摘 要:聚焦新時(shí)代城鄉(xiāng)社區(qū)社會(huì)治理和社區(qū)公共服務(wù)的重心和短板，推動(dòng)勞動(dòng)力就地就近就業(yè)，要梳理城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)供給，開(kāi)發(fā)常設(shè)性、臨時(shí)性、季節(jié)性、應(yīng)急性的靈活就業(yè)崗位；瞄準(zhǔn)城鄉(xiāng)社區(qū)公共設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)以工代補(bǔ)和以勞代扶，激活兜底類財(cái)政資金促進(jìn)勞動(dòng)就業(yè)效能；支持勞動(dòng)密集型企業(yè)“化整為零”“包料代工”，構(gòu)建“企業(yè)+社區(qū)工場(chǎng)+家庭作坊”的供應(yīng)鏈和組織體系，創(chuàng)造非聚集型的新型生產(chǎn)協(xié)作模式；科學(xué)設(shè)置公益性崗位工資標(biāo)準(zhǔn)，建立梯度遞減補(bǔ)貼制度，激活公益性崗位促就業(yè)功能。

關(guān)鍵詞:就地就近就業(yè) 社區(qū)就業(yè) 社區(qū)治理 基層公共服務(wù)

【中圖分類號(hào)】F249.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

新冠肺炎疫情防控常態(tài)化及美國(guó)主導(dǎo)的逆全球化風(fēng)潮，導(dǎo)致勞動(dòng)力跨地域流動(dòng)就業(yè)受阻受限。激活城鄉(xiāng)社區(qū)就業(yè)崗位，推進(jìn)勞動(dòng)力就地就近就業(yè)，是一定時(shí)期的必然選擇和主流動(dòng)向。2020年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和人力資源社會(huì)保障部聯(lián)合出臺(tái)《擴(kuò)大返鄉(xiāng)留鄉(xiāng)農(nóng)民工就地就近就業(yè)規(guī)模實(shí)施方案》，提出“回歸農(nóng)業(yè)穩(wěn)定一批、工程項(xiàng)目吸納一批、創(chuàng)新業(yè)態(tài)培育一批、扶持創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)一批和公益崗位安置一批”。

問(wèn)題與解析

社區(qū)治理鏈條連而不通，基層公共服務(wù)泛而不精

打通社會(huì)治理體系建設(shè)的“最后一公里”，創(chuàng)建以城鄉(xiāng)社區(qū)（村）為支點(diǎn)，貫通居住小區(qū)與居民家庭的基層社會(huì)治理框架，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。城鄉(xiāng)社區(qū)—居民小區(qū)—樓棟—家庭，既是黨聯(lián)系群眾的“最后一公里”，也是人民群眾感知黨執(zhí)政能力的“最近一公里”。其中，樓棟長(zhǎng)是打通社區(qū)社會(huì)治理鏈條“最后一公里”的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。若實(shí)現(xiàn)居民社區(qū)全覆蓋，參考各地區(qū)辦法，樓棟長(zhǎng)配備標(biāo)準(zhǔn)為每50-300戶配備一名樓棟長(zhǎng)，依據(jù)2020年第七次人口普查49416萬(wàn)戶家庭數(shù)據(jù)推算，全國(guó)至少需配備165萬(wàn)名樓棟長(zhǎng)。樓棟長(zhǎng)，來(lái)自社區(qū)、服務(wù)社區(qū)、依靠社區(qū)，是社區(qū)治理的最佳助手，是樓棟集體事務(wù)的熱心人，是社區(qū)居民參與社區(qū)治理的重要渠道，上情下達(dá)、下情上報(bào)，解民憂、處民難。在疫情防控中，樓棟長(zhǎng)隊(duì)伍的搭建，壯大了社區(qū)服務(wù)金字塔底層隊(duì)伍，筑牢了密切聯(lián)系群眾的根基，實(shí)現(xiàn)了更精準(zhǔn)、更高效的檢測(cè)、排查、防控等工作目標(biāo)。

