摘 要:在新時(shí)代背景下，縣域發(fā)展對(duì)我國(guó)扎實(shí)推動(dòng)共同富裕具有多重意義，這集中體現(xiàn)為：縣域發(fā)展影響著社會(huì)秩序的穩(wěn)定性，影響著整體發(fā)展的持續(xù)性，影響著發(fā)展成果的共享性。從實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)縣域整體呈現(xiàn)出持續(xù)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，但現(xiàn)階段縣域發(fā)展存在著分化特征，且縣域要素組合受到制約，縣域城鄉(xiāng)互動(dòng)存在著短板，縣域公共產(chǎn)品配置尚不充分，這些意味著我國(guó)縣域發(fā)展存在著“邏輯重要性和實(shí)踐挑戰(zhàn)性”之間的不匹配?；诖?，我國(guó)必須聚力縣域發(fā)展、激發(fā)縣城活力、拓展農(nóng)村功能、提升發(fā)展能級(jí)，處理好整體格局下的城市和縣域、縣域內(nèi)部的縣城和農(nóng)村、農(nóng)村發(fā)展的經(jīng)濟(jì)功能和社會(huì)功能這三組關(guān)系，并依靠政策調(diào)整來(lái)加快縣域發(fā)展，進(jìn)而驅(qū)動(dòng)我國(guó)共同富裕取得新進(jìn)展。
關(guān)鍵詞:縣域發(fā)展 共同富裕 新時(shí)代 城鄉(xiāng)關(guān)系
【中圖分類(lèi)號(hào)】F127 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
中國(guó)是一個(gè)具有人口和地理超大規(guī)模特征的社會(huì)主義國(guó)家，實(shí)現(xiàn)共同富裕不僅是社會(huì)主義現(xiàn)代化的目標(biāo)追求，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的具體實(shí)踐。1949年中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的社會(huì)主義建設(shè)、改革和發(fā)展史，就是不斷推進(jìn)全體社會(huì)成員共同富裕的奮斗史。特別是1978年以來(lái)，中國(guó)在人類(lèi)史上創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)總量持續(xù)高速增長(zhǎng)的奇跡，這一過(guò)程伴隨著城鄉(xiāng)居民生活狀態(tài)的普遍改善、城市化率的快速提高和農(nóng)村絕對(duì)貧困的徹底消除，這意味著中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好地實(shí)現(xiàn)了公平和效率的兼得，并具有較為突出的包容性。從時(shí)序角度看中國(guó)的共同富裕事業(yè)取得了重大成就，從跨國(guó)角度看中國(guó)的現(xiàn)代化道路也具有自身特征。
當(dāng)前中國(guó)在經(jīng)歷站起來(lái)、富起來(lái)之后開(kāi)始邁向強(qiáng)起來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)化。與這種背景相關(guān)聯(lián)，中國(guó)的共同富裕事業(yè)必須與時(shí)俱進(jìn)錨定新的戰(zhàn)略目標(biāo)，這對(duì)發(fā)展動(dòng)力的持續(xù)性、發(fā)展指向的豐富性、發(fā)展成果的共享性提出了更高要求。扎實(shí)推動(dòng)共同富裕是在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)基礎(chǔ)上的新目標(biāo)定位，這在客觀上需要在效率和公平之間形成新的組合，需要精準(zhǔn)識(shí)別并突破制約共同富裕實(shí)現(xiàn)的瓶頸因素。就實(shí)踐特征而言，縣域是我國(guó)地理和經(jīng)濟(jì)版圖中的重要組成部分，根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2021）》，截至2020年底，我國(guó)縣級(jí)區(qū)劃數(shù)為2844個(gè)，其中縣級(jí)市、縣、自治縣為1817個(gè)，縣域因集中了農(nóng)業(yè)這一產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村這一部門(mén)、農(nóng)民這一群體而與其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)板塊存在差異。“三農(nóng)”問(wèn)題在我國(guó)具有政治性、基礎(chǔ)性、全局性和戰(zhàn)略性[1]，仍是我國(guó)不平衡不充分發(fā)展的集中體現(xiàn)，而地區(qū)、群體之間的發(fā)展平衡性也往往與農(nóng)村勞動(dòng)力的再配置緊密相關(guān)。顯而易見(jiàn)，縣域發(fā)展不僅關(guān)聯(lián)著城鄉(xiāng)間和地區(qū)間的要素配置，而且關(guān)聯(lián)著發(fā)展成果在城鄉(xiāng)間和地區(qū)間的分配狀態(tài)，它是關(guān)聯(lián)社會(huì)財(cái)富增長(zhǎng)和分配狀況的“橋梁”，是連接城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的“樞紐”?；诖?，從縣域發(fā)展視角來(lái)觀察和探究中國(guó)新時(shí)代的共同富裕推進(jìn)策略就具有重要價(jià)值。
縣域發(fā)展對(duì)中國(guó)共同富裕實(shí)現(xiàn)的多重意義
