黨的十八大以來，我國新型城鎮(zhèn)化建設在要素集聚、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務、土地利用、空間布局、人與自然關系等方面取得了一系列重要成就。城市集聚效應不斷釋放，有力支撐經(jīng)濟中高速增長；二、三產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，創(chuàng)造巨量城市就業(yè)機會；戶籍人口城鎮(zhèn)化加快，公共服務水平明顯提升；城市土地利用效率提高，土地城鎮(zhèn)化、人口城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)性增強；城鎮(zhèn)空間格局進一步優(yōu)化，城市群、都市圈逐步成為城鎮(zhèn)化主要形態(tài)；生態(tài)環(huán)境治理力度顯著加強，人居環(huán)境明顯改善。2021年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率提升至64.72%，大量資源要素伴隨人口向城市集聚。在供給側(cè)，形成規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟，激發(fā)創(chuàng)新活力；在需求側(cè)，推動消費不斷擴大和升級，有效拉動城市投資。新型城鎮(zhèn)化建設成就斐然，有力支撐了我國經(jīng)濟持續(xù)增長和居民生活水平不斷提升。

進入新發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化建設的基礎條件和任務要求發(fā)生重大變化，需在總結以往成就和經(jīng)驗的基礎上，分析新情況新挑戰(zhàn)，明晰推動新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的目標導向和推進思路。

找準關鍵問題

“十四五”時期，新型城鎮(zhèn)化建設面臨一系列新情況新問題，需采取有效措施妥善應對。

第一，經(jīng)濟結構深度調(diào)整促使城市主導產(chǎn)業(yè)變遷，要避免制造業(yè)空心化和服務業(yè)低端化。產(chǎn)業(yè)是就業(yè)和稅收的源泉，為城市發(fā)展提供物質(zhì)基礎；城市發(fā)展又會改變自身稟賦結構，要求產(chǎn)業(yè)隨之轉(zhuǎn)型升級。從發(fā)達國家經(jīng)驗看，城市能否實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展在很大程度上取決于其主導產(chǎn)業(yè)能否順應資源稟賦結構的變化完成轉(zhuǎn)型。近年來，我國勞動力與土地成本快速上升，傳統(tǒng)勞動密集型制造業(yè)的優(yōu)勢逐步弱化，迫切需要培育新的主導產(chǎn)業(yè)、形成新的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。新發(fā)展階段的城鎮(zhèn)化建設需避免出現(xiàn)制造業(yè)空心化、服務業(yè)低端化，要更多依靠人才紅利，發(fā)展先進制造業(yè)、高端服務業(yè)等高附加值產(chǎn)業(yè)。

第二，人口等各類資源要素將繼續(xù)向城市集聚，要注意化解“大城市病”和“中小城市發(fā)展能力不足”等問題。從發(fā)達國家經(jīng)驗看，城鎮(zhèn)化率突破60%之后，仍有很大發(fā)展空間，城鎮(zhèn)化主要形態(tài)由單個城市擴大轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥骸⒍际腥Πl(fā)展。近年來，我國人口加快向中心城市集聚，而部分中小城市人口持續(xù)外流、增長動力減弱，出現(xiàn)“大城市病”與“中小城市發(fā)展能力不足”并存的現(xiàn)象。對此，需通過打造高質(zhì)量發(fā)展的城市群、都市圈，實現(xiàn)中心城市與周邊城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

第三，公共事務跨界屬性明顯增強，要突破傳統(tǒng)界限分明的屬地管理體制對協(xié)同治理的束縛。從發(fā)達國家經(jīng)驗看，在城鎮(zhèn)化中后期，各類城市問題容易集中出現(xiàn)。比如，日本在城鎮(zhèn)化中后期就曾出現(xiàn)嚴重的“大城市病”，并且人與自然關系較為緊張。隨著越來越多的治理問題突破傳統(tǒng)行政區(qū)劃邊界而成為跨界公共事務，一些發(fā)達國家開展了地方協(xié)同治理的實踐。近年來，我國也有越來越多的治理問題成為跨界公共事務，同傳統(tǒng)界限分明、各主一方的屬地管理體制愈發(fā)不相適應。無論是大氣污染治理、大江大河生態(tài)保護，還是流行性疾病防控，都亟需加強地方政府間的協(xié)同配合。

明確目標導向

一系列新情況新問題都要求城鎮(zhèn)化建設從以效率為主轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌效率、公平、環(huán)境保護和安全穩(wěn)定。“十四五”時期，城鎮(zhèn)化建設需以高效、包容、可持續(xù)和富有韌性為目標導向。

高效的城鎮(zhèn)化，意味著在城市建設中用更少的資源要素創(chuàng)造更大的社會財富。這將為城鎮(zhèn)化構筑堅實的物質(zhì)基礎。新發(fā)展階段提高城鎮(zhèn)化的效率，必須改變傳統(tǒng)高投資、高負債、攤大餅式的城市建設路徑。一方面，要更加注重提高資源配置效率，優(yōu)化城市內(nèi)部和城市之間的空間布局，進一步發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟效應。另一方面，要更加注重提高城市創(chuàng)新能力，促進資源要素自由流動、人員之間交流互動和創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展，推動產(chǎn)業(yè)協(xié)同升級。

