摘 要:縣域生態(tài)環(huán)境治理不僅是生態(tài)文明的根本要求，也是破解新時代社會主要矛盾的客觀要求，是實現(xiàn)2035年遠景目標的必然要求。通過縣域生態(tài)環(huán)境治理提升整體生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，更是共同富裕的重要內(nèi)容。當前，縣域生態(tài)環(huán)境治理面臨著內(nèi)生動力不足、指引方向不明、關鍵定位不準、成效保障不力等困境。為此，需要從加強頂層設計、樹立全域治理理念、系統(tǒng)解決關鍵問題、建立健全長效機制，以及協(xié)調(diào)跨域治理行動等方面采取有效措施，推動縣域生態(tài)環(huán)境治理取得實效并實現(xiàn)可持續(xù)性。

關鍵詞:縣域生態(tài)環(huán)境治理 時代價值 生態(tài)文明 生態(tài)環(huán)境質(zhì)量

【中圖分類號】X22 【文獻標識碼】A

全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標之后，中國開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程、正在向第二個百年奮斗目標邁進。在生態(tài)文明建設實現(xiàn)新進步、扎實推進共同富裕戰(zhàn)略目標導向之下，迫切需要進一步強化生態(tài)環(huán)境治理，全面提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量?？h域生態(tài)環(huán)境治理直接關系到生態(tài)文明建設的全局，以及“十四五”時期乃至2035年遠景目標的實現(xiàn)。因此，必須從戰(zhàn)略高度重視縣域生態(tài)環(huán)境治理。

縣域生態(tài)環(huán)境治理的時代價值

縣域生態(tài)環(huán)境治理是推動生態(tài)文明建設的根本要求。生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰。黨的十九大報告明確指出，建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計；《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《綱要》）提出，“十四五”時期生態(tài)文明建設要實現(xiàn)新進步；2022年全國生態(tài)環(huán)境保護工作會議強調(diào)，“十四五”時期我國生態(tài)文明建設進入了實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關鍵時期。為此，應以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，采取更加精準科學的措施，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善。由此，縣域生態(tài)環(huán)境治理是推動生態(tài)文明建設的根本要求。

縣域生態(tài)環(huán)境治理是破解社會主要矛盾的客觀要求。黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。特別是隨著社會經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，人民對藍天、白云、綠地、碧水等良好生態(tài)環(huán)境，以及安全優(yōu)質(zhì)健康農(nóng)產(chǎn)品的需求日益成為消費市場的主旋律。良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉，是全面小康最亮麗的底色。黨中央、國務院高度關注生態(tài)環(huán)境建設，以“綠水青山就是金山銀山”理念為指引，大力推進美麗中國建設，生態(tài)環(huán)境發(fā)生了歷史性變化。但區(qū)域性生態(tài)環(huán)境形勢依然嚴峻，與新發(fā)展階段人民日益增長的美好生活需要還有一定的差距。因此，需要依據(jù)更加嚴格的環(huán)境規(guī)制，開展生態(tài)環(huán)境治理行動，全面提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。從這個意義上來講，縣域生態(tài)環(huán)境治理是破解社會主要矛盾的客觀要求。

縣域生態(tài)環(huán)境治理是實現(xiàn)2035年遠景目標的必然要求。《綱要》提出，“十四五”時期實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，生態(tài)安全屏障更加牢固，城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善；到2035年美麗中國建設目標基本實現(xiàn)。生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)是實現(xiàn)2035年遠景目標的前提，更是關鍵所在。從內(nèi)涵來講，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)不是局部改善，是全域改善；不是短期改善，是長期改善；不是微弱的改善，是顯著的改善；不是波動的改善，是穩(wěn)定改善。生態(tài)環(huán)境治理需要依據(jù)科技創(chuàng)新，借助數(shù)字化技術與手段，明確治理的重點領域，通過完善機制體制，實現(xiàn)全域治理，推動生態(tài)環(huán)境進入穩(wěn)定的良性循環(huán)軌道。為此，縣域生態(tài)環(huán)境治理不僅是實現(xiàn)“十四五”時期目標的必然要求，更是實現(xiàn)2035年遠景目標的必然要求。

