摘 要:新冠肺炎疫情疊加俄烏沖突，使得全球糧食安全問題凸顯，重要農產品價格處于高位運行，不少國家采取限制農產品出口等“超常規(guī)”手段來保障自己國內糧食安全。但是我們也要看到，在全球大宗農產品貿易中，貿易量的下降是確定的，但是下降幅度是有限的。更為重要的是，在當前全球農產品價格高位運行的背景下，全球農業(yè)正在進入快速的增產區(qū)間。在農產品相對短缺和相對過剩這個鐘擺過程中，應提高國家糧食安全治理水平，確保重要農產品供應，維護社會和諧穩(wěn)定。
關鍵詞:俄烏沖突 糧食安全 農業(yè)生產 農產品貿易 大食物觀
【中圖分類號】F3 【文獻標識碼】A
新冠肺炎疫情以來，由于美元等貨幣的量化寬松政策，全球大宗商品價格處于高位運行。2022年3月以來，疊加俄烏沖突影響，全球農產品價格目前處于1960年以來的高位。2020年新冠肺炎疫情嚴重之時，不少國家就曾對農產品出口進行了限制措施，盡管大部分限制措施都已經放開或取消，但是隨著形勢發(fā)展，一些限制措施又在反復，如印尼于4月28日開始禁止出口食用油和粗棕櫚油。
面對糧食安全緊張局勢，全球大部分國家往往都會采取“超常規(guī)”手段來保障自己國內糧食安全，進而形成局勢的進一步惡化。但是，從人類發(fā)展歷程來看，糧食安全狀況是整體優(yōu)化的，這也意味著在未來的某個時點，全球農產品供應會再次面臨相對過剩，到時各國又會出臺相應農業(yè)支持政策，從而保障農業(yè)生產者權益。在農產品相對短缺和相對過剩這個鐘擺過程中，國家公共政策與市場機制相互交織，有時相得益彰，有時兩敗俱傷，但是無論是短缺還是過剩，在當時條件下都是必須面對的問題。
俄烏沖突對全球農業(yè)的影響
從全球來看，據2022年4月8日聯(lián)合國糧農組織谷物供需簡報，2021/22年度全球谷物產量為27.99億噸，其中貿易量為4.69億噸。據美國農業(yè)部外國農業(yè)局數據，俄烏兩國谷物出口量為9000萬噸，大體占全球谷物出口量的19.2%；兩國葵花籽油總出口量為815萬噸，占全球葵花籽油總出口量的75.9%。除此之外，俄羅斯是世界上最大的氮肥出口國，世界第二大鉀肥出口國，磷肥出口量居世界第三位。俄烏沖突以來，全球農產品價格創(chuàng)下歷史新高，盡管3月以來有所回落，但是仍然處于高位運行。據此，全球主流輿論認為目前農產品高價情況將維持一段時間，并普遍對未來形勢感到悲觀。從2022年2月以來全球期貨市場價格高位運行來看，也反映出這種緊張情緒。
理論上講，如果市場機制是有效的，那么不可能存在只漲不跌的價格，農產品價格也不例外。當前全球農產品價格已經包含了相當多緊張情緒，即“溢價”。這種溢價的邏輯認為，糧食價格上漲的頂點在于，大面積增加饑荒人口并導致人口數量下降，從而使得市場平衡，故當前全球農產品價格仍未到達頂點。實際上，當前的主流輿論和恐慌情緒正是對這種邏輯的反映。受到該邏輯支配，包括氣候變化、自然災害等減產信息就被人為放大，從而強化糧食市場供應的恐慌。
實際上，如果細致分析新冠肺炎疫情以來全球農產品價格上漲，尤其是俄烏沖突導致的全球農產品進一步短缺的真實情況，就會發(fā)現(xiàn)，這種恐慌更多地是感性的，而非理性的。下面不妨簡單對主要農產品作簡要分析。
一是小麥，2021/22年度，全球小麥產量為7.77億噸，其中貿易量為1.9億噸，貿易量占產量比例為24.4%。從農產品貿易來看，小麥是全球農產品中貿易程度最高的品種，其主要原因，一是國際分工因素，例如埃及、日本等國，由于資源稟賦差異，國內小麥需求長期依賴國際進口；二是細分品種的因素，例如中國是全球最大的小麥生產國，但是仍然要從海外進口一定數量小麥用以彌補結構性需求。
