“規(guī)范和引導(dǎo)資本健康發(fā)展”系列專家解讀之三

作者：中國社會科學(xué)院金融研究所研究員、國家金融與發(fā)展實驗室金融法律與金融監(jiān)管研究基地主任 鄭聯(lián)盛

4月10日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》發(fā)布。文件提出“加快發(fā)展統(tǒng)一的資本市場”“為資本設(shè)置‘紅綠燈’，防止資本無序擴(kuò)張”“進(jìn)一步規(guī)范不當(dāng)市場競爭和市場干預(yù)行為”“著力強(qiáng)化反壟斷”等要求。2021年以來，防止資本無序擴(kuò)張的政策日益深化，資本運(yùn)作的監(jiān)管更加嚴(yán)格。在新發(fā)展階段，中國需要什么樣的資本？中國資本所有者和資本中介需要重新反思界定自己的屬性、角色與作用，同時資本監(jiān)管也需要深化改革以健全資本運(yùn)作監(jiān)管的長效機(jī)制。

資本在中國經(jīng)濟(jì)增長奇跡中發(fā)揮著怎樣的作用

資本是基本的生產(chǎn)要素之一，是我國改革開放四十余年來輝煌成就取得的基本支撐，是未來國內(nèi)大循環(huán)順暢化和市場經(jīng)濟(jì)體系現(xiàn)代化的“血液”。長期以來，資本在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中扮演了不可替代的角色，為我國宏觀經(jīng)濟(jì)高速增長和全面建成小康社會提供了要素支撐，為大中型國有企業(yè)和中小微市場主體發(fā)展提供了動能。在改革開放初期，我國主要以外資直接投資方式吸引國際資本。在改革開放前20年，國外資本對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化建設(shè)提供了重大支撐。從加入世界貿(mào)易組織到全球金融危機(jī)前，我國資本形成的資金來源逐步演進(jìn)為外資和內(nèi)資雙輪驅(qū)動的模式。在本世紀(jì)初期，外資在固定資產(chǎn)投資中的地位與國家預(yù)算內(nèi)資金相當(dāng)。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，居民收入和儲蓄的提高，加上商業(yè)銀行和資本市場等金融中介的發(fā)展，國內(nèi)資本在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位日益提高，其中銀行主導(dǎo)的間接融資成為我國資本要素使用和儲蓄投資轉(zhuǎn)換的核心渠道。

全球金融危機(jī)后，國內(nèi)資本重要性大大提高，而且資本來源結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化。在反思經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式后，我國進(jìn)行了重要的經(jīng)濟(jì)體制改革，內(nèi)外資本實施一致性國民待遇原則。在國內(nèi)資本發(fā)揮日益重要作用的過程中，預(yù)算內(nèi)資金、自籌資金和其他資金來源發(fā)揮的作用更加凸顯。其中，自籌資金和其他資金來源與股權(quán)投資、股票市場、債券市場和海外融資等的資本運(yùn)作緊密相關(guān)。

新發(fā)展格局下資本要素與資本監(jiān)管再定位

在現(xiàn)代化國家建設(shè)中，資本仍將發(fā)揮不可替代的作用。資本是基本的生產(chǎn)要素之一，是金融體系長期可持續(xù)發(fā)展的核心要素，是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和新發(fā)展格局構(gòu)建的重要保障。資本要素和資本擴(kuò)張與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相伴相隨，但是，資本無序擴(kuò)張則潛藏重大風(fēng)險，需要從國家、監(jiān)管當(dāng)局和資本體系等層面重新認(rèn)識資本的功能與地位，以更好地符合新時代要求。新發(fā)展階段中，中國需要的是一個要素功能凸顯、經(jīng)營運(yùn)作合規(guī)、成本收益合理、監(jiān)管約束有效、權(quán)益保障有力的資本要素市場及其監(jiān)管體系。

從國家角度，堅持資本是經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺要素的基本定位，同時要更好地優(yōu)化資本要素的經(jīng)濟(jì)功能。一是繼續(xù)充分發(fā)揮資本作為要素服務(wù)經(jīng)濟(jì)增長的功能，進(jìn)一步強(qiáng)化市場在資源配置中的決定性作用，優(yōu)化資本、人力和技術(shù)的匹配關(guān)系，更加有效地服務(wù)中國經(jīng)濟(jì)增長。二是要有序發(fā)揮資本內(nèi)在集聚和外部引流的特征，吸引更多資源配置于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，特別是更加有效服務(wù)于創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略和自主自立的科技攻關(guān)之中。三是充分利用資本及其金融市場的資源配置功能和資本關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步發(fā)揮資本在產(chǎn)業(yè)鏈修復(fù)、價值鏈重構(gòu)和內(nèi)外經(jīng)濟(jì)互動中的鏈接功能，加快形成國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。四是充分發(fā)揮資本與技術(shù)融合的優(yōu)勢，構(gòu)建基于技術(shù)驅(qū)動的普惠金融、鄉(xiāng)村振興和共同富裕新范式，著力為中小微企業(yè)融資難、融資貴問題提供解決方案，著力為普通居民財產(chǎn)性收入增加提供資產(chǎn)來源，著力于有效保護(hù)廣大消費(fèi)者合法權(quán)益。

