摘 要:鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的必然要求，對(duì)處于城鄉(xiāng)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的小城鎮(zhèn)也提出了新的要求。小城鎮(zhèn)的歷史文化、區(qū)位條件、資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)千差萬(wàn)別，其本身發(fā)展?jié)摿头?wù)鄉(xiāng)村功能也各不相同，各地需要因地制宜選擇以服務(wù)供給為主的現(xiàn)代化便民中心、生態(tài)宜居的現(xiàn)代新型社區(qū)、產(chǎn)鎮(zhèn)融合的多功能城鎮(zhèn)、嵌入大城市（城市群）的衛(wèi)星城鎮(zhèn)等差異化的發(fā)展模式，多措并舉促進(jìn)小城鎮(zhèn)大發(fā)展。
關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)村振興 小城鎮(zhèn) 城鄉(xiāng)融合 差異化發(fā)展
【中圖分類號(hào)】F299.21 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
黨的十九大報(bào)告作出鄉(xiāng)村振興“三步走”的戰(zhàn)略部署，明確提出以城鄉(xiāng)融合發(fā)展推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。小城鎮(zhèn)作為“上聯(lián)城市、下接農(nóng)村”的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，既為鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)提供公共服務(wù)，又對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展起著輻射帶動(dòng)作用，積極推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有重要意義。
嵌入國(guó)家大局的小城鎮(zhèn)演進(jìn)歷程
在傳統(tǒng)自然經(jīng)濟(jì)條件下，小城鎮(zhèn)呈現(xiàn)出自生自發(fā)、不斷成長(zhǎng)的狀態(tài)。新中國(guó)成立以來(lái)，小城鎮(zhèn)被納入黨和國(guó)家的工作大局中，服務(wù)于國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，并隨著國(guó)家體制和政策的調(diào)整呈現(xiàn)出不同的發(fā)展階段和特征。
城鄉(xiāng)分割下的小城鎮(zhèn)行政化。伴隨國(guó)民經(jīng)濟(jì)的迅速恢復(fù)，新中國(guó)成立以來(lái)小城鎮(zhèn)經(jīng)歷了短暫的恢復(fù)期。農(nóng)村土地改革、互助合作社以及農(nóng)業(yè)投資增加促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展，小城鎮(zhèn)因商品流通、人口聚集而復(fù)興。但隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)重心向城市轉(zhuǎn)移，小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)職能被削弱，呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的行政化色彩。一方面，統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策和工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差瓦解了農(nóng)產(chǎn)品交易市場(chǎng)、減少了農(nóng)民的財(cái)富，城鎮(zhèn)私營(yíng)工商業(yè)社會(huì)主義改造使國(guó)營(yíng)、集體和供銷合作社成為農(nóng)村商品流通的唯一渠道；另一方面，制止農(nóng)村人口盲目外流、戶口登記條例以及人民公社等制度阻礙了城鄉(xiāng)之間的人口與生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)。小城鎮(zhèn)作為政府機(jī)關(guān)、公共服務(wù)以及各種集體經(jīng)濟(jì)的所在地，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)上與鄉(xiāng)村無(wú)異。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)時(shí)代小城鎮(zhèn)的勃興。黨的十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制的改革推動(dòng)小城鎮(zhèn)進(jìn)入了蓬勃發(fā)展階段。首先，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行和人民公社的解體極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策的取消使小城鎮(zhèn)商品交易市場(chǎng)重新活躍起來(lái)，滿足鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突起”，沉寂的鄉(xiāng)村恢復(fù)了往日的熱鬧。