俄烏是全球重要的小麥出口國，2020/21年度兩國小麥出口量總計為5600萬噸，大致占全球小麥總出口量的1/4。同時需要認識到，俄烏兩國總產量為1.1億噸，而國內消費量只有5000萬噸。所以，無論全球小麥市場價格高低與否，俄烏雙方都會通過各種方式促進國內小麥出口，主要問題在于俄烏沖突以后，俄烏雙方的農產品貿易都面臨運輸和穩(wěn)定性問題，但是考慮到目前價格高企因素，在很大程度上可以平衡成本增長。在總體上權衡利弊，不難發(fā)現(xiàn)俄烏沖突對兩國小麥出口的影響其實被輿論放大了。實際來看，4月俄羅斯小麥出口大幅提高，烏克蘭也在通過鐵海聯(lián)運方式進行小麥出口。
俄烏沖突也會對今年烏克蘭農業(yè)生產造成沖擊。根據美國農業(yè)部5月12日公布的預測數據，2022/23年度烏克蘭小麥出口將下降到1000萬噸，較2021/22年度1900萬噸下降約一半。然而，烏克蘭小麥減產的幅度預估很快將被俄羅斯和加拿大等其他國家填補上。美國農業(yè)部預測，俄羅斯2022/23年度小麥出口量將增加600萬噸，加拿大小麥出口量將增加850萬噸，全球小麥總出口量將達到2.05億噸，較2021/22年度的2.02億噸還會增加300萬噸。
二是葵花籽油，2020/21年度全球2000萬噸葵花籽油產量中，俄烏兩國產量占一半以上，而全球1100萬噸葵花籽油出口中，俄烏總出口量超過800萬噸，占比超過3/4。誠然，俄烏局勢緊張對全球葵花籽油市場供應帶來很大負面影響，不僅如此，還通過葵花籽油間接影響到全球食用植物油價格。實際上，葵花籽油市場主要集中在歐洲，屬于地區(qū)性消費品。2020/21年度，全球食用植物油消費總量突破2億噸，葵花籽油占全球食用植物油消費大體為10%，盡管俄烏雙方在葵花籽油中占據絕對份額，但是在全球食用植物油市場中占比相對較小?？梢詫Ρ鹊氖?，印尼棕櫚油產量超過4000萬噸，是全球葵花籽油產量的兩倍。同樣地，在葵花籽市場中，俄烏自身消費較少，對歐盟市場依賴程度較高，因此也存在相應的出口壓力。
其他農產品，例如玉米、大麥等，對俄烏雙方來說，面臨的形勢也是一致的，盡管沖突提高了貿易成本，但是俄烏雙方不會就此中止農產品出口。因此，在全球大宗農產品貿易中，貿易量的下降是確定的，但是下降幅度是有限的。更為重要的是，在當前全球農產品價格高位運行的背景下，全球農業(yè)正在進入快速的增產區(qū)間，根據聯(lián)合國糧農組織公布的數據，2020年新冠肺炎疫情以來，全球糧食總產量和貿易量都在持續(xù)增長，例如巴西2021/2022年度玉米產量將會達到創(chuàng)紀錄的1.12億噸（美國農業(yè)部預測數據為1.16億噸），同樣美國玉米產量也將創(chuàng)歷史新高。如果將俄烏沖突對大宗農產品的影響置于全球框架下，不難發(fā)現(xiàn)：俄烏沖突帶來的市場缺口在一定程度上會被全球農業(yè)增長所彌補，甚至會出現(xiàn)相對性過剩。這一點值得引起注意。
全球農業(yè)生產與市場供需的主要趨勢
在當前俄烏沖突及新冠肺炎疫情以來的全球農產品價格高位運行的背景下，考慮糧食安全問題，仍然不能偏離常識和基本趨勢?；仡櫄v史，自綠色革命以來，全球農產品供需的基本矛盾是長期結構性過剩與短期結構性短缺。
根據世界銀行公布的數據，2000—2020年間，全球總人口從61.1億人增長到77.6億人，期間營養(yǎng)不良率從13.2%下降到8.9%，營養(yǎng)不良人口數量從8.07億人下降到6.91億人。如果時間線延伸得更長，那么會發(fā)現(xiàn)全球人口營養(yǎng)改善的趨勢會更明顯。不僅如此，1960—2020年間，全球人均預期壽命從52.3歲提高到72.7歲。盡管2020年新冠肺炎疫情以來，全球營養(yǎng)不良人口比例和數量有所反復，但只是暫時的，不會改變長期趨勢。其原因在于：