從國家角度，對資本所有者權(quán)利的尊重和保護(hù)是發(fā)揮資本要素經(jīng)濟(jì)功能的基本保障，是有效提高微觀市場主體利用資本積極性的必然要求。實際上，我國充分尊重資本及其所有者權(quán)益的制度框架沒有變化，仍將繼續(xù)堅持中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度，繼續(xù)堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，繼續(xù)堅持“兩個毫不動搖”，在共同富裕建設(shè)上仍堅持一次分配的主導(dǎo)作用。這些重大制度安排保持長期不變，使得中國經(jīng)濟(jì)增長的底層邏輯仍然沒有變，資本及其權(quán)益的保障也不會變。當(dāng)然，從引導(dǎo)市場預(yù)期、增強(qiáng)市場信心和激發(fā)主體活力上，國家需要公開明確強(qiáng)化資本監(jiān)管、防止資本無序擴(kuò)張的目標(biāo)是為了更好發(fā)揮資本要素功能，資本所有者合法權(quán)益和合規(guī)資本運(yùn)作都將得到有效保護(hù)。

從監(jiān)管者角度，反對壟斷和不正當(dāng)競爭行為、防止資本無序擴(kuò)張是及時且必要的，這是創(chuàng)建公平、高效、有序和穩(wěn)定的資本、金融和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的必要之舉。從資本體系監(jiān)管完善目標(biāo)出發(fā)，監(jiān)管當(dāng)局要著力于構(gòu)建資本監(jiān)管長效機(jī)制。一是強(qiáng)化資本擴(kuò)張的監(jiān)管必要性。繼續(xù)依托金融監(jiān)管體系，將資本運(yùn)作和資本擴(kuò)張納入到監(jiān)管范疇之中，避免監(jiān)管不足、空白甚至漏洞，以機(jī)構(gòu)監(jiān)管為支撐，注重功能監(jiān)管和穿透監(jiān)管，有效提升資本監(jiān)管能力和水平，實質(zhì)改善資本運(yùn)作體系的合規(guī)性和穩(wěn)健性。二是資本無序擴(kuò)張監(jiān)管需要明確既定資本擴(kuò)張有序性標(biāo)準(zhǔn)。通過明確資本擴(kuò)張既定的合規(guī)程序、投資范疇以及政策導(dǎo)向，使得資本運(yùn)作具有參照，讓資本擴(kuò)張具有紅線意識和底線思維。三是資本擴(kuò)張監(jiān)管要以法治化作為基本原則。通過完善法律制度，充分界定資本所有者、資本中介和資本監(jiān)管者等責(zé)、權(quán)、利事項，同時，有效界定監(jiān)管者邊界，堅持依法監(jiān)管。四是加強(qiáng)資本監(jiān)管政策統(tǒng)籌，避免運(yùn)動式監(jiān)管，同時充分評估監(jiān)管政策潛在的副作用或風(fēng)險，提高監(jiān)管政策統(tǒng)籌性和適宜度。五是資本擴(kuò)張監(jiān)管要提高到金融安全甚至國家安全的高度。防止資本無序擴(kuò)張要重點(diǎn)警惕大型資本和境外資本聯(lián)合的無序擴(kuò)張，這不僅容易引發(fā)“大而不倒”的道德風(fēng)險、復(fù)雜關(guān)聯(lián)性或系統(tǒng)重要性風(fēng)險以及市場壟斷或市場支配地位濫用，而且可能引發(fā)金融安全和國家安全威脅，比如資本運(yùn)作下的數(shù)據(jù)安全威脅。

在資本監(jiān)管具體操作上，要致力于強(qiáng)化預(yù)期引導(dǎo)，打消預(yù)期偏差，調(diào)動市場主體積極性，夯實未來現(xiàn)代化建設(shè)的市場主體基礎(chǔ)。堅持以法律制度建設(shè)為支撐，將黨中央 國務(wù)院發(fā)展戰(zhàn)略、政策指示和監(jiān)管要求率先轉(zhuǎn)化為法律制度，有效界定監(jiān)管部門的權(quán)力邊界，讓市場主體感受到“監(jiān)管有節(jié)”。堅持依法監(jiān)管、依法治理和依法行政，有效保障微觀市場主體權(quán)利特別是私有產(chǎn)權(quán)和資本權(quán)益，給予所有類型微觀市場主體公平、公正和公開的“一致性待遇”，讓市場主體感受到“監(jiān)管有法”。監(jiān)管當(dāng)局要以問題為導(dǎo)向，堅決嚴(yán)格實施資本運(yùn)作監(jiān)管，以嚴(yán)苛懲戒作為基本手段實質(zhì)性提高違法違規(guī)成本，同時要堅持“就事論事”，避免資本監(jiān)管泛化或擴(kuò)大化，讓市場主體感受到“監(jiān)管有度”。

從資本所有者和資本中介而言，一是資本回報要具合理性。資本要素使用和資本擴(kuò)張應(yīng)回歸要素本性，其主要目標(biāo)是服務(wù)市場主體技術(shù)革新、市場開拓、流程優(yōu)化和經(jīng)營發(fā)展，以獲得更好的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)。資本作為一種生產(chǎn)要素需要獲得合理回報，但不能脫離于基本要素的秉性成為投機(jī)工具。二是資本擴(kuò)張要有合規(guī)性。資本運(yùn)營應(yīng)在必要的監(jiān)管框架下進(jìn)行，杜絕規(guī)避監(jiān)管和監(jiān)管套利，提高風(fēng)險意識和合規(guī)意識，更不能以資本無序擴(kuò)張或利用技術(shù)手段企圖擺脫監(jiān)管制度約束甚至挑戰(zhàn)監(jiān)管權(quán)威性。三是資本擴(kuò)張要有大格局。在新發(fā)展格局下，資本要更多結(jié)合國家發(fā)展戰(zhàn)略，更多服務(wù)于科技自主創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、碳達(dá)峰碳中和、數(shù)字普惠金融、鄉(xiāng)村振興和共同富裕等國家戰(zhàn)略。

“規(guī)范和引導(dǎo)資本健康發(fā)展”系列專家解讀

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