縣域生態(tài)環(huán)境治理是全面提升環(huán)境質(zhì)量的有效路徑。黨的十九大報告指出，中國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。2020年7月30日，中共中央政治局會議作出重大形勢判斷：中國已進入高質(zhì)量發(fā)展階段。毋容置疑，高質(zhì)量發(fā)展需要良好的生態(tài)環(huán)境作支撐?？h域生態(tài)環(huán)境治理，是全面提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的有效途徑。為此，要以習近平生態(tài)文明思想作為根本指導，以生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展為指引，按照高質(zhì)量發(fā)展的時代要求，把生態(tài)環(huán)境治理擺在更加重要位置，按照黨中央、國務院的決策部署，因地制宜、實事求是、精準甄別制約縣域生態(tài)環(huán)境改善的關鍵問題，科學確定縣域生態(tài)環(huán)境保護目標和重點任務，采取有效措施與手段，務必使生態(tài)環(huán)境治理取得實效，切實改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

縣域生態(tài)環(huán)境治理是扎實推進共同富裕的重要內(nèi)容?！毒V要》提出，到2035年人民生活更加美好，人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展。共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求，是中國式現(xiàn)代化的重要特征。共同富裕不僅體現(xiàn)在物質(zhì)層面，而且也體現(xiàn)在精神層面，更體現(xiàn)在生態(tài)層面。實事求是來講，當前生態(tài)環(huán)境依然是實現(xiàn)共同富裕的短板與弱項。以縣域為基本單元推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的時代背景之下，縣域生態(tài)環(huán)境治理不僅是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)在要求，也是扎實推進共同富裕的重要內(nèi)容。因此，縣域生態(tài)環(huán)境治理應著力補齊城鄉(xiāng)之間生態(tài)環(huán)境基礎設施短板，將城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境治理放在平等的框架內(nèi)統(tǒng)籌考慮。

當前縣域生態(tài)環(huán)境治理所面臨的困境

責任意識不強，導致縣域生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)生動力不足。長期以來，以GDP為導向的發(fā)展模式下，縣域生態(tài)環(huán)境沒有得到應有的重視，推動縣域生態(tài)環(huán)境治理的內(nèi)生動力明顯不足。特別是，對縣域生態(tài)環(huán)境的戰(zhàn)略地位認識不全，對“綠水青山就是金山銀山”理念落實不到位，往往導致縣域生態(tài)環(huán)境治理工作被邊緣化。中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度實施以來，有效地提升了縣域決策層的生態(tài)環(huán)境保護意識，但一些地方仍然沒有從根本上轉(zhuǎn)變觀念。

當前，由于生態(tài)環(huán)境部門機構的垂直管理體制還沒有徹底完成，生態(tài)環(huán)境部門的工作處于比較尷尬的境地，難以有效開展生態(tài)環(huán)境治理工作；縣級相關職能部門之間的協(xié)調(diào)工作機制沒有建立起來，難以實施協(xié)同治理行為，影響了生態(tài)環(huán)境治理工作的開展。

縣域生態(tài)環(huán)境治理既是一項政治性很強的專業(yè)任務，也是一項專業(yè)性很強的政治任務。但縣域決策層及相關職能部門領導層面，存在著明顯的專業(yè)知識不足問題，由此導致其專業(yè)決策能力、專業(yè)領導能力、專業(yè)服務能力不強等問題，不可避免地會出現(xiàn)盲目決策、盲目指揮現(xiàn)象，生態(tài)環(huán)境治理難以取得實效。

治理理念滯后，導致縣域生態(tài)環(huán)境治理指引方向不明。生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展已成為時代主旋律。黨的十九屆五中全會提出，堅持綠水青山就是金山銀山理念，堅持尊重自然、順應自然、保護自然，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主，守住自然生態(tài)安全邊界。習近平總書記提出的新時代生態(tài)文明建設的六項原則，這些都是推動縣域生態(tài)環(huán)境治理的根本遵循。但在實踐層面，無論是縣域決策層還是相關職能部門，都存在著理念滯后現(xiàn)象，對人與自然和諧共生、山水林田湖草沙是生命共同體等理念把握不精、理解不深，由此可能導致縣域生態(tài)環(huán)境治理的方向不明，在模式、技術等措施選擇之時，難以做到統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉，從而影響縣域生態(tài)環(huán)境治理的成效，難以有效提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。