全球農業(yè)生產效率提高整體快于人口增長。根據聯(lián)合國糧農組織公布的數據，1960—2020年間，全球人口數量從30.7億人增長到77.6億人，增長了1.5倍，年均增長1.6%。同期，全球谷物單產從每公頃1.35噸增長到4.07噸，增長了2倍，年均增長1.9%。同時，農業(yè)生產資源的擴張，例如可耕地面積的增長、食物品類的豐富，使得人均可以獲得的食物大幅度提高。1960—2020年間，全球人均谷物占有量從285公斤增長到386公斤，增長了35.2%，年均增長0.5%；同期，人均肉類占有量從23公斤增長到43公斤，增長了87%，年均增長1.1%。其他農產品，包括食糖、蔬菜、水果增幅更大。
農業(yè)生產效率提高主要得益于科技進步和產業(yè)化發(fā)展。如果說上個世紀60年代的綠色革命是以雜交育種和農業(yè)投入品增加為特征的，那么新世紀以來的農業(yè)科技進步則是全方位和體系性的，從而確保了農業(yè)產出的長期增長。以美國玉米種植為例，1961—1970年間其平均單產為每公頃4.5噸，此后基本維持了每10年增長1噸的速度。1990—2000年間達到每公頃7.9噸，2010—2020年間更是達到10.3噸。美國玉米單產在實現(xiàn)高產之后仍然保持單產增長，說明農業(yè)科技的作用在不斷增強。
中國、巴西的情況與美國也較為類似，而巴西的農業(yè)產出增長還疊加了產業(yè)化發(fā)展的因素。2000年以后，巴西的農產品出口收益增加，從而促進了農業(yè)產業(yè)化發(fā)展。1961—1970年間巴西玉米平均單產為每公頃1.3噸，1990—2000年間為每公頃2.4噸，但是到2010—2020年間就達到每公頃5.2噸，增速非常迅猛。
縱觀1960年以來的全球農業(yè)發(fā)展，即便是現(xiàn)有農業(yè)資源不再擴張，單純依靠農業(yè)生產效率提高，也足以應對人口數量增長。舉例而言，2020年中國玉米平均單產為每公頃6.3噸，美國為10.8噸，按照2020年中國玉米產量2.6億噸計算，如果中國達到美國平均單產水平，那么中國玉米產量將達到4.5億噸，增產1.9億噸。進一步地，按照人均400公斤糧食，1.9億噸玉米增長對應的人口數量為4.7億人。正因為如此，美國每年將1.3億噸玉米用于生產生物乙醇，同樣巴西也有相當數量的甘蔗用于生產生物乙醇。得益于全球農業(yè)產出的增長，農產品市場在整體上是結構性過剩的。
另外，可以作為旁證的是，上個世紀80年代以后，歐盟、美國等由于農業(yè)產出相對過剩，不得已在政策層面對農業(yè)生產進行大量補貼，以至于時至今日，WTO農業(yè)談判仍未取得實質性進步。當然，在任何歷史階段，農產品市場供需都存在一定的波動，有時還會呈現(xiàn)出較大的短缺，尤其2020年新冠肺炎疫情以來，這一缺口被持續(xù)放大。盡管如此，還是要將當前的全球農產品短缺置于長期、全局的市場體系當中，最樸素的邏輯在于，糧價上漲會刺激生產增長最終會使得需求缺口得以彌補，市場重新回到供給相對寬松的長期趨勢上。
糧食安全問題的事實基礎與分析邏輯
有觀點認為，糧食安全問題包含了很強的時間連續(xù)性，即便是存在趨勢性相對過剩，但是短期內的相對短缺也會帶來非常嚴重的后果。這也是當前糧食危機緊張情緒的一個重要心理根源。
面對糧食供給連續(xù)性，不同國家經過歷史演變形成了不同的策略。對現(xiàn)代社會而言，無論什么策略，其前提是經濟生產，這里的經濟生產指的是一切形式的財富生產，而非單純指高效的農業(yè)生產。離開了經濟生產，缺乏財富創(chuàng)造能力，顯然是無法支撐食物獲取的。即便是布隆迪、烏干達、盧旺達等以香蕉為主食的國家，盡管香蕉獲取較為容易，但是仍然需要從事經濟生產，畢竟除了香蕉以外，人們還需要其他營養(yǎng)素。就此可以理解，全球饑餓人口面臨的最主要困境是缺乏財富創(chuàng)造能力，這也與當地社會治理水平有著高度關聯(lián)，往往越貧困的地方，社會治理水平也越低下。新冠肺炎疫情以來，全球營養(yǎng)不良人口的增長主要源自發(fā)展中國家的低收入群體擴大，減少饑餓人口一方面依靠全球治理，另一方面也需要有時間韌性。