其次，國(guó)家法律法規(guī)的調(diào)整為小城鎮(zhèn)發(fā)展提供了廣闊的政策空間，如1982年憲法明確了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)基層政權(quán)的地位，民政部《關(guān)于調(diào)整建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告》放寬了設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)和戶籍限制。再者，小城鎮(zhèn)之于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的作用受到重視。不僅費(fèi)孝通先生指出了小城鎮(zhèn)是農(nóng)民走上城市化道路的重要里程碑，黨和國(guó)家也在制度層面明確了小城鎮(zhèn)作為“大戰(zhàn)略”的地位。小城鎮(zhèn)既從農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展中獲得動(dòng)力，也為逐漸富裕起來(lái)的農(nóng)民供給產(chǎn)品和服務(wù)，呈現(xiàn)出前所未有的盛況。
經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期小城鎮(zhèn)的衰落與分化。二十世紀(jì)末期，改革開(kāi)放的持續(xù)推進(jìn)強(qiáng)化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，小城鎮(zhèn)原本享有的制度紅利隨之消失，逐步衰落和分化。一方面，農(nóng)業(yè)比較效益低的矛盾日益突出，低收入和高負(fù)擔(dān)導(dǎo)致農(nóng)民離土離鄉(xiāng)，形成“民工潮”和“農(nóng)村空心化”現(xiàn)象；另一方面，國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展工業(yè)和沿海地區(qū)的政策導(dǎo)向使大中城市和沿海地區(qū)迅速崛起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于技術(shù)落后、產(chǎn)業(yè)低端且環(huán)境污染嚴(yán)重而逐漸蕭條，出現(xiàn)廠房閑置、人口外流的狀況。在管理體制上，以分稅制改革為核心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政改革、農(nóng)村稅費(fèi)改革和基層財(cái)權(quán)與事權(quán)的錯(cuò)位分配加劇了小城鎮(zhèn)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)力保障基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)運(yùn)維，鎮(zhèn)區(qū)日趨破敗，絕大部分小城鎮(zhèn)發(fā)展陷入停滯。而在部分緊靠大城市和東部沿海地區(qū)的小城鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)搭乘市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的列車迅速發(fā)展起來(lái)，形成了專業(yè)化的市場(chǎng)并融入全國(guó)乃至全球產(chǎn)業(yè)鏈，一批具有城市化面貌的明星鎮(zhèn)由此誕生。
城鄉(xiāng)融合下小城鎮(zhèn)發(fā)展的新契機(jī)。十八大以后，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代。為應(yīng)對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)新挑戰(zhàn)，黨和國(guó)家對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展政策進(jìn)行了戰(zhàn)略性調(diào)整，小城鎮(zhèn)迎來(lái)新的發(fā)展契機(jī)。一方面，新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)大中小城市與小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，提出推動(dòng)小城鎮(zhèn)的發(fā)展與疏解大城市功能相結(jié)合、與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合、與服務(wù)“三農(nóng)”相結(jié)合，特別是特色小鎮(zhèn)的深入推進(jìn)，既重新申明了小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化過(guò)程中的重要地位，也對(duì)小城鎮(zhèn)的發(fā)展給予了分類化指導(dǎo)；另一方面，國(guó)家大力推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，破除城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的障礙，打造城鄉(xiāng)互聯(lián)的新格局，凸顯了小城鎮(zhèn)連城帶鄉(xiāng)的特殊優(yōu)勢(shì)。
鄉(xiāng)村振興背景下小城鎮(zhèn)的多重功能