系統(tǒng)思維缺乏，導致縣域生態(tài)環(huán)境治理關鍵定位不準?？h域生態(tài)環(huán)境治理是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要系統(tǒng)思維，如此才能準確把握其中的關鍵問題，主要包括治理的主體、治理的內(nèi)容、治理的模式、治理的技術、治理的資金、治理的機制等內(nèi)容。在當前實踐過程中，縣域生態(tài)環(huán)境治理主體存在明顯的一元化特征，政府及相關職能部門成了生態(tài)環(huán)境治理的主體，特別是在農(nóng)村人居環(huán)境整治過程中，他們替代農(nóng)民成為治理的主體，而應該成為主體的農(nóng)民則游離在主體之外；在內(nèi)容上，更多地關注生態(tài)環(huán)境治理基礎設施的建設，對與之相匹配的機制等沒有同步建立起來；在模式上，當前較多地采取PPP模式，即政府和環(huán)保企業(yè)合作，參與生態(tài)環(huán)境治理公共基礎設施的建設及運營管護，但由于基層政府拖欠環(huán)保企業(yè)賬款非常嚴重，影響了環(huán)保企業(yè)進一步加大投入，提升生態(tài)環(huán)境治理水平的意愿；如此等等。正是由于縣域沒有系統(tǒng)準確把握生態(tài)環(huán)境治理中的關鍵問題并加以解決，在開展該項工作之時難免會導致定位不準問題。

長效機制缺失，導致縣域生態(tài)環(huán)境治理成效保障不力。縣域生態(tài)環(huán)境治理作為提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的有效路徑和手段，不僅需要建設一批生態(tài)環(huán)境治理的基礎設施，更需要建立與發(fā)揮基礎設施作用相匹配的長效機制?；鶎诱{(diào)研發(fā)現(xiàn)，在縣域生態(tài)環(huán)境治理行動中，并沒有與基礎設施相匹配的有效機制，主要包括不同主體的參與機制、基礎設施的管護機制、治理成效的監(jiān)督評估機制等，由此導致生態(tài)環(huán)境治理設施在短暫運營之后的“停擺”現(xiàn)象，無法保證基礎設施功能的正常發(fā)揮，生態(tài)環(huán)境治理成效的穩(wěn)定性及可持續(xù)性難以得到保障，導致資金投入的低效或者無效。這一現(xiàn)象在農(nóng)村廁所革命中表現(xiàn)得尤為突出?；鶎诱毮懿块T在實施農(nóng)戶改廁中，只關注完成改廁的農(nóng)戶數(shù)量，而不關注改廁模式是否適宜、改廁之后是否可以使用等，將惠及大眾的民生工程做成了“民怨工程”，農(nóng)村衛(wèi)生廁所使用率更能準確地表征改廁的成效，并非普及率。正是由于缺失長效機制，無法從整個鏈條對縣域生態(tài)環(huán)境治理行動的監(jiān)督，才導致上述問題的出現(xiàn)。

加強縣域生態(tài)環(huán)境治理的對策建議

加強頂層設計，系統(tǒng)謀劃縣域生態(tài)環(huán)境治理宏偉藍圖。一般而言，縣域政府主要領導的決策行為，直接影響著縣域生態(tài)環(huán)境治理工作及成效。為此，一是要強化縣域政府決策層的生態(tài)環(huán)境保護責任意識。“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。”縣域政府決策層應始終與黨中央保持高度一致，堅持以人民為中心，以滿足人民對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要為出發(fā)點，著力推動縣域生態(tài)環(huán)境治理，有效解決生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品普惠需求與有效供給不足之間的矛盾。二是要注重生態(tài)環(huán)境治理領域的專業(yè)知識學習。為此，在縣域決策層理論學習中心組集體學習時，有必要將生態(tài)環(huán)境治理領域的專業(yè)知識的普及作為重要的學習內(nèi)容，以提高縣域決策層的專業(yè)決策能力、專業(yè)領導能力、專業(yè)服務能力，避免戰(zhàn)略決策中的偏差，減少措施選擇中的不當，以及制度保障中的不力。三是制定科學合理的縣域生態(tài)環(huán)境治理規(guī)劃。新發(fā)展階段，縣域社會經(jīng)濟發(fā)展的外部環(huán)境發(fā)生了變化，生態(tài)環(huán)境治理應遵循的環(huán)境規(guī)制更加嚴格，人民群眾對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量要求更高，迫切需要制定縣域生態(tài)環(huán)境治理“十四五”規(guī)劃及2035遠景目標，并為此制定詳細科學的實施方案，明確縣域生態(tài)環(huán)境治理的重點領域，以及實施的路線圖、優(yōu)先序。