在中國(guó)，縣域是一個(gè)地理空間概念，也是一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)概念。從跨國(guó)比較來(lái)看，“超大規(guī)模性是我國(guó)經(jīng)濟(jì)的鮮明特征”[2]。立足于超大規(guī)模的國(guó)情特征，中國(guó)是通過(guò)中央、省級(jí)、市級(jí)、縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)的多個(gè)行政層級(jí)來(lái)進(jìn)行社會(huì)治理的，縣級(jí)及其管轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊構(gòu)成了縣域發(fā)展的地理空間。在這一空間中，人們往往具有相同的習(xí)俗，從事相似的產(chǎn)業(yè)，并按照交易成本最低原則進(jìn)行商品交換和要素流動(dòng)，縣城則提供了人們進(jìn)行商品交換、要素流動(dòng)和公共產(chǎn)品獲取的便捷通道。基于此，縣域發(fā)展即是指在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系中，縣級(jí)及其所轄區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化、生態(tài)發(fā)展?fàn)顩r，其發(fā)展?fàn)顩r因其人口和空間特征而構(gòu)成了整體發(fā)展的“基本盤(pán)”。當(dāng)前縣域面積約占全國(guó)面積的93%，縣域人口約占全國(guó)人口的74%。按照平均匯率計(jì)算，2021年中國(guó)人均GDP達(dá)到12551美元，中國(guó)正處在從中高收入國(guó)家邁向高收入國(guó)家的關(guān)鍵階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)中國(guó)依然是重要的，且經(jīng)濟(jì)發(fā)展是解決不平衡不充分發(fā)展問(wèn)題的基礎(chǔ)，這意味著經(jīng)濟(jì)發(fā)展在我國(guó)縣域發(fā)展中應(yīng)扮演著關(guān)鍵性、驅(qū)動(dòng)性的角色，縣域發(fā)展首先是指縣域的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、質(zhì)量和效益。在新時(shí)代背景下，推動(dòng)縣域發(fā)展、特別是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)我國(guó)實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)具有多個(gè)維度的意義。
縣域發(fā)展影響著社會(huì)秩序的穩(wěn)定性
新時(shí)代中國(guó)的共同富裕是構(gòu)建在社會(huì)秩序長(zhǎng)期穩(wěn)定、對(duì)國(guó)內(nèi)外各種風(fēng)險(xiǎn)具有強(qiáng)大回應(yīng)能力的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定性對(duì)共同富裕事業(yè)的作用不言而喻?，F(xiàn)階段世界正處在百年未有之大變局，國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序、政治秩序正在加速重構(gòu)，全球化開(kāi)始進(jìn)入速度放緩的“平臺(tái)期”[3]，國(guó)際地緣政治變革、貿(mào)易保護(hù)主義抬頭和新冠肺炎疫情流行相互交織，導(dǎo)致中國(guó)發(fā)展面臨的外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)明顯增大。國(guó)內(nèi)在經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)之后，傳統(tǒng)增長(zhǎng)動(dòng)力減弱而新發(fā)展動(dòng)能正在培育，經(jīng)濟(jì)內(nèi)部、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)之間的失衡問(wèn)題在積累和顯露，中國(guó)面臨著回應(yīng)和化解內(nèi)部一系列結(jié)構(gòu)性問(wèn)題的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。上述情形表明中國(guó)發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境均發(fā)生了深刻變化，必須高度關(guān)注發(fā)展中的風(fēng)險(xiǎn)研判和防控問(wèn)題，立足總體國(guó)家安全觀來(lái)統(tǒng)籌發(fā)展與安全，在秩序穩(wěn)定的前提下“穩(wěn)中有進(jìn)”地推進(jìn)現(xiàn)代化事業(yè)。
在這一過(guò)程中，縣域發(fā)展具有舉足輕重的作用，糧食安全是“國(guó)之大者”，由于植物栽培業(yè)和動(dòng)物飼養(yǎng)業(yè)集中于縣域，因此縣域發(fā)展會(huì)通過(guò)糧食生產(chǎn)、食品供給等對(duì)中國(guó)的糧食安全產(chǎn)生直接影響。在貫徹落實(shí)新發(fā)展理念、積極推進(jìn)“雙碳”戰(zhàn)略的背景下，縣域發(fā)展還與我國(guó)的生態(tài)安全緊密關(guān)聯(lián)，它會(huì)通過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、村莊改造、植樹(shù)造林、水土涵養(yǎng)等影響著中國(guó)的綠色發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境，并由此決定著生產(chǎn)、生活、生態(tài)之間的組合水平。國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)納入核算體系之中[4]。更值得強(qiáng)調(diào)的是，縣域是我國(guó)農(nóng)村人口和勞動(dòng)力的戶籍所在地，縣域發(fā)展為農(nóng)村勞動(dòng)力的城鄉(xiāng)流動(dòng)提供了“安全閥”，即為農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員返鄉(xiāng)并保持體面生活提供了“擔(dān)保”，以避免部分農(nóng)村人口因城市融入困難而形成秩序動(dòng)蕩。總之，縣域發(fā)展關(guān)系著我國(guó)的糧食安全、生態(tài)安全和社會(huì)秩序安全，這種“穩(wěn)定器”功能對(duì)共同富裕而言具有前置性、基礎(chǔ)性作用。