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的必然要求，對(duì)處于城鄉(xiāng)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的小城鎮(zhèn)也提出了新的要求。當(dāng)前，小城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展既以新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展格局為底色，也必須服務(wù)于黨和國(guó)家的大政方針政策，為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)揮多樣化功能。
提高鎮(zhèn)域公共服務(wù)品質(zhì)。我國(guó)廣大農(nóng)村以家戶為基本生產(chǎn)生活單位，居住分散而無(wú)法形成規(guī)模化的聚集區(qū)，城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展進(jìn)一步加劇了農(nóng)村人口的流失。在此背景下，以自然村和行政村為單位的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給面臨著規(guī)模小、碎片化的困境，小城鎮(zhèn)需要在鄉(xiāng)村振興中肩負(fù)起提供全面、優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品的功能。首先，小城鎮(zhèn)是中國(guó)最基層政府所在地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既承接自上而下的資源、執(zhí)行國(guó)家鄉(xiāng)村振興政策，又充分了解農(nóng)村居民對(duì)公共產(chǎn)品的需求，能夠使資源利用效率最大化。其次，作為政府駐地，小城鎮(zhèn)在化解基層糾紛、維持社會(huì)秩序、促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)等方面具有優(yōu)勢(shì)。最后，小城鎮(zhèn)集中提供更高質(zhì)量、高水平的基礎(chǔ)設(shè)施和醫(yī)療衛(wèi)生、教育等方面的公共服務(wù)，能夠彌補(bǔ)鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給不足。
助推鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺。促進(jìn)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效、推進(jìn)農(nóng)村三產(chǎn)融合是鄉(xiāng)村振興的重要任務(wù)。這不僅要求鄉(xiāng)村積極探索土地集約利用的途徑，運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和經(jīng)營(yíng)管理方式，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平；還需要鄉(xiāng)村拓寬產(chǎn)業(yè)面，打造從農(nóng)產(chǎn)品種植、加工、倉(cāng)儲(chǔ)、營(yíng)銷，再到農(nóng)業(yè)休閑、鄉(xiāng)村旅游、品牌建設(shè)和聚集的“全產(chǎn)業(yè)鏈”，以此盤活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)農(nóng)民增收致富。在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興中，小城鎮(zhèn)作為物資、信息和技術(shù)的聚集地保障鎮(zhèn)域生產(chǎn)要素的高效供給，作為鄉(xiāng)村農(nóng)副產(chǎn)品的流通集散地促進(jìn)城鄉(xiāng)物資交流。更為重要的是，其相對(duì)完善的公共設(shè)施和高度集中的空間布局將是發(fā)展鄉(xiāng)村二、三產(chǎn)業(yè)的理想場(chǎng)所。鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)模式下鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)得以集約化、規(guī)模化、高技術(shù)化發(fā)展，對(duì)于吸納農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)具有重要作用。
服務(wù)農(nóng)民富足生活。脫貧攻堅(jiān)、農(nóng)村土地改革、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化等一系列惠農(nóng)惠民政策使全國(guó)人民告別了絕對(duì)貧困，廣大農(nóng)民切實(shí)享受到改革開(kāi)放帶來(lái)的紅利，生活日漸富裕起來(lái)，農(nóng)民的需求從基本生活物資轉(zhuǎn)向現(xiàn)代工業(yè)品和中高檔消費(fèi)品以及便利舒適的生活環(huán)境、休閑環(huán)境和消費(fèi)場(chǎng)所，其物質(zhì)需求和精神需求都日益增長(zhǎng)且多元。為此，小城鎮(zhèn)可以通過(guò)建設(shè)集中的商貿(mào)城和商業(yè)街滿足農(nóng)民的購(gòu)物、娛樂(lè)需求，通過(guò)構(gòu)建電子商務(wù)和物流體系為農(nóng)民提供更為豐富的產(chǎn)品。在經(jīng)過(guò)一定程度的培育和發(fā)展后，小城鎮(zhèn)將成為農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化、享受市民化生活的第一選擇。