樹立全域治理理念，明確縣域生態(tài)環(huán)境治理重點領域。毋容置疑，人與自然和諧共生、山水林田湖草沙是生命共同體等理念，都是新發(fā)展階段縣域生態(tài)環(huán)境治理應該遵循的原則。除此之外，實施縣域生態(tài)環(huán)境治理還應該樹立全域治理理念，確保生態(tài)環(huán)境治理取得實效。事實上，全域治理理念從字面上理解，是一個空間的概念，但實質(zhì)上是一個綜合概念，包含著豐富的內(nèi)涵。首先，縣域生態(tài)環(huán)境治理是城鄉(xiāng)相協(xié)調(diào)的生態(tài)環(huán)境治理。不僅關注城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理，也關注鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理，將城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境治理納入到平等的框架內(nèi)統(tǒng)籌考慮，從而解決了城鄉(xiāng)二元結構下的投資偏向問題，以完善城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境治理基礎設施，提升縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。其次，縣域生態(tài)環(huán)境治理是基礎設施與長效機制相匹配的生態(tài)環(huán)境治理。不僅注重城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境基礎設施建設，而且關注與基礎設施功能發(fā)揮相匹配的長效機制建設，更好地實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理成效并保持其可持續(xù)性。第三，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理是縣域生態(tài)環(huán)境治理的重要內(nèi)容，其治理成效直接關系到鄉(xiāng)村生態(tài)振興能否實現(xiàn)。鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理應統(tǒng)籌考慮農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境改善以及農(nóng)村人居環(huán)境整治，三者缺一不可，否則都不是完整的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理。

系統(tǒng)解決關鍵問題，有效開展縣域生態(tài)環(huán)境治理行動。在前面的分析中已經(jīng)提到，縣域生態(tài)環(huán)境治理工作中，需要系統(tǒng)考慮幾個關鍵問題，這樣才能確?？h域生態(tài)環(huán)境治理取得實效。一是要明確生態(tài)環(huán)境治理的主體。為此，應明確不同參與主體的作用邊界，發(fā)揮好政府的引導作用，協(xié)調(diào)好其他參與主體的行動，共同推進縣域生態(tài)環(huán)境治理。二是明確生態(tài)環(huán)境治理的內(nèi)容。毫無疑問，不同區(qū)域縣域生態(tài)環(huán)境治理的內(nèi)容，既表現(xiàn)出一定的共性，也表現(xiàn)出明顯的差異性。因此，縣域生態(tài)環(huán)境治理應依據(jù)相應的規(guī)劃，依據(jù)治理內(nèi)容在區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展中的作用及其迫切性，制定出詳細的治理路線圖、時間表。三是明確生態(tài)環(huán)境治理的模式。不同區(qū)域縣域生態(tài)環(huán)境治理模式必須依據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展條件、地理地貌特征、氣候條件等，特別是鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理，更應該系統(tǒng)考慮到鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟發(fā)展水平、村落文化以及民風民俗等要素來確定；同時，更需要依據(jù)治理內(nèi)容的特征來確定。誠然，PPP模式在縣域生態(tài)環(huán)境治理中發(fā)揮了較好的作用，但如果用于支付環(huán)保企業(yè)的賬款存在拖欠，在一定程度上會影響治理效果的提升，也影響政府的信用及公信力。此外，縣域生態(tài)環(huán)境治理還應考慮到技術的區(qū)域適宜性、不同治理內(nèi)容所需技術的差異性。更重要的是，如何為縣域生態(tài)環(huán)境治理提供有效的資金保障，是直接影響治理成效的關鍵。