縣域發(fā)展影響著整體發(fā)展的持續(xù)性
新時(shí)代，中國(guó)的共同富裕要建立在財(cái)富持續(xù)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，“保持較高增速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，超過(guò)全球平均水平的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，是實(shí)現(xiàn)共同富裕社會(huì)的基本前提”[5]。只有解放和發(fā)展更高水平的社會(huì)生產(chǎn)力，才能為共同富裕中的“富裕”奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。我國(guó)明確提出2035年人均GDP要達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平，即是從發(fā)展持續(xù)性維度出發(fā)來(lái)預(yù)設(shè)社會(huì)財(cái)富的增長(zhǎng)目標(biāo)。改革開(kāi)放40多年以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量保持了連續(xù)接近兩位數(shù)的超高速增長(zhǎng)，現(xiàn)階段因要素供給條件和國(guó)際環(huán)境變化而出現(xiàn)了增速“下臺(tái)階”，中國(guó)需要形成新的發(fā)展動(dòng)能來(lái)對(duì)沖“下臺(tái)階”的速率和影響。作為一個(gè)正處在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化進(jìn)程中的大國(guó)，中國(guó)仍存在社會(huì)財(cái)富增長(zhǎng)的巨大潛力，有條件依靠要素組合效率提高來(lái)保持發(fā)展的持續(xù)性。尤其是在縣域?qū)用?，各?lèi)要素還存在著不同程度的錯(cuò)配狀況，要素生產(chǎn)率和全要素生產(chǎn)率均有顯著的提升空間，縣域依靠產(chǎn)品創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)也能夠與市場(chǎng)需求形成更緊密的對(duì)接。例如：在農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模外流的背景下，農(nóng)村各類(lèi)土地、尤其是宅基地的利用效率可以進(jìn)一步提高，城市工商資本進(jìn)入農(nóng)村推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村改造也具有較大空間，數(shù)字技術(shù)應(yīng)用對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)率的提升還有待加強(qiáng)等。這些情形意味著：縣域內(nèi)土地、勞動(dòng)、資本、數(shù)據(jù)等要素的組合效率可以動(dòng)態(tài)調(diào)整，并由此推動(dòng)生產(chǎn)可能性曲線不斷向外移動(dòng)，這為我國(guó)整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)財(cái)富增長(zhǎng)提供了重要源泉。
縣域發(fā)展影響著發(fā)展成果的共享性
新時(shí)代中國(guó)的共同富裕不僅強(qiáng)調(diào)社會(huì)財(cái)富的生產(chǎn)，而且強(qiáng)調(diào)社會(huì)財(cái)富的分享，共同富裕是以消除兩極分化、貧富懸殊作為重要目標(biāo)指向的。相對(duì)于改革開(kāi)放40多年的持續(xù)高速增長(zhǎng)，中國(guó)在新時(shí)代需要著力解決不平衡發(fā)展問(wèn)題，需要將發(fā)展成果的分享性放在更重要的位置。這對(duì)于踐行以人民為中心的發(fā)展思想是重要的，對(duì)于充分動(dòng)員社會(huì)力量、持續(xù)推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)也是重要的。就此而言，縣域發(fā)展可以彌補(bǔ)發(fā)展的失衡格局，從而使我國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程具有惠及全體社會(huì)成員的鮮明特征。這是因?yàn)椋浩駷橹梗袊?guó)仍存在因制度因素導(dǎo)致的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)村居民在發(fā)展權(quán)利以及生活改善等方面仍落后于城市居民，考慮到農(nóng)村居民戶籍所在地集中于縣域，因此縣域發(fā)展對(duì)于農(nóng)民而言意味著發(fā)展條件的改善。可以說(shuō)，縣域發(fā)展是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化的重要表現(xiàn)，是城鄉(xiāng)居民更均等地分享發(fā)展成果的重要途徑。此外，我國(guó)不同區(qū)域的發(fā)展落差集中體現(xiàn)為縣域發(fā)展落差，相對(duì)于東部地區(qū)，中西部的發(fā)展劣勢(shì)通常導(dǎo)源于縣域發(fā)展相對(duì)遲緩，農(nóng)村空心化程度更為嚴(yán)重，縣域發(fā)展對(duì)于縮減中國(guó)的區(qū)域發(fā)展差距、實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有積極作用?，F(xiàn)階段我國(guó)存在著不同群體之間的收入、資產(chǎn)和公共產(chǎn)品配置差距，這種差距往往與農(nóng)村勞動(dòng)力的人力資本含量相對(duì)劣勢(shì)、城鄉(xiāng)社會(huì)保障存在落差緊密相關(guān)，縣域發(fā)展則為農(nóng)民群體的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力提高以及公共產(chǎn)品獲取提供了有利條件?？傊?，縣域發(fā)展是縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)和群體差距的“交匯點(diǎn)”，推動(dòng)縣域發(fā)展可以顯著增強(qiáng)發(fā)展成果的分享性，并由此形成對(duì)新時(shí)代共同富裕事業(yè)的積極效應(yīng)。