實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。鄉(xiāng)村振興是縮小城鄉(xiāng)差距和建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重要戰(zhàn)略部署，與城鄉(xiāng)融合發(fā)展互為依托。小城鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)要素交匯之所，在城鄉(xiāng)融合中扮演著“聯(lián)結(jié)人”的角色。一方面，小城鎮(zhèn)為農(nóng)村腹地提供高水平的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和物資信息，吸納農(nóng)村人口在鎮(zhèn)區(qū)創(chuàng)業(yè)、就業(yè)和生活，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的資源、人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)。另一方面，小城鎮(zhèn)承接大中城市外溢的產(chǎn)業(yè)和消費(fèi)，既能促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，避免空心化、老弱化、貧困化等“農(nóng)村病”，又有助于疏緩交通擁擠、住房緊張、秩序混亂等“大城市病”。小城鎮(zhèn)對(duì)于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)空間聯(lián)動(dòng)、要素互通、共同發(fā)展具有突出作用。
多元化的小城鎮(zhèn)發(fā)展模式
由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)出非均衡樣態(tài)，小城鎮(zhèn)的歷史文化、區(qū)位條件、資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)千差萬(wàn)別，其本身發(fā)展?jié)摿头?wù)鄉(xiāng)村功能也各不相同，小城鎮(zhèn)必須因地制宜選擇差異化的發(fā)展路徑和模式。
以服務(wù)供給為主的現(xiàn)代化便民中心
從總體上看，我國(guó)小城鎮(zhèn)呈現(xiàn)出數(shù)量多、規(guī)模小、布局散和檔次低的狀況，尤其是在我國(guó)中西部農(nóng)牧區(qū)域和東部發(fā)達(dá)省份的偏遠(yuǎn)山區(qū)，小城鎮(zhèn)的小、散、弱的格局更加突出。這些小城鎮(zhèn)，一方面遠(yuǎn)離大中城市而缺乏外部資源的溢出和轉(zhuǎn)移，另一方面，大部分缺乏可開(kāi)發(fā)的特色資源，自然生態(tài)資源不突出，而歷史文化資源亮點(diǎn)又不多，發(fā)展休閑體驗(yàn)、文旅休閑等三產(chǎn)服務(wù)業(yè)的條件嚴(yán)重不足。因此，若無(wú)特殊的發(fā)展機(jī)遇，我國(guó)相當(dāng)部分的小城鎮(zhèn)應(yīng)定位于服務(wù)鎮(zhèn)區(qū)和鎮(zhèn)域居民的生產(chǎn)生活，而非盲目發(fā)展產(chǎn)業(yè)，追求經(jīng)濟(jì)效益。為打造全鎮(zhèn)便民服務(wù)中心，鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃要充分考慮全鎮(zhèn)居民的物質(zhì)和精神文化需求，合理安排鎮(zhèn)區(qū)布局和資源分配。首先是根據(jù)全鎮(zhèn)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r全面建設(shè)現(xiàn)代化的公共設(shè)施，形成良好的運(yùn)行維護(hù)機(jī)制；其次要全力建成物資和信息流通的匯集點(diǎn)，便捷農(nóng)民生活；在此基礎(chǔ)上，盡力發(fā)展各種商貿(mào)和休閑產(chǎn)業(yè)，提升居民生活品質(zhì)。
生態(tài)宜居的現(xiàn)代新型社區(qū)
隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式和土地利用模式的改革、交通的便利化和農(nóng)民思想觀念的轉(zhuǎn)變，農(nóng)民離開(kāi)農(nóng)村在城鎮(zhèn)聚集以享受更便捷舒適的生活環(huán)境，在部分地區(qū)可能成為一種趨勢(shì)，而小城鎮(zhèn)將成為農(nóng)民低成本遷移的主要選擇。這些小城鎮(zhèn)除立足于服務(wù)農(nóng)村腹地的村莊外，還應(yīng)將建設(shè)現(xiàn)代新型居住社區(qū)作為重要任務(wù)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口遷移的趨勢(shì)，在鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃中單獨(dú)設(shè)計(jì)宜居型社區(qū)模塊，不僅要配備標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)設(shè)施、保障居民基本公共服務(wù)，還要致力于創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境和人文環(huán)境，如建設(shè)綠地園林、公共休閑區(qū)，舉辦社區(qū)文化活動(dòng)等，形成社區(qū)吸引力。