不難看到，類似于日本、韓國、新加坡這些國家都高度依賴農產品進口，但是當前農產品價格上漲并未影響到相關國家糧食安全。反觀埃及、印尼這些國家，長期處于貿易逆差，因此可供進口的資源是十分有限的。以埃及為例，2008年以來始終處于貿易逆差狀態(tài)，2020年貿易逆差為142.3億美元；印尼自2012年以來也長期處于貿易逆差狀態(tài)，2020年貿易逆差為44.3億美元。在此背景下，即便是全球糧食價格再便宜，這些國家的進口仍然會面臨困境。因此，2020年新冠肺炎疫情發(fā)生以來，全球先后有30多個國家宣布對農產品出口采取限制措施，基本都源于此。反倒是并沒有看到巴西、美國等主要農產品出口國采取限制措施。
再進一步地，俄烏沖突以來，西方對俄羅斯采取強硬制裁，俄羅斯也采取了相應的反制措施，其中包括對歐盟農產品的禁運，從而導致歐盟在短期內小麥和葵花籽油的短缺。但其實這種短缺是暫時性的，并非永久性的，隨著價格上漲，不僅巴西、美國、澳大利亞、加拿大會增加對歐盟的谷物與植物油出口，而且印度今年也可能會增加糧食出口。除了貿易之外，歐盟也會增加區(qū)域內農業(yè)產出，居民甚至也會通過改變消費習慣來應對農產品價格上漲，例如增加雞肉等廉價肉類消費來替代牛肉等高價肉類，間接降低飼料需求。俄羅斯對歐盟的農產品禁運在短期導致歐盟食物價格大幅上漲，使得歐盟消費者福利受損，但是并不會導致歐盟出現(xiàn)人道主義災難。
也有觀點認為，上述提及的糧食安全幾乎都體現(xiàn)了自由市場經濟的邏輯，但是在極端情況下，國家之間的戰(zhàn)爭沖突會導致貿易中斷。對中國而言，就意味著1億噸大豆等進口農產品無法獲得，從而導致中國出現(xiàn)人道主義災難。如何看待這個問題？
一直以來，全球人口分布早期表現(xiàn)為自然分布，現(xiàn)在表現(xiàn)為經濟分布，盡管經濟分布可以在一定程度上彌補自然分布的缺陷，但是并沒有從本質上顛覆自然分布。例如寒帶、荒漠、高原等惡劣自然條件下人口數量極少。2004年，中國人口數量為13億人，當時中國是農產品進出口平衡的，而在2004年以前中國始終是農產品凈出口國，由此可知，支撐當前中國人口數量的食物產出主要來源于國內。我們一直強調，中國人的飯碗，任何時候都要牢牢端在自己手上。盡管日本、韓國、新加坡等國食物高度依賴國際市場，但是從國際農產品市場來看，大宗貿易始終呈現(xiàn)出調劑余缺的邊際作用，主要人口大國的農業(yè)生產都是依賴本國產出。
在當前全球28億噸谷物總產出中，貿易量為4.7億噸，貿易量占比為16.8%，其中小麥貿易水平最高，為24.4%，粗糧為15.1%，稻米為10.3%。這就意味著全球絕大多數人口都是依賴本地谷物供應，這固然有糧食安全的考慮，但是從經濟性來看，就近獲得食物（尤其是主糧）往往經濟成本更低。同時，在全球其它農產品貿易中也是如此，如油籽油料貿易比例為21.6%，肉類貿易比例為12%。所以，全球農產品貿易的價值在于豐富人類食物來源，在邊際上調節(jié)余缺，但是并不會改變世界人口的整體分布，更不會重塑現(xiàn)有人類社會。在這個過程中，日本、韓國、新加坡作為發(fā)達國家，人口數量占比并不大，因此可以在全球農產品市場中獲得充分供應。
