要分配與使用者，1996年的經費為119億美元，2008年上升到296億美元，2017年上升到342億美元。特朗普批準的2021年預算中，NIH的經費上升至430億美元。拜登政府2022年度向NIH提供了461億美元的經費，同比增加7.3%。與此同時，美國國防部、農業(yè)部和商務部也有自己的生物學和醫(yī)學項目。

美國企業(yè)在生物科技方面進行了大量研發(fā)投入。以2012年為例，在全球研發(fā)投入2000強企業(yè)中，制藥和生物科技企業(yè)有215家，其中美國有99家。2019年，全球研發(fā)強度最高的10家生物制藥公司中，有5家來自美國。美國生物醫(yī)藥產業(yè)的并購額達到1710.3億美元。這些投入為美國生物產業(yè)發(fā)展及其霸權目標的實現打下了良好的資金基礎。美國金融業(yè)為新興生物科技企業(yè)提供了強大的資金來源。從2011年到2020年，美國生物科技企業(yè)所籌集到的IPO資金，從40億美元增加到650億美元。2021年，美國風險投資基金向醫(yī)藥和生物科技企業(yè)投入366億美元，僅次于軟件的1237億美元和商業(yè)服務的393億美元，居第三位。

在美國生物科技產業(yè)追求全球壟斷地位的霸權思維背后，是其嚴格的監(jiān)管體系。美國在生物科技領域的監(jiān)管體系包括三個層面：對生物科技產品質量的嚴格監(jiān)控，對企業(yè)經濟權益的緊密保護，對國家安全與企業(yè)利益之間關系的動態(tài)平衡。

一是，美國對生物醫(yī)藥產品有一套嚴格的控制體系。從上世紀60年代開始，美國《聯邦醫(yī)藥法》正式要求醫(yī)藥公司向食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）同時證明自己的藥品具有安全性和有效性。醫(yī)藥企業(yè)在研制新藥前和進行臨床試驗前，需要獲得FDA的批準；從進行臨床試驗開始，還要接受倫理委員會的監(jiān)督；三期臨床試驗結束后，申請者還要再向FDA提出新藥品申請，整個過程非常復雜、昂貴。現在，FDA事實上成為世界范圍藥品和食品的領導者和風向標，作出的決議往往會被很多國家直接采用。

二是，注重保護自身知識產權，構建嚴格的知識產權保護體系，保障企業(yè)權益、維持創(chuàng)新動力。另外，美國還通過對罕用藥的特殊激勵機制，來推動美國企業(yè)在罕見病治療方面的研發(fā)力度。1983年，時任美國總統(tǒng)里根簽署了《罕用藥物法案》，向制藥企業(yè)提供優(yōu)惠政策，研發(fā)不具有商業(yè)價值的藥品。美國這一法律，不僅運用市場力量彌補了國家公共醫(yī)療服務供給的不足，還推動了美國生物科技研發(fā)的全方位發(fā)展。

三是，嚴格的出口控制體系。美國本來就是世界上出口控制制度最為嚴格的國家。在此基礎上，美國專門在新興高科技領域增加了控制力度。2018年8月13日生效的《出口管制改革法案》以及《外國投資風險評估現代化法案》，對新興技術領域的股權投資、技術出口、再出口和國內轉讓，都施加了更加嚴苛的管制和雙重審查。在美國商務部同年出臺的配套清單中，列出了14項新興科技領域，基本就是信息科技和生物科技兩大類。在清單中，除了第一個領域“生物技術”以外，還有6個領域都在不同程度上涉及生物科技產業(yè)。

生物科技產業(yè)風險高、資本密集度高、知識密集度高和產出高

美國的生物霸權已經形成，無論是其全方位布局的生物科技產業(yè)，還是在這一領域的長期大量投入，都顯露了其背后的生物霸權思維和邏輯。未來，美國的生物霸權思維和行徑很可能影響世界安全格局。對此，我們需要提高警惕，進一步研究生物安全領域的各類問題。

生物科技更接近于技術而不是科學創(chuàng)新，需要明確的目標導向和市場動力。美國形成了馬薩諸塞、北卡羅來納、舊金山、圣地亞哥和華盛頓-巴爾的摩等幾大生物醫(yī)藥聚集區(qū)，從研發(fā)、成果轉化到市場推廣可以全鏈條覆蓋。這種區(qū)域性的信息分享、分工合作體系以及所起到的融合效應，是生物科技產業(yè)發(fā)展的重要推手。

平衡專利保護與生物科技監(jiān)管之間的關系。要在專利保護與生物科技產品監(jiān)管之間實現平衡，兩手都要硬。從美國的經驗來看，監(jiān)管嚴格是必須的，但這有可能損害效率和企業(yè)的利益，會打擊生物科技企業(yè)的研發(fā)積極性。只有國家在專利保護方面也同樣嚴格，并且有效保護相關企業(yè)的科研秘密，才有可能實現監(jiān)管與創(chuàng)新之間的平衡。從具體做法上來看，監(jiān)管部門有權接觸企業(yè)的研發(fā)秘密但無經濟方面的權利，專利部門有經濟方面的權利但無權接觸企業(yè)的科研秘密。通過行政機構的內部平衡，來實現生物科技企業(yè)在被監(jiān)管責任和專利保護權益之間的平衡，是非常必要的。

生物科技研發(fā)的失敗率非常高，大型企業(yè)很難在這個領域有效運作。大型企業(yè)往往不適應生物科技研發(fā)這種高度不確定性的產業(yè)，多元的、分散的風險資本，才能滿足這部分高科技研發(fā)的需求。國有企業(yè)是整個國家的經濟命脈和基礎，不適合從事這種高風險研發(fā)和投資活動。在這種情況下，發(fā)揮金融市場尤其是風險投資在生物醫(yī)藥領域的功能，就是一種必然選擇。

生物資源的多樣性，是一個國家生物科技潛能的重要來源。這不僅包括自己的生物品種和基因資源，也包括自己的生物產品市場份額的分散化。對玉米等農作物種子的來源，既要考慮經濟效益，也要考慮來源多元化安全和發(fā)展?jié)撃軉栴}。通過補貼等政策扶持手段，給非主流、低經濟效益的農作物種子一定的市場份額和生存空間，對于生物科技產業(yè)的未來發(fā)展和國家安全都非常重要。

生物科技產業(yè)是一個風險高、資本密集度高、知識密集度高和產出高的行業(yè)。發(fā)展傳統(tǒng)產業(yè)的思維模式和行為路徑，在這個高度不確定、初創(chuàng)失敗率非常高的新領域很難生效。分段接力、產學研協作的模式更加適合這個產業(yè)：生物科技產業(yè)鏈可以分為三個環(huán)節(jié)——種子階段、培育階段和市場拓展階段，進行分段接力。在種子階段，資金來源主要靠政府基金，但參與主體則要多元、多樣，以對沖高失敗率、高不確定性。在培育階段，資金來源和參與主體都要多元多樣，讓市場機制發(fā)揮最基礎的選擇功能。在市場拓展階段，則要發(fā)揮大型企業(yè)的資金和市場能力，通過并購等方式做大做強，以提升國際競爭力。

（作者為復旦大學美國研究中心教授）

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⑧Christopher Chase-Dunn,US Hegemony and Biotechnology:The geopolitics of new lead technology, https://irows.ucr.edu/papers/irows9/irows9.htm.

責編/趙橙涔 美編/李祥峰

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