在實(shí)踐方面，全國(guó)部分地區(qū)進(jìn)行了積極探討并積累了有益的經(jīng)驗(yàn)，如山東省濟(jì)寧市的郭里鎮(zhèn)。該鎮(zhèn)以“提升城鎮(zhèn)品質(zhì)、改善人居質(zhì)量”為宜居宜業(yè)新型城鎮(zhèn)目標(biāo)，突出產(chǎn)城融合、綠色發(fā)展理念，完善鎮(zhèn)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃。按照“三集中”原則，即產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中和居住向社區(qū)集中，在鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃建成七大功能區(qū)。同時(shí)，提升電力、燃?xì)?、供水和通訊等市政服?wù)水平，完善農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、污水處理站和公交車站等配套設(shè)施。通過(guò)吸引民間和社會(huì)資本參與，郭里鎮(zhèn)建成總面積達(dá)10萬(wàn)平方米的現(xiàn)代化社區(qū)，鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃區(qū)由2平方公里擴(kuò)大到4平方公里，吸引大量農(nóng)村人口到鎮(zhèn)上居住，形成集居住、商貿(mào)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和群眾服務(wù)于一體的新型小城鎮(zhèn)。類似的案例還有山東省鄆城縣隨官屯鎮(zhèn)，通過(guò)實(shí)施多項(xiàng)“民生工程”，極大提高承載功能，使鎮(zhèn)區(qū)常住人口從3000人提升到1.5萬(wàn)人。
產(chǎn)鎮(zhèn)融合的多功能城鎮(zhèn)
盡管我國(guó)工業(yè)化和城市化道路主要以大中城市為依托，小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)化水平整體較低，但仍有部分小城鎮(zhèn)憑借區(qū)位、資源、信息、政策等優(yōu)勢(shì)積累了一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。這類小城鎮(zhèn)在履行鎮(zhèn)域基本行政管理和公共服務(wù)職能的基礎(chǔ)上，要強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)的支柱作用，創(chuàng)新招商引資方式，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，在鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)合理布局產(chǎn)業(yè)園，有效利用鎮(zhèn)區(qū)公共設(shè)施，提升功能區(qū)相關(guān)配套。通過(guò)做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)形成品牌和規(guī)模效應(yīng)，再反哺美麗小城鎮(zhèn)建設(shè)和鄉(xiāng)村振興，走產(chǎn)鎮(zhèn)深度融合的發(fā)展道路。
從傳統(tǒng)小集鎮(zhèn)發(fā)展成為以產(chǎn)業(yè)為支持的現(xiàn)代化多功能城鎮(zhèn)，有著多樣化的路徑和范例。日本的北榮町就是特色小城鎮(zhèn)發(fā)展模式的典型代表。該城鎮(zhèn)地理區(qū)位偏僻，原本是一個(gè)以盛產(chǎn)西瓜聞名的落后農(nóng)業(yè)小鎮(zhèn)。在日本漫畫熱中，利用《名偵探柯南》漫畫作者青山剛昌的故鄉(xiāng)這一獨(dú)特資源，圍繞“柯南”這一動(dòng)漫形象，將旅游景點(diǎn)動(dòng)漫化，通過(guò)柯南物館、柯南偵探社等景點(diǎn)將動(dòng)漫元素融入到旅游產(chǎn)業(yè)之中。在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，深度融入動(dòng)漫人物形象，形成了柯南大橋、名偵探列車這樣的兼具地方性與創(chuàng)新性的新興旅游資源。以“柯南”形象為基礎(chǔ)，北榮町以旅游—動(dòng)漫為主題，產(chǎn)業(yè)延伸到專業(yè)培訓(xùn)、服裝和影視傳媒等領(lǐng)域，形成了完整的產(chǎn)業(yè)鏈。北榮町以“柯南小鎮(zhèn)”聞名于世，吸引了世界各地動(dòng)漫愛(ài)好者前來(lái)參觀體驗(yàn)，成為一個(gè)以旅游為支柱的特色旅游小鎮(zhèn)。
在國(guó)內(nèi)，東部沿海地區(qū)的小城鎮(zhèn)借助獨(dú)特的地理位區(qū)和改革開(kāi)放政策，形成了大批的產(chǎn)鎮(zhèn)融合的多功能小鎮(zhèn)。在內(nèi)陸地區(qū)，閩寧鎮(zhèn)則是一個(gè)典型。閩寧鎮(zhèn)位于寧夏銀川市南端賀蘭山東麓，原是寧夏西吉、海原兩縣易地扶貧整村搬遷的安置點(diǎn)，后來(lái)升級(jí)為建制鎮(zhèn)。在黨中央、國(guó)務(wù)院東西部對(duì)口協(xié)作模式下，福建省持續(xù)對(duì)閩寧鎮(zhèn)進(jìn)行幫扶，累計(jì)支助3億多資金，每年派駐管理、科技和教育醫(yī)療等支寧人員，引進(jìn)投資企業(yè)。今天，閩寧鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)達(dá)，產(chǎn)業(yè)興旺，已經(jīng)從戈壁荒灘轉(zhuǎn)變?yōu)楣δ芡陚?、配套齊全、民族融合的現(xiàn)代化小城鎮(zhèn)，帶動(dòng)了周邊村民發(fā)家致富。