提升城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)供給能力，構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體的新發(fā)展格局，亟需開(kāi)發(fā)社區(qū)服務(wù)業(yè)，構(gòu)筑社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)精細(xì)化和精準(zhǔn)化，讓社區(qū)居民和家庭全方位感知且深度分享改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。全面徹底地推動(dòng)基層社會(huì)治理，要從以維穩(wěn)為目標(biāo)的管控思維，轉(zhuǎn)向以服務(wù)為抓手的共建共治共享思維。新冠肺炎疫情防控阻擊戰(zhàn)，既深切證實(shí)城鄉(xiāng)社區(qū)是黨的執(zhí)政根基，是國(guó)家治理的神經(jīng)末梢，是人民對(duì)美好生活的感知器；又深刻暴露城鄉(xiāng)社區(qū)工作力量薄弱，工作人員匱乏，工作手段落后，工作崗位不足，工作效果欠佳。新時(shí)代城鄉(xiāng)社區(qū)社會(huì)治理和社區(qū)公共服務(wù)，是社會(huì)建設(shè)的重心和短板，也是開(kāi)發(fā)就地就近就業(yè)崗位的重要契機(jī)。

社區(qū)公共設(shè)施面臨新建與升級(jí)，財(cái)政兜底資金促進(jìn)勞動(dòng)就業(yè)的效能待提升

鄉(xiāng)村社區(qū)面臨公共設(shè)施規(guī)劃新建，城市社區(qū)面臨公共設(shè)施改造升級(jí)，蘊(yùn)含大量的就業(yè)崗位開(kāi)發(fā)空間。城市和鄉(xiāng)村社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施覆蓋率分別為100%和65.7%（2020），與“社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施全覆蓋”目標(biāo)仍有差距。鄉(xiāng)村社區(qū)的“一路五網(wǎng)”（即“村村通”公路，電網(wǎng)、水網(wǎng)、去污網(wǎng)、電商網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)）；城市社區(qū)的適老化改造（老舊小區(qū)電梯改建、住宅小區(qū)公共區(qū)域改造、家庭適老化改造等）、社區(qū)智慧化智能化升級(jí)、進(jìn)駐小區(qū)抵達(dá)家門口的商業(yè)服務(wù)設(shè)施改建，是社區(qū)公共設(shè)施建設(shè)與升級(jí)的關(guān)鍵領(lǐng)域。

提升兜底類財(cái)政資金促進(jìn)勞動(dòng)就業(yè)的效能，推動(dòng)就業(yè)收入雙增長(zhǎng)，蘊(yùn)含激活市場(chǎng)化新增就業(yè)的潛力。2021年1-11月，全國(guó)累計(jì)發(fā)放最低生活保障金1670.60億元。若其中50%的最低生活保障金用于勞動(dòng)就業(yè)崗位的工資發(fā)放，按最低工資平均水平1550元/月，可支持城鄉(xiāng)社區(qū)新增勞動(dòng)就業(yè)崗位449.09萬(wàn)個(gè)。

市場(chǎng)化就業(yè)崗位空間錯(cuò)配：勞動(dòng)密集型企業(yè)“招工難”“用工貴”

勞動(dòng)密集型企業(yè)面臨“招工難”。截至2021年10月，A股上市公司中勞動(dòng)密集型企業(yè)占比22.96%（國(guó)泰安上市公司數(shù)據(jù)）。新冠肺炎疫情阻礙了勞動(dòng)力流動(dòng)，企業(yè)常規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不得不采取緊急招聘模式。但一些現(xiàn)場(chǎng)招聘活動(dòng)被調(diào)整或取消，就業(yè)困難人員、農(nóng)民工等群體的就業(yè)信息渠道受阻。

勞動(dòng)密集型企業(yè)還面臨“用工貴”。智聯(lián)招聘2021年第四季度《中國(guó)企業(yè)招聘薪酬報(bào)告》顯示，國(guó)內(nèi)38個(gè)核心城市企業(yè)平均招聘薪酬達(dá)到10111元/月，環(huán)比上漲3.8%，較去年同期的8923元/月增長(zhǎng)13.3%?！吨袊?guó)靈活用工發(fā)展報(bào)告（2022）》顯示，61.14%的企業(yè)使用了靈活用工形式，以降低企業(yè)用人成本。

