加快構(gòu)建政策協(xié)同的生成機制 ——兼析政策“合成謬誤”“分解謬誤”的表現(xiàn)及成因

中國進入目標多元、政策多元的新發(fā)展階段。過去追求高速增長，現(xiàn)在追求高質(zhì)量發(fā)展。增長只是規(guī)模做大的數(shù)量概念，而發(fā)展不僅僅是規(guī)模、數(shù)量的問題，還有質(zhì)量、結(jié)構(gòu)的問題；不僅僅是經(jīng)濟問題，還有社會、生態(tài)環(huán)保等問題。在新發(fā)展階段，中國發(fā)展的整體性特征越來越明顯，不能只有GDP的增長，還需要統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟社會各個方面相互關(guān)聯(lián)、彼此制約的關(guān)系。因此，發(fā)展的整體性特征衍生出多元目標和多元政策。

目標多元、政策多元的新發(fā)展階段與多元政策的體制基礎(chǔ)不健全之間的矛盾

當(dāng)前，我國發(fā)展正從以增長目標為主的階段轉(zhuǎn)向增長目標、民生目標、安全目標等多目標階段，這意味著政策越來越多元化，不僅包括經(jīng)濟部門制定實施的經(jīng)濟政策、市場監(jiān)管政策等，還包括教育、科技、衛(wèi)健、環(huán)境等部門出臺的非經(jīng)濟類政策和社會政策，對經(jīng)濟產(chǎn)生的影響也越來越大。問題不在于目標多元，而在于對多元目標沒有明確作出分層分類、輕重緩急的排序，往往都是齊頭并進地推進。導(dǎo)致這個問題的根源是多元政策的體制基礎(chǔ)不健全，具體表現(xiàn)為“三個不匹配”。

一是社會轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型不匹配。過去40多年的改革開放主要改變了計劃經(jīng)濟體制，但過去不只是計劃經(jīng)濟，還在此基礎(chǔ)上有一個“計劃社會”。目前遇到的很多問題仍是計劃社會體制導(dǎo)致的，而非計劃經(jīng)濟的問題。社會轉(zhuǎn)型沒有跟上經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的步伐，對市場的深化產(chǎn)生了嚴重阻礙。新發(fā)展階段追求的許多目標，如更高效率、更加公平、更加美麗，能否順利實現(xiàn)，依賴于社會轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的匹配性。二是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與綠色轉(zhuǎn)型不匹配。從社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型來看，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型在前，社會轉(zhuǎn)型在后；而從經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和綠色轉(zhuǎn)型來看，綠色轉(zhuǎn)型沖在前面，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型相對滯后。綠色轉(zhuǎn)型如何避免“運動式”推動，是一個值得重視的治理問題。三是政府轉(zhuǎn)型與發(fā)展轉(zhuǎn)型不匹配。我國近年來著力推動政府職能轉(zhuǎn)變，但部分領(lǐng)域的改革與發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型并不匹配。站在國家治理的高度來看，政府轉(zhuǎn)型實質(zhì)上是國家治理的轉(zhuǎn)型，這恰恰是黨的十八屆三中全會確定的全面深化改革所追求的目標。

這三個轉(zhuǎn)型的不匹配導(dǎo)致了多元目標、多元政策的體制基礎(chǔ)不牢。當(dāng)前，我國全面深化改革的整體框架已經(jīng)構(gòu)建，但從全社會的角度來看，仍存在一些問題，比如計劃經(jīng)濟基礎(chǔ)上的計劃社會體制還需要突破性改革；計劃社會體制遺留下來的事業(yè)單位體制基本框架沒有改變；教科文衛(wèi)體的微觀基礎(chǔ)仍是附屬于行政機關(guān)的事業(yè)單位體制，在發(fā)揮職工積極性、釋放創(chuàng)造性等方面還存在不足。教育、醫(yī)療、就業(yè)等民生問題還難以通過政策方式得以解決，等等。

避免政策的“合成謬誤”“分解謬誤”和工程化的思維傾向

在多元目標下，政策剛性化考核容易導(dǎo)致行為的極端化、短期化、指標化。如果上級機關(guān)過度追求指標化，就會產(chǎn)生各種類似于過去的計劃指標，目標很多，政策也很多，每個指標都要考核，可能不由自主地導(dǎo)致指令性越來越多，成為官僚主義和形式主義的土壤。政策的過度指標化，還會導(dǎo)致地方缺乏必要的因地制宜的政策創(chuàng)新空間。在政策多元且剛性的情況下，地方政府財力有限，又不能變相融資，自主空間日漸收窄，難以充分發(fā)揮主動性、積極性和創(chuàng)造性。特別是在嚴格的問責(zé)機制下，一些地方政府做任何事情，都習(xí)慣于找文件依據(jù)、等上級指示或通知，擔(dān)心被認定為“搞變通”“打折扣”或“亂作為”。被迫追求崗位責(zé)任零風(fēng)險的傾向，可能導(dǎo)致地方政府的創(chuàng)造性行為全面收縮，而極端化要求、機械化執(zhí)行會增多，導(dǎo)致社會發(fā)展缺乏活力。