嵌入大城市（城市群）的衛(wèi)星城鎮(zhèn)
在我國(guó)發(fā)達(dá)的大城市和以長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀為代表的城市群周圍分布著大量的小城鎮(zhèn)，它們占據(jù)地理位置、人文環(huán)境等有利條件，成為城市群空間拓展、產(chǎn)業(yè)鏈延長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換升級(jí)的首選之地。在鄉(xiāng)村振興中，這些衛(wèi)星城鎮(zhèn)要充分利用自身優(yōu)勢(shì)承接大城市的溢出、輻射和帶動(dòng)效益，將依托、服務(wù)或補(bǔ)充大城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為重要戰(zhàn)略，例如積極嵌入?yún)^(qū)域生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)、滿足城市人口的體驗(yàn)式消費(fèi)需求、吸引城市人口居住。小城鎮(zhèn)在與大城市和城市群聯(lián)動(dòng)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)，吸引城市資源、人口和技術(shù)回流，在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和集群化的同時(shí)輻射帶動(dòng)鎮(zhèn)域農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展。
借助毗鄰大城市或者城市群獨(dú)特地理區(qū)位，充分利用現(xiàn)代都市輻射和外溢資源實(shí)現(xiàn)崛起的小城鎮(zhèn)，國(guó)內(nèi)外數(shù)見(jiàn)不鮮。在國(guó)內(nèi)，北京市的于家務(wù)回族鄉(xiāng)就是一例。該鄉(xiāng)位于北京市通州區(qū)南部，距通州城區(qū)21公里。在“十三五”期間，該鄉(xiāng)按照城市副中心建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)，深化編制鄉(xiāng)域國(guó)土空間規(guī)劃、街區(qū)控規(guī)方案和村莊規(guī)劃，突出科技農(nóng)業(yè)與田園風(fēng)貌兩大特色。該鄉(xiāng)積極承接城市副中心輻射和外溢功能，建成通州國(guó)際種業(yè)科技園區(qū)，航天育種企業(yè)、花卉研究基地、蔬菜技術(shù)研究中心等星羅棋布；園區(qū)吸引中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)、北京市農(nóng)林科學(xué)院等4家高校院所以及法國(guó)利馬格蘭、墾豐、京研益農(nóng)等60余家企業(yè)入駐，引進(jìn)了大批優(yōu)秀人才。該鄉(xiāng)把綠色發(fā)展作為一條主線貫穿建設(shè)全過(guò)程，持續(xù)推進(jìn)人居環(huán)境整治和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，逐漸建成全國(guó)種業(yè)科技產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、北京市民族團(tuán)結(jié)示范鄉(xiāng)、副中心美麗鄉(xiāng)村新典范。
國(guó)外的代表，可以美國(guó)的格林威治為例。該鎮(zhèn)位于美國(guó)康涅狄格州，在二十世紀(jì)六十年代以農(nóng)業(yè)為主。但是，由于該鎮(zhèn)鄰近紐約、基礎(chǔ)設(shè)施完善、生活環(huán)境便利，加上較低的租金、優(yōu)惠稅收和監(jiān)管寬松，吸引大量金融企業(yè)將本部遷移過(guò)來(lái)。格林威治以引進(jìn)對(duì)沖基金為重點(diǎn)，圍繞核心業(yè)態(tài)延伸產(chǎn)業(yè)鏈上下流，集聚大量配套機(jī)構(gòu)和專業(yè)化公共服務(wù)。通過(guò)政策、環(huán)保、市政與高素質(zhì)人才聯(lián)姻，在鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)形成對(duì)沖基金產(chǎn)業(yè)集聚，從而促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展，成為全球?qū)_基金的“大本營(yíng)”。
多措并舉促進(jìn)小城鎮(zhèn)大發(fā)展
小城鎮(zhèn)是鄉(xiāng)村振興的發(fā)動(dòng)機(jī)和穩(wěn)定器。要將小城鎮(zhèn)的發(fā)展納入到鄉(xiāng)村振興的大局中，采取多種措施加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)，促進(jìn)小城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)特色化、差異化和高質(zhì)量的大發(fā)展。