公益性崗位引發(fā)“福利依賴”：人崗錯(cuò)配、在崗轉(zhuǎn)崗、粘崗賴崗、退崗返崗

公益性崗位是政府促進(jìn)就業(yè)的重要工作之一，2002年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》（中發(fā)〔2002〕12號(hào)）首次提及公益性崗位，政府出資設(shè)置社區(qū)公益性崗位，優(yōu)先安置大齡就業(yè)對(duì)象。2003年，《勞動(dòng)和社會(huì)保障部關(guān)于開(kāi)展下崗失業(yè)人員再就業(yè)統(tǒng)計(jì)的通知》（勞社廳發(fā)[2003]4號(hào)），將公益性崗位定義為“由政府出資扶持或社會(huì)籌集資金開(kāi)發(fā)的，符合公共利益的管理和服務(wù)類崗位”。2007年，《中華人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法》將公益性崗位上升為法律規(guī)定。

作為就業(yè)援助措施，公益性崗位應(yīng)具有托底保障和促進(jìn)就業(yè)兩項(xiàng)功能。通過(guò)梳理公益性崗位的相關(guān)政策以及調(diào)研數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)公益性崗位政策側(cè)重于托底生活保障，“福利依賴”問(wèn)題嚴(yán)重制約公益性崗位就業(yè)促進(jìn)功能的發(fā)揮。當(dāng)前公益性崗位政策執(zhí)行過(guò)程中會(huì)誘發(fā)四種典型的“福利依賴”現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在援助對(duì)象進(jìn)入、任職、退出、再進(jìn)入公益性崗位四個(gè)階段：

“人崗錯(cuò)配”：公益性崗位聘任資質(zhì)條件不清晰，識(shí)別就業(yè)援助對(duì)象的有效性不高，造成人員不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)；“在崗轉(zhuǎn)崗”：公益性崗位就業(yè)人員將公益性崗位作為“跳板”實(shí)現(xiàn)低收入式的“緩就業(yè)”，或借助公益性崗位就業(yè)經(jīng)歷報(bào)考公務(wù)員或轉(zhuǎn)成事業(yè)編；“粘崗賴崗”：部分就業(yè)援助對(duì)象高度依賴（甚至無(wú)理綁定）公益性崗位，期滿（3-5年）后不退出；“退崗返崗”：部分就業(yè)援助對(duì)象退出公益性崗位后，再次被認(rèn)定為失業(yè)或就業(yè)困難人員，重返公益性崗位。

對(duì)策與思考

梳理城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)供給，開(kāi)發(fā)常設(shè)性、臨時(shí)性、季節(jié)性、應(yīng)急性的靈活就業(yè)崗位

設(shè)置靈活就業(yè)崗位，補(bǔ)齊社區(qū)服務(wù)供給短板，消弭社區(qū)服務(wù)“死角”。打造社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈，分類梳理社區(qū)服務(wù)（公共服務(wù)、商業(yè)服務(wù)、公益服務(wù)），瞄準(zhǔn)社區(qū)服務(wù)“盲區(qū)”，明確供給主體，構(gòu)建社區(qū)服務(wù)供給責(zé)權(quán)利目錄清單，有助于設(shè)置多樣化的社區(qū)就業(yè)崗位，組建各類專項(xiàng)服務(wù)分隊(duì)或小組。例如，防危防火防盜隊(duì)（冬季、夜間，尤其是鄉(xiāng)村）、環(huán)衛(wèi)“死角”清理隊(duì)、垃圾分類宣導(dǎo)隊(duì)等。這些專項(xiàng)服務(wù)隊(duì)及其崗位，既可是常設(shè)性，也可是臨時(shí)性，還可是季節(jié)性或應(yīng)急性，吸納失業(yè)人員、就業(yè)困難人員，實(shí)現(xiàn)社區(qū)就業(yè)。

依據(jù)社區(qū)服務(wù)類別和性質(zhì)，采用全日崗、分時(shí)崗、輪班崗、流動(dòng)崗等靈活就業(yè)形式。“一崗多人”與“一人多崗”相結(jié)合，分時(shí)上崗，輪班上崗；“因事設(shè)崗”與“因人設(shè)崗”相結(jié)合，定崗招人，崗撤人走，崗隨事定，人隨崗流。實(shí)現(xiàn)鐵打的事、變換的崗、流動(dòng)的人。