中國盡管是全球最大的農產品進口國，但絕不意味著在完全切斷外部農產品來源以后會發(fā)生大規(guī)模人道主義災難。其原因在于食物消費自身具有相當幅度的彈性，以2004年為例，當年中國人均糧食產量為362公斤，而2020年中國人均糧食產量為474公斤，比2004年增長了31%，以人均糧食產量為基準，完全可以實現(xiàn)極端條件下的自給和營養(yǎng)改善。盡管這一點無法獲得現(xiàn)實驗證，但是可以對比印度，印度人口與中國大致相當，而人均谷物產量只有242公斤，這并不妨礙印度出口糧食，這也很類似中國2004年之前的情形。更何況中國肉類、水果、蔬菜的產出進步更大。所以，當前大豆進口占主導地位是策略選擇問題，主要反映經濟社會發(fā)展和人民生活水平提高以后的需求擴張，并不涉及糧食安全的底線問題。
人類總是趨利避害的，確保足夠的食物獲取已經是人類幾千年以來的起碼生存智慧，戰(zhàn)亂條件下的圍城往往可以獲得成功，但也并非絕對；而現(xiàn)代條件下要通過農產品禁運來圍困中國這樣的大國，其得逞的概率極低。反倒是，在中美經貿摩擦的大背景下，美國還要求中國擴大對其農產品的進口。
地緣沖突背景下糧食安全的治理
對于現(xiàn)代社會而言，糧食安全需要物質基礎，更為重要的是依賴于有效的國家治理，這已經取得學界的一般共識。印度學者阿瑪蒂亞·森在《貧困與饑荒》一書中就提出當代人類社會的饑荒并不是糧食短缺，而是治理無效。對此，我們也通過數據模型得出驗證，糧食安全與國家治理水平的相關性更強。在地緣沖突導致糧食安全焦慮加劇背景下，提高國家糧食安全治理水平，對于保障重要農產品供應，確保糧食安全和社會穩(wěn)定至關重要。從當前我國的具體實踐出發(fā)，有一些特征性問題值得引起重視。
一是糧食安全治理需要樹立“大食物觀”。習近平總書記在2022年3月6日參加政協(xié)農業(yè)界、社會福利和社會保障界委員聯(lián)組會時指出：“要樹立大食物觀，從更好滿足人民美好生活需要出發(fā)，掌握人民群眾食物結構變化趨勢，在確保糧食供給的同時，保障肉類、蔬菜、水果、水產品等各類食物有效供給，缺了哪樣也不行。”其實，在2017年中央農村工作會議時，習近平總書記就指出，“老百姓的食物需求更加多樣化了，這就要求我們轉變觀念，樹立大農業(yè)觀、大食物觀，向耕地草原森林海洋、向植物動物微生物要熱量、要蛋白，全方位多途徑開發(fā)食物資源”。當前很多人認為糧食就是谷物，糧食安全等于谷物生產，這是狹隘的。實際上，除了谷物、肉類這些基本食物以外，瓜果蔬菜也是營養(yǎng)素的重要來源。農業(yè)生產者從比較利益出發(fā)來從事農業(yè)生產，也正是反映了不同產品的豐裕和短缺，這正是體現(xiàn)了“大食物觀”。
二是要防止國家糧食安全政策在落地過程中層層加碼和變形走樣。例如，新冠肺炎疫情以來，為了確保糧食安全，確保糧食播種面積，一些地方采取“退林還耕”等措施。2020年9月份國務院辦公廳印發(fā)《關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》，指出“禁止占用永久基本農田種植苗木、草皮等用于綠化裝飾以及其他破壞耕作層的植物”，該政策范圍是占用永久基本農田。在具體執(zhí)行過程中，部分并非永久基本農田的經濟苗木也被“一刀切”，甚至還有此前“退耕還林還草”地區(qū)也采取“退林還耕”。這種不顧實際層層加碼的方式對糧食增產的實際貢獻不大，但是對國家政策的損害不小。習近平總書記強調：“要在保護好生態(tài)環(huán)境的前提下，從耕地資源向整個國土資源拓展，宜糧則糧、宜經則經、宜牧則牧、宜漁則漁、宜林則林，形成同市場需求相適應、同資源環(huán)境承載力相匹配的現(xiàn)代農業(yè)生產結構和區(qū)域布局。”因此各地貫徹糧食安全政策也應實事求是、因地制宜，警惕形式主義、官僚主義作風，避免簡單化、“一刀切”。