因地制宜做好小城鎮(zhèn)建設(shè)頂層規(guī)劃。小城鎮(zhèn)全面建設(shè)是一項(xiàng)高度復(fù)雜的工程，科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃是保障小城鎮(zhèn)健康持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。首先，因地制宜選擇發(fā)展模式。要根據(jù)小城鎮(zhèn)的區(qū)位條件、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)及未來(lái)趨勢(shì)明確發(fā)展方向和規(guī)模，切忌盲目求同和貪大求全。同時(shí)，根據(jù)土地集約利用的要求，在綜合考量農(nóng)村腹地發(fā)展條件的基礎(chǔ)上對(duì)鎮(zhèn)區(qū)鎮(zhèn)域進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。通過(guò)土地和環(huán)境綜合整治盤活存量用地，留足發(fā)展空間。此外，全面協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)老區(qū)改造和新區(qū)建設(shè)。既要注重對(duì)鎮(zhèn)區(qū)格局和當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)特色文化的保護(hù)和利用，又要按照新型城鎮(zhèn)化提出的城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)業(yè)互動(dòng)、生態(tài)宜居等基本要求對(duì)鎮(zhèn)區(qū)功能結(jié)構(gòu)、公共設(shè)施、經(jīng)貿(mào)產(chǎn)業(yè)合理布局優(yōu)化提升，確保二者協(xié)調(diào)推進(jìn)、相得益彰。
整合資源完善鎮(zhèn)區(qū)公共設(shè)施。積極調(diào)動(dòng)和有效整合政策、資金、技術(shù)等資源對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)至關(guān)重要，對(duì)中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言更是如此。務(wù)必將各項(xiàng)有利政策充分納入到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中協(xié)同實(shí)施，例如美麗城鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)、擦亮小城鎮(zhèn)、國(guó)家衛(wèi)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)等項(xiàng)目，應(yīng)立足于小城鎮(zhèn)整體規(guī)劃進(jìn)行集中投入，確保資源高效合理利用。在此過(guò)程中，各級(jí)地方政府和部門要協(xié)調(diào)統(tǒng)一行動(dòng)，特別是縣（區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要凝聚共識(shí)，以群眾需求為導(dǎo)向，協(xié)同解決城鎮(zhèn)建設(shè)問(wèn)題。此外，要?jiǎng)?chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給機(jī)制，適當(dāng)引入社會(huì)和民間資本，采用混合治理方式提供公共產(chǎn)品，構(gòu)建政府、市場(chǎng)和社會(huì)共建共治的新模式。
改善營(yíng)商環(huán)境推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。小城鎮(zhèn)完善的基礎(chǔ)設(shè)施、和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境、休閑舒適的人文氛圍和良好的治理體系，既是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，又是鄉(xiāng)村振興的保障。要完善鎮(zhèn)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，通過(guò)空間規(guī)劃及路網(wǎng)、通訊設(shè)施等配套建設(shè)，為商貿(mào)流通、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口聚集提供空間。同時(shí)，加強(qiáng)鎮(zhèn)區(qū)治理，保證鎮(zhèn)區(qū)環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)宜人、治理有序，特別是規(guī)范公務(wù)執(zhí)法、市場(chǎng)監(jiān)管，營(yíng)造良好的工商業(yè)發(fā)展氛圍。整合鎮(zhèn)區(qū)鎮(zhèn)域資源，打造富有文化內(nèi)涵的特色小鎮(zhèn)，提升鎮(zhèn)區(qū)知名度和文化軟實(shí)力，吸引各界社會(huì)資本前來(lái)投資興業(yè)。小城鎮(zhèn)可利用自身產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和內(nèi)部條件，加大對(duì)產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)和扶持，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)拓展壯大。