包容的城鎮(zhèn)化，意味著讓人民群眾更公平地分享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。這是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的題中之義。新發(fā)展階段提高城鎮(zhèn)化的包容性，要繼續(xù)推進戶籍人口城鎮(zhèn)化，特別是要加大公共服務領域投入，擴大公共服務覆蓋面；要促進大中小城市協(xié)調(diào)聯(lián)動發(fā)展，讓身處不同區(qū)域、不同規(guī)模城市的居民生活水平趨于一致。

可持續(xù)的城鎮(zhèn)化，意味著城市宜居性進一步增強，城市開發(fā)的范圍和強度同資源環(huán)境承載力相匹配。這將為城市長期發(fā)展提供重要保障。新發(fā)展階段提高城鎮(zhèn)化的可持續(xù)性，需進一步推動生產(chǎn)方式綠色化，通過更加嚴格地執(zhí)行環(huán)保標準，引導構建綠色產(chǎn)業(yè)體系；以更大力度推動生活方式綠色化，發(fā)展綠色消費、綠色出行，促進資源節(jié)約、循環(huán)利用；不斷優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局，促進人口和要素向優(yōu)勢地區(qū)、資源環(huán)境承載力強的地區(qū)集聚，同時也要注意控制大城市、特大城市人口密度。

富有韌性的城鎮(zhèn)化，意味著城市發(fā)展的韌性不斷增強，持續(xù)提升防范化解突發(fā)風險的能力。這將為城鎮(zhèn)化創(chuàng)造穩(wěn)定可預期的發(fā)展環(huán)境。新發(fā)展階段提高城鎮(zhèn)化的韌性，關鍵是讓城市系統(tǒng)在各類突發(fā)風險出現(xiàn)時，能最大程度保護人民生命安全和身體健康，最大限度減少突發(fā)風險對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響，有能力在較短時間內(nèi)恢復城市功能，并通過自我完善更好應對未來可能出現(xiàn)的風險。對此，要在“硬件”上加強城市防災減災基礎設施建設，實現(xiàn)超前規(guī)劃、統(tǒng)一布局、高標準建造、高效率使用；在“軟件”上提升城市治理水平，豐富和增強防范化解各類風險的資源、工具、政策和能力儲備，特別是加強政府各層級、各部門以及不同城市間的協(xié)同性；在“動態(tài)”上增強城市發(fā)展的適應性，使城市系統(tǒng)能根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境變化持續(xù)優(yōu)化形態(tài)、結構和功能。

理清推進思路

我國處于新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的重要時期，推動新型城鎮(zhèn)化是當前和今后的一項重要工作，需立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念，理清推動建設的主要思路。

一是將城市群、都市圈作為新發(fā)展階段城鎮(zhèn)化建設的主攻方向。立足新發(fā)展階段，更好破解城鎮(zhèn)化面臨的新矛盾新挑戰(zhàn)，應把城市群、都市圈作為城鎮(zhèn)化建設的重點。要依托中心城市高端要素集聚優(yōu)勢，發(fā)展先進制造業(yè)與高端服務業(yè)，促進中心城市與周邊城鎮(zhèn)分工互補；要加強城市群內(nèi)部的高效連接，構建具有同城效應的通勤圈，疏解中心城市人口集聚壓力，輻射帶動周邊中小城鎮(zhèn)發(fā)展；要逐步縮小中心城市與周邊城鎮(zhèn)在公共服務數(shù)量和質(zhì)量方面的差距，積極探索在城市群內(nèi)部率先實現(xiàn)基本公共服務均等化；要完善決策協(xié)調(diào)和利益平衡機制，促進區(qū)域內(nèi)各城鎮(zhèn)在公共事務方面實現(xiàn)協(xié)同治理。

二是以推動區(qū)域一體化發(fā)展和優(yōu)化生產(chǎn)力布局作為新發(fā)展階段城鎮(zhèn)化建設的重要抓手。一方面，以城市群、都市圈為重點區(qū)域，打破各類顯性和隱性市場壁壘，統(tǒng)一規(guī)劃、共同建設、合作運營交通基礎設施，促進產(chǎn)業(yè)體系跨地區(qū)有機銜接，實現(xiàn)創(chuàng)新資源有效整合和共享，增強協(xié)同治理法治化水平，提升公共資源供給效率和均衡性。另一方面，依托中心城市優(yōu)化生產(chǎn)力布局，促進城市群、都市圈之間協(xié)同聯(lián)動發(fā)展，增強區(qū)域發(fā)展平衡性協(xié)調(diào)性，加大對中西部中心城市的支持力度，提升其發(fā)展能力，實現(xiàn)主導產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，進而帶動周邊城鎮(zhèn)發(fā)展。

三是積極打造地區(qū)之間既有良性競爭又有橫向協(xié)作的城鎮(zhèn)化推進模式。在保持地方政府能動性的同時，大力優(yōu)化營商環(huán)境，強化區(qū)域規(guī)劃的硬約束，避免出現(xiàn)地方無序競爭和產(chǎn)業(yè)同構。與此同時，加強地方間合作的廣度和深度，使地方合作的范圍覆蓋招商引資、環(huán)境保護、民生建設等多個領域，通過完善相關制度來提高合作的穩(wěn)定性，通過改革考核機制來增強合作的內(nèi)生動力。

（作者單位：國務院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部）