推行社區(qū)公益行為積分制，引導(dǎo)居民參與社區(qū)公共事務(wù)，動(dòng)態(tài)調(diào)整社區(qū)就業(yè)在崗人員。依據(jù)社區(qū)公益行為積分，定期評(píng)選社區(qū)公益楷模，優(yōu)先上崗輪崗，推動(dòng)社區(qū)就業(yè)崗位（尤其是政府購(gòu)買服務(wù)）在社區(qū)居民（特別是就業(yè)困難人員）之間合理流動(dòng)，破解社區(qū)公益崗、援助崗、福利崗與個(gè)體居民綁定問(wèn)題。

建立社區(qū)就業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)社區(qū)就業(yè)人員在崗動(dòng)態(tài)。定期舉辦就業(yè)信息分享與定向招聘會(huì)，確保社區(qū)就業(yè)人員與勞動(dòng)力市場(chǎng)間的密切聯(lián)系。展示社區(qū)就業(yè)人員的需求與技能，推動(dòng)勞動(dòng)力供求直接對(duì)接，精準(zhǔn)促進(jìn)社區(qū)就業(yè)人員盡早盡快實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化就業(yè)。

瞄準(zhǔn)城鄉(xiāng)社區(qū)公共設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)以工代補(bǔ)和以勞代扶，激活兜底類財(cái)政資金促進(jìn)勞動(dòng)就業(yè)效能

圍繞城鄉(xiāng)社區(qū)人居環(huán)境、組織體系等領(lǐng)域，優(yōu)化“老基建”，啟動(dòng)“新基建”，激發(fā)社區(qū)公共建設(shè)的用工需求。采取就地就近包工包料和招聘用工的方式，可解決部分社區(qū)居民就業(yè)。為保證質(zhì)量，可設(shè)計(jì)社區(qū)公共建設(shè)保質(zhì)保量保速的技術(shù)路線圖和工作時(shí)間表，將責(zé)任落實(shí)到建設(shè)主體及其負(fù)責(zé)人。

2022年中央一號(hào)文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》提出，扎實(shí)穩(wěn)妥推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)，接續(xù)實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)，扎實(shí)開(kāi)展重點(diǎn)領(lǐng)域農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部黨組原副書(shū)記、副部長(zhǎng)韓俊曾表示：經(jīng)初步測(cè)算，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略五年規(guī)劃的目標(biāo)，至少要投資7萬(wàn)億。以1萬(wàn)億投資直接拉動(dòng)就業(yè)445.75萬(wàn)人估算，平均每年投資1.4萬(wàn)億元，可拉動(dòng)就業(yè)624萬(wàn)人。

構(gòu)建“企業(yè)+社區(qū)工場(chǎng)+家庭作坊”供應(yīng)鏈，創(chuàng)造非聚集性的新型生產(chǎn)協(xié)作模式

打造“企業(yè)+社區(qū)工場(chǎng)+家庭作坊”的就地就近就業(yè)模式。倡導(dǎo)返鄉(xiāng)農(nóng)民工、失業(yè)人員、就業(yè)困難人員等，獨(dú)自或聯(lián)合開(kāi)辦家庭作坊或社區(qū)工場(chǎng)，開(kāi)展簡(jiǎn)易機(jī)器生產(chǎn)、工藝加工、小規(guī)模裝配、手工制作等，承接標(biāo)準(zhǔn)化且適宜外包的企業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，通過(guò)現(xiàn)代物流和信息技術(shù)，構(gòu)建跨地域和跨時(shí)空的新型生產(chǎn)協(xié)作供應(yīng)鏈和組織體系，推動(dòng)企業(yè)（尤其是勞動(dòng)密集型企業(yè)）“化整為零”和“包料代工”，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力足不出社區(qū)的居家就業(yè)。