三是平衡好政府與市場的關系。糧食安全是國家重要戰(zhàn)略，其目的是確保每個人的食物營養(yǎng)獲取，維持國家民族的繁衍生息。在社會主義市場經濟條件下，食物供應主要依靠市場機制進行配置，而政府作用是在極端條件進行兜底保障，筑牢糧食安全底線。能夠看到，近年來，在搶險救災、疫情防控等方面，通過儲備物資投放有力地保障了災區(qū)疫區(qū)人民生活，成效受到普遍肯定。但對此也要有清醒的認識，將特殊情形與一般情況有效區(qū)分，不宜將特殊情形擴大化。政府要尊重市場規(guī)律和經濟規(guī)律，既不缺位也不越位。
地緣沖突背景下全球糧食安全正面臨嚴峻考驗，部分國家對農產品出口進行限制，但是在整體上全球農產品貿易仍然持續(xù)有效運行。從長期趨勢來看，全球糧食安全緊張狀況未來會得到很大緩解，盡管如此，也需要始終繃緊糧食安全這根弦。中國是全球最大農產品進口國，美國是全球最大的農產品出口國，顯然在糧食安全問題上，中美利益存在根本性差異。當前全球糧食安全狀況較疫情之前有所反復，但是并未動搖人類糧食安全的根基，因此對于糧食危機話題的炒作，站在中國立場需要有更清新的認識。
【本文作者為中國社會科學院農村發(fā)展研究所研究員】
責編：周素麗／美編：王嘉騏
The Current Situation of Global Food Security and China’s
Countermeasures
Hu Bingchuan
Abstract: The cumulated impacts of the COVID-19 pandemic and the Russia-Ukraine War devastates global food insecurity, with prices of major agricultural products stuck in high positions. Many countries take extraordinary actions such as limiting the export of farm products to guarantee domestic food security. But it is essential to realize that in the global wholesale trade of agricultural products, though the total volume is indeed decreasing, it is still controllable. More importantly, with high agricultural prices globally, the supply of farm products is still increasing rapidly. Between the short supply and oversupply, we should improve the governance capacity of national food security and ensure the supply of major agricultural products to maintain social harmony and stability.
Keywords: the Russia-Ukraine War; food security; agricultural production; trade of agricultural products; a “Greater Food” approach;
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