建立健全長效機制，確?？h域生態(tài)環(huán)境治理取得實效。正如前面所講，縣域生態(tài)環(huán)境治理是一個系統(tǒng)工程，治理主體具有明顯的多元化特征，包括政府、環(huán)保企業(yè)、社區(qū)、城鄉(xiāng)居民。為此，應建立健全有效的主體參與機制。特別是，在實施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動中，一是建立有效的參與機制，把農(nóng)民的參與情況作為星級家庭評比的重要內(nèi)容，以調(diào)動農(nóng)民參與的主動性、積極性，讓農(nóng)民真正參與到農(nóng)村人居環(huán)境整治提升行動的全過程。二是基于不同縣域農(nóng)村的實際情況，尤其是農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展水平，建立與完善鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理基礎設施的運營管護機制。三是建立農(nóng)村人居環(huán)境整治提升行動的監(jiān)督機制，充分發(fā)揮基層黨組織的作用，在基層黨組織領導下，建立有效的監(jiān)督隊伍、規(guī)范的監(jiān)督制度，將農(nóng)村人居環(huán)境整治提升行動全方位監(jiān)督落到實處，確保把民生工程做好、做實，真正惠及農(nóng)民。四是建立農(nóng)村人居環(huán)境整治提升行動的評估考核機制，通過第三方評估，科學甄別建設、運營、管護中存在的關鍵問題，提出更加精準的對策建議。同時，將評估結果作為考核基層政府政績的重要依據(jù)。

協(xié)調(diào)跨域治理行動，提升區(qū)域一體化發(fā)展能力與水平。當前，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和人居環(huán)境安全已經(jīng)成為中國區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展的重要制約和短板。要以推動區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治、源頭防治為重點，強化生態(tài)網(wǎng)絡共建和環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治，在一體化發(fā)展中實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量同步提升。針對縣域生態(tài)環(huán)境治理，實施協(xié)調(diào)跨域治理行為，有利于提升區(qū)域一體化發(fā)展能力與水平?？h域生態(tài)環(huán)境治理中的跨域，主要體現(xiàn)在同一流域水環(huán)境治理方面?？缬蛴腥N類型：一是同地市的縣域之間，二是同省區(qū)不同地市的縣域之間，三是不同省區(qū)的縣域之間。無論何種類型，都需要解決好如下幾個問題：

一是跨域生態(tài)環(huán)境治理的標準問題。第一種類型的跨域，水環(huán)境治理標準都是統(tǒng)一的，是沒有問題的；第二種類型的跨域，在執(zhí)行省區(qū)標準上是一致的，但不同地市執(zhí)行的標準可能存在差異；第三種類型的跨域，執(zhí)行的標準在國家標準上是一致的。為此，對于后兩種跨域，需要建立多方協(xié)同工作機制，如聯(lián)席會議和聯(lián)絡員制度，共同討論生態(tài)環(huán)境標準規(guī)范，及制定統(tǒng)一的執(zhí)行標準，更好地推動流域生態(tài)環(huán)境治理。二是跨域生態(tài)環(huán)境治理的監(jiān)測問題。不同縣域生態(tài)環(huán)境治理中，應采取統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境治理監(jiān)測評估體系，并對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)共享公用。三是跨域生態(tài)環(huán)境治理的執(zhí)法問題。不同縣域在跨域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法協(xié)作互認基礎上，實行區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作，建立健全執(zhí)法互認機制，建立統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)法規(guī)程以及推動執(zhí)法信息互通共享。

【本文作者為中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員、中國社會科學院生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟研究中心主任】

責編：李 懿／美編：王嘉騏

The Predicament of County-level Ecological and Environmental 

Governance and Suggestions for Countermeasures

Yu Fawen

Abstract: County-level ecological and environmental governance is not only a fundamental requirement of ecological progress, but also an objective request of social problems solving in the new era and a necessary demand of the Vision 2035. Furthermore, to improve the overall ecological and environmental quality through county-level ecological and environmental governance is also an important component of common prosperity for all. At present, ecological and environmental governance in county areas is faced with difficulties ranging from inadequate endogenous power, unclear direction, inaccurate positioning of the core to insufficient maintenance of achievements. In this regard, countermeasures are needed to promote effective and sustainable ecological and environmental governance in county areas. They include improving the top-level design, promoting the concept of whole-area governance, tackling key issues in a systematic manner, establishing a sound, long-term mechanism, and coordinating activities of cross-area governance.

Keywords: county-level ecological and environmental governance, value of the times, ecological progress, ecological and environmental quality

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