當(dāng)前縣域發(fā)展面臨的不平衡不充分格局
縣域發(fā)展對(duì)我國(guó)共同富裕事業(yè)具有多個(gè)維度的意義，從策略角度看，我國(guó)扎實(shí)推動(dòng)共同富裕應(yīng)抓住縣域發(fā)展這個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，將縣域發(fā)展放在優(yōu)先位置，依靠縣域發(fā)展來(lái)增強(qiáng)整體發(fā)展的穩(wěn)定性、持續(xù)性和包容性?？h域發(fā)展面臨著難點(diǎn)和挑戰(zhàn)，但也蘊(yùn)含著新活力和新動(dòng)能，縣域發(fā)展為解決我國(guó)整體的不平衡不充分發(fā)展提供了“第一推動(dòng)力”。客觀地說(shuō)，改革開(kāi)放40多年以來(lái)，伴隨著經(jīng)濟(jì)總量的快速增長(zhǎng)和城鄉(xiāng)政策的持續(xù)調(diào)整，我國(guó)各個(gè)地區(qū)的縣域面貌得到了極大改觀，縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體上得到了快速發(fā)展。然而，導(dǎo)源于城鄉(xiāng)二元體制的路徑依賴作用，以及市場(chǎng)化背景下微觀主體的行為邏輯，當(dāng)前我國(guó)縣域發(fā)展、特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展還面臨著不平衡不充分問(wèn)題，這使得其在扎實(shí)推動(dòng)共同富裕中的功能尚未充分彰顯出來(lái)。
縣域發(fā)展存在明顯的分化趨勢(shì)
1978年我國(guó)開(kāi)啟了改革開(kāi)放的歷史征程，但不同地區(qū)的市場(chǎng)化進(jìn)程以及融入全球經(jīng)濟(jì)程度并不同步。相對(duì)于中西部地區(qū)，東部地區(qū)更充分地利用了區(qū)位、市場(chǎng)和全球化優(yōu)勢(shì)，率先依據(jù)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)需求來(lái)推動(dòng)生產(chǎn)要素的多元化對(duì)接，并由此形成了若干具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)集群，這使得其縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有相對(duì)于中西部地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)一步又為這些地區(qū)推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基層社會(huì)治理、公共產(chǎn)品供給等提供了條件。上述情形使得我國(guó)縣域發(fā)展呈現(xiàn)出較為突出的分化特征，東部縣域發(fā)展具有比較優(yōu)勢(shì)、中西部縣域發(fā)展相對(duì)滯后，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的一個(gè)重要特征事實(shí)。盡管中國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略“從偏縣城到偏城市再到突出縣城”，具有內(nèi)在的演化邏輯和必然性[6]，但現(xiàn)階段縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程卻存在地區(qū)差異。根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究所發(fā)布的《中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告（2020）》，2020年我國(guó)經(jīng)濟(jì)綜合競(jìng)爭(zhēng)力百?gòu)?qiáng)縣（市）東部和中西部的入選數(shù)分別為71個(gè)和29個(gè)，其中蘇浙魯3個(gè)東部省的百?gòu)?qiáng)縣（市）數(shù)目達(dá)到了57個(gè)，這從側(cè)面反映出當(dāng)前我國(guó)不同地區(qū)縣域發(fā)展的分化特征。
要素組合面臨較多制約因素
縣域發(fā)展在根本上依賴于各類(lèi)要素在域內(nèi)的充分流動(dòng)、順暢對(duì)接和高效利用，只有要素在優(yōu)化組合中提高生產(chǎn)效率，并使要素回報(bào)與在其他領(lǐng)域的回報(bào)大致持平，才能促使縣域發(fā)展具有造血功能和內(nèi)生動(dòng)力。按照這一基準(zhǔn)，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我國(guó)大多數(shù)縣域、特別是中西部縣域的要素組合面臨著較多制約因素。這表現(xiàn)為：從外部要素的引入來(lái)看，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵是引入新的生產(chǎn)要素[7]，但當(dāng)前我國(guó)城市現(xiàn)代要素進(jìn)入農(nóng)村的情形還不普遍，工商資本下鄉(xiāng)主要集中在大城市的近郊地區(qū)或具有特定稟賦條件的農(nóng)村，流向遠(yuǎn)郊縣域的規(guī)模相對(duì)較小，技術(shù)、管理、知識(shí)、數(shù)據(jù)等要素進(jìn)入縣域并整合已有要素的程度還不充分。從縣域要素的流出來(lái)看，農(nóng)村土地、資本、勞動(dòng)力等要素整體上呈現(xiàn)出單向外流特征，特別是農(nóng)村勞動(dòng)力的大規(guī)模非農(nóng)化流轉(zhuǎn)是當(dāng)前城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的主要內(nèi)容，這種流轉(zhuǎn)又伴隨著農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員職業(yè)轉(zhuǎn)化與身份轉(zhuǎn)換的不匹配。