引導(dǎo)便民服務(wù)商企沉入社區(qū)，充分釋放城鄉(xiāng)社區(qū)商業(yè)需求，在地就近吸納就業(yè)，盤活社區(qū)層面“居民（消費(fèi)者）—企業(yè)（生產(chǎn)者）”兩部門經(jīng)濟(jì)循環(huán)機(jī)制。建立“麻雀”網(wǎng)點(diǎn)、智能存取貨網(wǎng)點(diǎn)、“大篷車”流動(dòng)網(wǎng)點(diǎn)等，增設(shè)社區(qū)服務(wù)經(jīng)理、服務(wù)員、配送員、維保員崗位。社區(qū)商業(yè)是便民利民、滿足社區(qū)居民美好生活需要的提供者。中國(guó)社區(qū)商業(yè)建設(shè)和發(fā)展保持穩(wěn)健發(fā)展勢(shì)頭，2015年便利店門店9.1萬(wàn)家，2020年增加到19.3萬(wàn)家[1]。參考《北京市便民店建設(shè)提升三年行動(dòng)計(jì)劃》按照每百萬(wàn)人擁有300個(gè)連鎖便利店的配置標(biāo)準(zhǔn)，以每個(gè)便利店5個(gè)崗位計(jì)（店長(zhǎng)、店助、領(lǐng)班、收銀員、營(yíng)業(yè)員各1個(gè)），到2035年實(shí)現(xiàn)配置目標(biāo)，全國(guó)平均每年仍可新增14萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位。

科學(xué)設(shè)置公益性崗位工資標(biāo)準(zhǔn)，建立梯度遞減補(bǔ)貼制，激活公益性崗位促就業(yè)功能

科學(xué)設(shè)置公益性崗位工資標(biāo)準(zhǔn)。確保最低工資標(biāo)準(zhǔn)、公益性崗位工資、失業(yè)救濟(jì)金、最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，逐次降低，并保持一定比例或差額，按照享有公益性崗位時(shí)間，依次梯度遞減補(bǔ)貼。獎(jiǎng)勵(lì)提前退出公益性崗位且實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)就業(yè)人員，提前退出且成功就業(yè)，保障其收入高于公益性崗位工資。單月補(bǔ)貼金額以社會(huì)平均工資的一定比例為下限，補(bǔ)貼總額以“剩余享有時(shí)間應(yīng)得公益性崗位工資總額”為上限。單月補(bǔ)貼金額逐月降低，直至公益性崗位享有期限結(jié)束。寬進(jìn)廣出，激活公益性崗位促就業(yè)功能。放寬就業(yè)困難人員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，吸納流動(dòng)人口中的就業(yè)困難人員，促進(jìn)公益性崗位在就業(yè)困難人員之間快速流轉(zhuǎn)。搭建公益性崗位服務(wù)平臺(tái)，實(shí)時(shí)推送市場(chǎng)化招聘信息。在線滾動(dòng)直播職業(yè)技能、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等優(yōu)質(zhì)培訓(xùn)課程，引導(dǎo)就業(yè)困難人員市場(chǎng)化就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。

【本文作者為中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院教授；本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金社科學(xué)術(shù)社團(tuán)主題學(xué)術(shù)活動(dòng)資助項(xiàng)目“重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的社會(huì)治理體系建設(shè)研究（項(xiàng)目編號(hào)：20STA052）”階段性成果；本文得到湖北美好公益研究院的資助和支持。中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院博士生潘小慶、孫依婷以及碩士生葉春辰對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】

注釋

[1]數(shù)據(jù)來(lái)源：《2021年中國(guó)便利店發(fā)展報(bào)告》，中國(guó)連鎖經(jīng)營(yíng)協(xié)會(huì)與畢馬威。

責(zé)編： 程靜靜／美編：王嘉騏

Practice-based Exploration of and Suggestions for Activating

Employment in

Urban and Rural Communities

Li Bo

Abstract: Regarding the core and shortcomings of social governance and public services in urban and rural communities in the new era, we should promote employment in the local area and in the neighborhood. We should provide permanent, temporary, seasonal, and emergency jobs based on the supply of public services in urban and rural communities. We should put top emphasis on the construction of public facilities in urban and rural communities, promote work instead of subsidies, and labor instead of aid, and activate the financial resources for the worst scenarios as a way to promote the effectiveness of labor and employment. In addition, we should also support labor-intensive enterprises to “break up the whole into parts” and outsource their work by providing the materials, build a supply chain and organization system based on the “enterprises + community workshops + home workshops” model, and create a new non-aggregated production and collaboration model. Lastly, we should set salary standards for public service positions scientifically, establish a gradient decreasing subsidy system, and activate the employment-promoting function of public service positions.

Keywords: employment in the local area and in the neighborhood; community employment; community governance; primary-level public services

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