在這種情況下，政策的實施方式很可能帶來“合成謬誤”和“分解謬誤”。（詳見閱讀鏈接）

從深層次來看，這一現(xiàn)象與“工程化思維”傾向直接相關(guān)。以工程化思維解決社會問題可能導(dǎo)致一系列混亂。比如，蓋房子可以分得很細，甚至由幾個單位同步進行，因為可以精確計算施工位置、所需材料、工程周期等。但如果把社會目標、社會政策、社會問題的解決當(dāng)成工程去實施，進行指標化分解，不僅難以帶來確定性，反而會增加不確定性。要改變工程化思維，不能以為頂層設(shè)計越細越好、指標越多越好。由于經(jīng)濟社會運行具有很多不確定性以及信息的不對稱，難以充分預(yù)見所有可能的變化，在這種情況下需要預(yù)留一些模糊地帶，特別是創(chuàng)新，更需要“灰色”地帶和實行“黑箱”管理。社會耦合不是物理學(xué)意義上的精準耦合，而是一種模糊耦合，應(yīng)允許存在模糊地帶，否則會適得其反。因此，在宏觀環(huán)境不確定的條件下，需要為政策留有更多余地和彈性，政策考核方向是引導(dǎo)而不應(yīng)過分追求指標化。

構(gòu)建政策協(xié)同的生成機制

政策協(xié)同的生成機制包括如下幾類：

一是條塊關(guān)系的政策協(xié)同。黨中央文件一直強調(diào)給予地方更大自主權(quán)和治理權(quán)，但有些部門文件有意無意削弱了地方的自主權(quán)，甚至包括部分一票否決條款。有人調(diào)侃是“上面千把刀，底下一顆頭”。從國家治理的角度來看，地方是一級治理主體，應(yīng)賦予其轄區(qū)治理更大的自主決策權(quán)。在大的國家戰(zhàn)略、大政方針上，地方應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況創(chuàng)造性地轉(zhuǎn)化落實，而不是機械地、教條式地照搬中央政策。

二是條條關(guān)系的政策協(xié)同。首先是經(jīng)濟部門和非經(jīng)濟部門的政策協(xié)同。照理說，我國具備部門之間開展協(xié)調(diào)的政治優(yōu)勢和體制基礎(chǔ)，如果都有大局意識，條條之間的協(xié)調(diào)應(yīng)該是非常順暢的，但實際效果往往并不理想。條條之間有一個重要關(guān)系，就是事和錢的關(guān)系。由于缺乏有效的協(xié)調(diào)機制，實際上很多非財政部門出臺的政策都要求地方政府加大支出，形成了財政的未來潛在支出。如果地方政府受財力約束而難以執(zhí)行到位，可能會被問責(zé)。于是，地方只能想方設(shè)法籌資，甚至違規(guī)融資舉債，導(dǎo)致隱性債務(wù)的形成。為完成上面硬性任務(wù)，有些地方“統(tǒng)籌”財政和金融資源，或者把各國企、平臺公司的資金搞“一平二調(diào)”，以完成任務(wù)。但這樣一來，會導(dǎo)致政企不分，政府和市場沒有分工，反而會出現(xiàn)更大的風(fēng)險。曾出現(xiàn)的地方國企債券違約，與此不無關(guān)系。

因此，各個部門出臺政策應(yīng)該要有事前評估，要算未來財政支出賬，和未來的財政能力相匹配，形成“一盤棋”并納入中期財政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮。如果政策出臺沒有考慮未來的預(yù)算約束條件，要么到時候無法兌現(xiàn)，要么導(dǎo)致地方財政混亂，加劇財政風(fēng)險，這也是高質(zhì)量發(fā)展需要考慮的重大風(fēng)險問題。政策出臺時要少一點想當(dāng)然，多一點不確定性思維，積極做好風(fēng)險評估工作，將政策及其執(zhí)行可能出現(xiàn)的偏差或引致的風(fēng)險降至最小。

（作者為中國財政科學(xué)研究院研究員）

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何謂政策“合成謬誤”“分解謬誤”

政策“合成謬誤”是指從各部門來看，每項政策都是對的，都有一定道理，但合起來看，當(dāng)齊頭并進地實施時，可能就錯了。政策“分解謬誤”是指不該分解的系統(tǒng)性任務(wù)被分解了，有的分解到各部門、各地方，有的分解到各個時間段。本以為可以更好地明確責(zé)任、變壓力為動力，但過多過細的任務(wù)分解實際上反而可能會造成整體無序和相互掣肘。