進(jìn)城務(wù)工人員在勞動(dòng)能力、人力資本含量等方面普遍優(yōu)于農(nóng)村整體勞動(dòng)力，這使得縣域內(nèi)的老齡化、空心化等成為值得關(guān)注的重要社會(huì)問(wèn)題。對(duì)于縣域要素存量而言，導(dǎo)源于產(chǎn)權(quán)制度、交易機(jī)制以及營(yíng)商環(huán)境等因素的作用，這些要素的流動(dòng)性和再配置也往往受到較大制約，耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍較小，作為要素組合載體的農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展相對(duì)遲緩，這些新組織形態(tài)對(duì)農(nóng)業(yè)功能的拓展、農(nóng)業(yè)鏈條延伸和農(nóng)民收入增長(zhǎng)的驅(qū)動(dòng)作用也并不充分。
城鎮(zhèn)和農(nóng)村的融合互動(dòng)存在短板
縣域行政層級(jí)包含了縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，縣域發(fā)展需要在縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村之間形成分工協(xié)作機(jī)制，只有在城鄉(xiāng)商品頻繁交換、要素充分流動(dòng)、鏈接不斷緊密的基礎(chǔ)上才能構(gòu)筑縣域良性發(fā)展格局。在這一進(jìn)程中，縣城往往具有關(guān)鍵作用，它處在暢通內(nèi)外、連接城鄉(xiāng)的樞紐位置，其在獲取行政和市場(chǎng)資源時(shí)處于優(yōu)先位置，在匯聚本地要素和商品中也發(fā)揮著核心作用，縣域發(fā)展尤其需要凸顯縣城在城鄉(xiāng)互動(dòng)中的主動(dòng)地位和“增長(zhǎng)極”作用。在實(shí)踐中，除了地處發(fā)達(dá)地區(qū)的部分縣城之外，我國(guó)中西部多數(shù)縣城的這種輻射帶動(dòng)作用還不突出，城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間的融合互動(dòng)也存在明顯短板。這主要表現(xiàn)為：在縣城，縣城人口密度較低、縣城人口落戶意愿較低[8]，企業(yè)等市場(chǎng)主體的數(shù)量偏少，企業(yè)開(kāi)展規(guī)模化經(jīng)營(yíng)、進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的能力相對(duì)有限，企業(yè)對(duì)農(nóng)村資源進(jìn)行整合并進(jìn)行資本化運(yùn)作也缺乏系統(tǒng)支持，這影響了縣城的就業(yè)創(chuàng)造能力以及對(duì)區(qū)內(nèi)勞動(dòng)力的吸納能力，縣城自身或借助中心鎮(zhèn)這個(gè)中介對(duì)農(nóng)村的輻射帶動(dòng)作用尚不充分。在農(nóng)村，我國(guó)農(nóng)村居民往往采用以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕生計(jì)模式來(lái)實(shí)現(xiàn)收入最大化[9]，縣域內(nèi)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)對(duì)農(nóng)民而言往往是“預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)”功能，農(nóng)村居民通過(guò)在縣域外打工并獲得收入，進(jìn)而在縣城或中心鎮(zhèn)購(gòu)房置業(yè)，其對(duì)縣城的經(jīng)濟(jì)依賴并不突出，收入來(lái)源和消費(fèi)支出并未經(jīng)常性地發(fā)生在縣域。上述情形意味著：我國(guó)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)之間的關(guān)聯(lián)效應(yīng)還未充分發(fā)揮出來(lái)，在縣城和農(nóng)村之間亟待形成資源互通、循環(huán)暢通、雙向促進(jìn)、互動(dòng)共贏的良性格局。
公共產(chǎn)品配置還存在失衡問(wèn)題
縣域發(fā)展與生產(chǎn)性、生活性公共產(chǎn)品的配置狀況緊密相關(guān)，公共產(chǎn)品配置不僅影響著縣域資源配置效率，而且影響著城鄉(xiāng)居民的福利水平。相對(duì)于城市，現(xiàn)階段我國(guó)縣域公共產(chǎn)品的不平衡不充分特征尤為突出，這主要表現(xiàn)為：在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)按照城鄉(xiāng)人口來(lái)差異化配置公共產(chǎn)品，迄今為止這種城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)、以及公共產(chǎn)品配置的城市偏向特征依然存在。改革開(kāi)放以來(lái)、尤其是進(jìn)入新時(shí)代之后，我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共產(chǎn)品均等化進(jìn)程有了顯著進(jìn)展，但縣域居民、尤其是農(nóng)村居民在分享社會(huì)保障資源方面仍顯著低于城市居民，“農(nóng)民”仍是一個(gè)兼有職業(yè)和身份兩重性質(zhì)的復(fù)合概念。除國(guó)家提供的普惠性公共產(chǎn)品之外，縣域內(nèi)的地方政府也應(yīng)提供本地化公共產(chǎn)品，這包括域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及居民保障性資源供給等。