創(chuàng)新制度暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)。在城鄉(xiāng)融合的時(shí)代背景下，小城鎮(zhèn)要通過(guò)制度創(chuàng)新吸納自上而下的城市資源和自下而上的鄉(xiāng)村資源。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村土地、戶籍和基本公共服務(wù)等制度造成了城鄉(xiāng)二元分割的格局，要在國(guó)家法定范圍內(nèi)積極調(diào)整發(fā)展政策，通過(guò)制度創(chuàng)新促進(jìn)城鄉(xiāng)要素有序流動(dòng)。要明確小城鎮(zhèn)功能定位和產(chǎn)業(yè)方向，通過(guò)土地優(yōu)惠、稅費(fèi)減免等方式積極承接城市溢出的資金、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)和人口等資源。積極探索構(gòu)建集體土地參與小城鎮(zhèn)建設(shè)的機(jī)制、協(xié)調(diào)土地跨行政區(qū)統(tǒng)籌利用，為產(chǎn)業(yè)承接和物資流通創(chuàng)造空間，對(duì)內(nèi)也可以鼓勵(lì)有條件、有意愿的農(nóng)戶放棄宅基地在小城鎮(zhèn)優(yōu)惠建房購(gòu)房。此外，完善農(nóng)民社會(huì)保障政策，在就業(yè)、醫(yī)療、社保、養(yǎng)老等領(lǐng)域打通城鄉(xiāng)壁壘，方便農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)落戶、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和置業(yè)。
健全體制機(jī)制保障治理有效。小城鎮(zhèn)需要通過(guò)體制機(jī)制變革強(qiáng)化基層政府治理能力、優(yōu)化治理體系。首先，拓展小城鎮(zhèn)的治理資源，尤其是財(cái)政收入來(lái)源，在稅收、土地出讓金的分配上向小城鎮(zhèn)傾斜。其次，完善治理能力與治理資源的匹配，協(xié)調(diào)好縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)政府在鎮(zhèn)域公共產(chǎn)品供給中的權(quán)力分配，保障小城鎮(zhèn)有足夠的權(quán)限和資源對(duì)鎮(zhèn)區(qū)和鎮(zhèn)域公共服務(wù)進(jìn)行規(guī)劃、設(shè)計(jì)、運(yùn)行和維護(hù)。第三，對(duì)內(nèi)建立健全小城鎮(zhèn)治理經(jīng)費(fèi)的征收管理制度，如物業(yè)管理制度，確保社區(qū)環(huán)衛(wèi)、公共設(shè)施維護(hù)等有穩(wěn)定的資金來(lái)源，且確保資金規(guī)范、安全、高效使用。最后，完善基層治理體系，廣泛吸納市場(chǎng)主體、社區(qū)居民參與小城鎮(zhèn)治理，實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)共建共治共享。
【本文作者為華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院教授；華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生姜偉齊對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】
責(zé)編：程靜靜／美編：王嘉騏
An Analysis of the Differentiated Development Models of Small Towns Against the Backdrop of Rural Revitalization
Wu Miao
Abstract: The rural revitalization strategy is essential to the realization of the Two Centenary Goals and the Chinese dream of national rejuvenation. It also puts forward new requirements for small towns at the juncture of urban and rural areas. Small towns vary greatly in terms of history, culture, locational conditions, resource endowment, industrial foundation, as well as their development potential and function in serving the countryside. Each locality needs to choose a differentiated development model based on its local conditions, such as a modern convenience center with a focus on service provision, a modern new community with pleasant living environments, a multifunctional town featuring the integration of industries into towns, and a satellite town embedded in a large city or a city cluster, and needs to take multiple measures to promote the development of small towns.
Keywords: rural revitalization; small towns; urban-rural integration; differentiated development
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