這高度依賴于本地的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政動(dòng)員能力，但當(dāng)前縣域、特別是中西部多數(shù)縣域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力不足，財(cái)政支出壓力較大，財(cái)政依靠轉(zhuǎn)移支付的特征較為顯著，影響了縣域本地化公共產(chǎn)品的供給水平和改造進(jìn)程。在戶籍制度逐步放松且微觀主體選擇權(quán)擴(kuò)展的條件下，縣域內(nèi)部分農(nóng)民的流動(dòng)性在提高，其往往選擇在縣城或中心鎮(zhèn)集聚并購(gòu)房置業(yè)，以此為家庭成員獲取相對(duì)優(yōu)質(zhì)的教育醫(yī)療資源提供便利。這意味著，縣域內(nèi)人—地—村之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系正在發(fā)生變化，此前主要依據(jù)地和村來(lái)提供公共產(chǎn)品的方式需要作出調(diào)整。但當(dāng)前縣域?qū)θ丝诮Y(jié)構(gòu)變遷引致的公共產(chǎn)品供給方式變革回應(yīng)較為遲緩，縣域內(nèi)社會(huì)保障和公共產(chǎn)品的銜接通道還不順暢。
依托縣域發(fā)展驅(qū)動(dòng)共同富裕的政策選擇
在中國(guó)邁向現(xiàn)代化建設(shè)新征程的背景下，縣域發(fā)展不斷顯露出其重要性、必要性和緊迫性。對(duì)于中國(guó)預(yù)設(shè)的共同富裕目標(biāo)而言，縣域發(fā)展不僅不可或缺，而且至關(guān)重要。從策略的角度看，我國(guó)扎實(shí)推動(dòng)共同富裕必須瞄準(zhǔn)縣域這個(gè)空間，通過(guò)消除縣域的不平衡不充分發(fā)展來(lái)實(shí)現(xiàn)整體發(fā)展的穩(wěn)定性、持續(xù)性和包容性?？h域發(fā)展關(guān)聯(lián)著城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距和群體差距，其對(duì)我國(guó)共同富裕事業(yè)具有“提綱挈領(lǐng)”的關(guān)鍵作用。從實(shí)踐角度看，我國(guó)縣域發(fā)展的地區(qū)分化、要素組合、城鄉(xiāng)互動(dòng)和公共產(chǎn)品配置等特征值得關(guān)注，縣域的不平衡不充分發(fā)展是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系的一個(gè)重要特征事實(shí)。概括地說(shuō)，現(xiàn)階段我國(guó)縣域發(fā)展面臨著“邏輯重要性和實(shí)踐挑戰(zhàn)性”之間的不匹配。由此出發(fā)，我國(guó)必須瞄準(zhǔn)縣域發(fā)展的主要制約因素，通過(guò)政策完善來(lái)激發(fā)微觀主體活力，并縮減不同社會(huì)成員的發(fā)展權(quán)利落差，調(diào)節(jié)不同社會(huì)成員的收入分配差距，進(jìn)而在加快縣域發(fā)展的基礎(chǔ)上驅(qū)動(dòng)共同富裕事業(yè)取得更大進(jìn)展。
上述策略安排涉及三個(gè)層次的關(guān)系：一是整體格局下的城市和縣域，當(dāng)前我國(guó)要素配置低效率和成果分享不均等集中體現(xiàn)在縣域，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍是我國(guó)亟待解決的主要結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，因此應(yīng)將共同富裕的主要著力點(diǎn)放在縣域，在促進(jìn)城市和縣域互動(dòng)的條件下，優(yōu)先增強(qiáng)縣域發(fā)展的內(nèi)生能力和可持續(xù)性。二是在縣域內(nèi)部的縣城和農(nóng)村，考慮到縣域內(nèi)農(nóng)村人口和勞動(dòng)力的流動(dòng)趨勢(shì)，以及公共產(chǎn)品配置中的效率準(zhǔn)則，當(dāng)前我國(guó)需要強(qiáng)調(diào)縣域內(nèi)的本地城鎮(zhèn)化，增強(qiáng)縣城對(duì)農(nóng)村的就業(yè)創(chuàng)造功能和輻射帶動(dòng)作用，但考慮到我國(guó)的不充分發(fā)展首先體現(xiàn)為農(nóng)業(yè)農(nóng)村不充分發(fā)展，且農(nóng)民的公共產(chǎn)品獲取仍面臨著制度性約束，縣域內(nèi)城鎮(zhèn)化必須與鄉(xiāng)村振興緊密結(jié)合。三是農(nóng)村發(fā)展的經(jīng)濟(jì)功能和社會(huì)功能，縣域的最大特征是集中著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民群體，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)營(yíng)者而言具有經(jīng)濟(jì)性，對(duì)整個(gè)國(guó)家而言則具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性和社會(huì)性。因此，在推動(dòng)縣域發(fā)展中必須從大歷史觀來(lái)認(rèn)識(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展[10]，利用政府、市場(chǎng)“兩只手”的結(jié)合來(lái)激勵(lì)農(nóng)村市場(chǎng)主體，利用財(cái)政工具來(lái)彌補(bǔ)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的“生產(chǎn)率缺口”，避免陷入將農(nóng)產(chǎn)品視為一般商品、單純從經(jīng)濟(jì)維度看待農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的認(rèn)識(shí)誤區(qū)?；趯?duì)上述3組關(guān)系的認(rèn)識(shí)，現(xiàn)階段我國(guó)依托縣域發(fā)展來(lái)驅(qū)動(dòng)共同富裕的策略可表述為聚力縣域發(fā)展、激發(fā)縣城活力、拓展農(nóng)村功能、提升發(fā)展能級(jí)。
現(xiàn)階段我國(guó)在加快縣域發(fā)展并助推共同富裕的過(guò)程中，應(yīng)在強(qiáng)調(diào)針對(duì)性、可行性、組合性的基準(zhǔn)下進(jìn)行相關(guān)政策完善。在實(shí)踐中，需通過(guò)問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向來(lái)制定政策，通過(guò)解決參與者的激勵(lì)相容來(lái)實(shí)施政策，通過(guò)績(jī)效評(píng)估以及與目標(biāo)的比對(duì)來(lái)調(diào)整政策。當(dāng)務(wù)之急是在如下方面為縣域發(fā)展提供更為有力的政策保障。
一是持續(xù)加強(qiáng)縣域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。在國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總體規(guī)劃和財(cái)政資源安排中，應(yīng)將縣域、特別是中西部縣域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)放在更為優(yōu)先的位置，著力補(bǔ)齊縣域的基礎(chǔ)設(shè)施短板，擴(kuò)展縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的范圍和類(lèi)型，以此降低市場(chǎng)交易成本并增強(qiáng)要素流動(dòng)性。
二是不斷提高縣域的社會(huì)保障供給水平。從貫徹落實(shí)共享發(fā)展理念的角度出發(fā)，按照普惠、公平原則來(lái)深化社會(huì)保障體系改革，進(jìn)一步加快基本公共產(chǎn)品均等化進(jìn)程，縮減城鄉(xiāng)、地區(qū)和群體之間的基本公共產(chǎn)品獲取落差。重點(diǎn)提高縣域農(nóng)村居民的基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老、基本教育財(cái)政支持水平，將養(yǎng)老、醫(yī)療等資源進(jìn)一步向縣域農(nóng)村地區(qū)傾斜，探尋城鄉(xiāng)之間、縣域城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間的社會(huì)保障多元化共享模式，以縮減城鄉(xiāng)社會(huì)保障差距和居民身份落差。
三是優(yōu)化縣域微觀主體的營(yíng)商環(huán)境?？h域內(nèi)市場(chǎng)主體、特別是縣城企業(yè)可以就近吸納農(nóng)村勞動(dòng)力，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合并擴(kuò)展農(nóng)村產(chǎn)品市場(chǎng)。因此應(yīng)利用金融、財(cái)稅、產(chǎn)業(yè)、土地等政策工具，對(duì)這些市場(chǎng)主體予以必要扶持。從市場(chǎng)主體的實(shí)際需求出發(fā)，在政策層面簡(jiǎn)化行政審批流程，增強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度，強(qiáng)化綜合服務(wù)效能，激勵(lì)工商資本下鄉(xiāng)并從事涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)，激勵(lì)農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體與小農(nóng)戶形成多元化利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。通過(guò)“放水養(yǎng)魚(yú)”而不是“竭澤而漁”來(lái)激發(fā)縣域市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)活力。
四是鼓勵(lì)不同縣域因地制宜走特色化發(fā)展道路。我國(guó)不同地區(qū)的縣域往往處在不同的發(fā)展階段，面臨著不同的稟賦條件和市場(chǎng)環(huán)境，這些地區(qū)有條件供給差異化的產(chǎn)品或服務(wù)，而我國(guó)超大規(guī)模市場(chǎng)也意味著需求多樣性、個(gè)性化特征明顯。據(jù)此，我國(guó)在針對(duì)地方政府的激勵(lì)考核指標(biāo)設(shè)定中，應(yīng)鼓勵(lì)縣域在整體部署下充分利用各自比較優(yōu)勢(shì)，宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商，積極探索契合本地實(shí)際且具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的發(fā)展路徑，規(guī)避用一種或幾種模式來(lái)推動(dòng)縣域發(fā)展的“整齊劃一”思路。
五是強(qiáng)化對(duì)“三農(nóng)”的支持保護(hù)力度。縣域發(fā)展既需要市場(chǎng)機(jī)制擴(kuò)展，也需要政府作用增強(qiáng)，特別是縣域發(fā)展對(duì)我國(guó)糧食安全、生態(tài)安全、社會(huì)安全等具有關(guān)鍵作用。為此我國(guó)必須將第一產(chǎn)業(yè)視為“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，依靠政府力量來(lái)對(duì)沖農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)“弱質(zhì)性”，繼續(xù)加大支農(nóng)惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)力度，加大對(duì)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)者的種糧補(bǔ)貼，加大對(duì)地方政府的耕地保護(hù)、環(huán)境保護(hù)以及種業(yè)研發(fā)等的支持力度，提高財(cái)政資源投放的瞄準(zhǔn)性和有效性。將減貧工作重心繼續(xù)放在縣域農(nóng)村領(lǐng)域，防止農(nóng)村脫貧人口出現(xiàn)規(guī)模性返貧，通過(guò)強(qiáng)化農(nóng)民人力資本投資、筑牢社會(huì)保障體系、增強(qiáng)代際流動(dòng)性等著力解決農(nóng)村相對(duì)貧困問(wèn)題。
【本文作者為復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，教育部青年長(zhǎng)江學(xué)者；本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“全面建成小康社會(huì)背景下新型城鄉(xiāng)關(guān)系研究”（項(xiàng)目編號(hào)：17ZDA066）的階段性成果】
注釋
[1]唐仁?。骸栋倌陚I(yè) “三農(nóng)”華章——中國(guó)共產(chǎn)黨在“三農(nóng)”領(lǐng)域的百年成就及其歷史經(jīng)驗(yàn)》，《中共黨史研究》，2021年第5期。
[2]國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組：《充分發(fā)揮“超大規(guī)模性”優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)從“超大”到“超強(qiáng)”的轉(zhuǎn)變》，《管理世界》，2020年第1期。
[3]楊雪冬：《當(dāng)今世界時(shí)勢(shì)變化的八大特征》，《北京日?qǐng)?bào)》，2021年11月1日。
[4]李周：《中國(guó)走向共同富裕的戰(zhàn)略研究》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2021年第10期。
[5]李實(shí)、朱夢(mèng)冰：《推進(jìn)收入分配制度改革促進(jìn)共同富裕實(shí)現(xiàn)》，《管理世界》，2022年第1期。
[6]劉炳輝、熊萬(wàn)勝：《縣城：新時(shí)代中國(guó)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵空間布局》，《中州學(xué)刊》，2021年第1期。
[7][美]西奧多·W. 舒爾茨著、梁小民譯：《改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)》，北京：商務(wù)印書(shū)館 ，1999年，第139頁(yè)。
[8]蘇紅鍵：《中國(guó)縣域城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)、趨勢(shì)與推進(jìn)思路》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》，2021年第5期。
[9]夏柱智、賀雪峰：《半工半耕與中國(guó)漸進(jìn)城鎮(zhèn)化模式》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2017年第12期。
[10]高帆：《大歷史觀視域下的中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2021年第5期。
責(zé)編：程靜靜／美編：王嘉騏
Strategic Significance, Basic Characteristics, and Policies Suggestions
for County-Level Development
Gao Fan
Abstract: In the new era, county-level development is of great significance in promoting common prosperity, mainly manifested as its influence on the stability of social order, the sustainability of overall growth, and the sharing of development achievements. In terms of practice, counties in China are developing constantly but disparagingly. There are problems such as constrained combinations of county-level elements, shortcomings in urban-rural interactions, and insufficient allocation of public products. All these mean that there exist mismatches between the logical importance and the practical challenges. Given this, China must focus on county-level development, invigorate the county seats, expand the rural functions, enhance the development capacity, handle the three pairs of relations between cities and counties in the overall pattern, between the county seat and the rural areas within the county, and between the economic and social functions of rural development, and accelerate county-level growth by relying on policy adjustments to boost new progress of common prosperity in China.
Keywords: county-level growth; common prosperity; new era; urban-rural relations
聲明：本文為《國(guó)家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)國(guó)家治理周刊微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來(lái)源及作者，否則追究法律責(zé)任。