政策試驗(yàn)中的民主協(xié)商

從知識(shí)社會(huì)學(xué)角度看，政策制定是一個(gè)運(yùn)用多元主體擁有的知識(shí)而對(duì)政策目標(biāo)和工具進(jìn)行選擇的過程。傳統(tǒng)意義上，政策制定過程主要受決策者和政策專家主導(dǎo)。隨著試驗(yàn)成為政策制定的重要環(huán)節(jié)，它將利益相關(guān)者引入政策議程，決策者知識(shí)、專家知識(shí)遇到了公眾擁有的地方性知識(shí)的競(jìng)爭(zhēng)。在這種形勢(shì)下，專家的見解與公共輿論之間很容易發(fā)生沖突。為了協(xié)調(diào)不同主體的立場(chǎng)、觀點(diǎn)和利益訴求，需要在多方主體之間增進(jìn)協(xié)商對(duì)話，促進(jìn)不同知識(shí)的分享和交流，從而凝聚共識(shí)，形成政策知識(shí)的合作生產(chǎn)機(jī)制。

觀察中國改革的基本路徑，可以看到政策試驗(yàn)發(fā)揮了重要作用，它不僅是深化改革的一種方法，而且已經(jīng)成為一種成功的治理模式。江小涓提出，中國改革之所以如此重視試點(diǎn)，除了“尊重地方和基層的經(jīng)驗(yàn)、智慧和首創(chuàng)精神”這個(gè)基本理念外，還有“效果不確定”“意見妥協(xié)”“因地制宜”等方面的原因。她指出，大部分政策試點(diǎn)的目的在于測(cè)試和評(píng)估新政策的效果，“對(duì)新的制度或政策的實(shí)施效果還看不準(zhǔn)，需要進(jìn)行小范圍實(shí)測(cè)，觀察實(shí)效和完善改革方案”[17]。在認(rèn)知不充分情況下，通過試點(diǎn)來測(cè)試新政策的效果，既能夠積累經(jīng)驗(yàn)，也能突破障礙和緩沖壓力，是推進(jìn)改革的一種有效手段。

首先，政策試驗(yàn)構(gòu)建了針對(duì)特定議題的議事網(wǎng)絡(luò)，為決策者與基層官員、專家、公眾之間增進(jìn)溝通提供了便捷渠道。構(gòu)建跨層級(jí)、跨部門、跨界別的互動(dòng)平臺(tái)，有利于促進(jìn)各方所擁有知識(shí)的分享和交流。對(duì)于中央主導(dǎo)的政策試驗(yàn)來講，這種知識(shí)分享進(jìn)一步擴(kuò)大到中央官員、地方官員、專家和公眾等主體。各方進(jìn)行互動(dòng)的目的在于交換和協(xié)調(diào)各自提供的事實(shí)、解釋、假設(shè)及因果邏輯。通過公開討論和商討，在必要時(shí)還會(huì)引入談判機(jī)制，通過知識(shí)整合和再建構(gòu)過程，最終形成共識(shí)性的政策知識(shí)，為深化改革提供共同的認(rèn)知基礎(chǔ)。在此過程中，各方都會(huì)收集數(shù)據(jù)和證據(jù)，聽取基層官員、專家和利益相關(guān)者的意見和評(píng)價(jià)，進(jìn)而調(diào)整自身的政策立場(chǎng)，它形成了針對(duì)一項(xiàng)政策議題的民主協(xié)商決策機(jī)制。

其次，政策試驗(yàn)在小范圍開展試點(diǎn)，為持不同意見者之間增進(jìn)溝通提供了有效途徑。對(duì)于重大挑戰(zhàn)的應(yīng)對(duì)，各方行動(dòng)主體提出的問題診斷往往存在分歧，甚至立場(chǎng)和觀點(diǎn)完全對(duì)立。重大挑戰(zhàn)涉及的問題高度復(fù)雜，政策干預(yù)的手段和結(jié)果具有不確定性，不同的政策主張互相競(jìng)爭(zhēng)，難以形成統(tǒng)一意見，無法達(dá)成各方都接受的方案，這使得政策決策變得極其困難。在意見分歧的情況下，政策試點(diǎn)就成為解決問題的一種有效機(jī)制，它在小范圍內(nèi)開展試點(diǎn)，決策者具有進(jìn)退余地。政策試點(diǎn)采取讓事實(shí)說話的策略，當(dāng)政策試驗(yàn)產(chǎn)生證據(jù)時(shí)，圍繞政策議題的爭(zhēng)議就會(huì)得到緩和，從而有利于凝聚共識(shí)。在持續(xù)的試驗(yàn)和比較中，有利于探索出有效的政策道路。

最后，政策試驗(yàn)在中央與地方之間建立協(xié)商機(jī)制，為各地因地制宜推進(jìn)改革提供了可行途徑。在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體制下，政策試點(diǎn)采取中央與地方協(xié)商的方式，它允許地方根據(jù)實(shí)際情況選擇恰當(dāng)?shù)墓?jié)奏推進(jìn)改革。對(duì)于大國治理來講，全國各地的自然狀況差異較大，經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)不同，推進(jìn)改革的初始條件不一樣，深化改革的政策需求也不一樣。有些新政策適合東部地區(qū)，但卻不一定適用于西部地區(qū)。推進(jìn)改革需要考慮各地的基礎(chǔ)條件，尤其是經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的改革不能要求各地“齊步走”。政策試點(diǎn)應(yīng)與地方的自主創(chuàng)新相結(jié)合，根據(jù)實(shí)際情況分批分期推進(jìn)改革。這樣，中央提出新的政策導(dǎo)向后，基礎(chǔ)條件較好的地方先行試點(diǎn)，取得成功后形成示范效應(yīng)，其他地區(qū)跟進(jìn)學(xué)習(xí)可減少“試錯(cuò)”成本。

以試驗(yàn)民主支持韌性治理

對(duì)于一項(xiàng)復(fù)雜的政策議題來講，當(dāng)決策系統(tǒng)缺少相關(guān)知識(shí)積累時(shí)，對(duì)于政策議題的理解就會(huì)呈現(xiàn)混亂、錯(cuò)雜、分歧的特征。為了增進(jìn)認(rèn)知，就要通過小范圍試驗(yàn)來觀察不同干預(yù)措施的結(jié)果，在決策者與基層官員、專家、利益相關(guān)者之間增進(jìn)交流，傾聽不同行動(dòng)主體的意見和評(píng)價(jià)，進(jìn)而總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，把握事物發(fā)展的規(guī)律性特征，推進(jìn)新知識(shí)的生產(chǎn)。決策系統(tǒng)依靠新知識(shí)深化認(rèn)知，進(jìn)而制定新政策。隨著對(duì)政策問題的認(rèn)知走向深化，復(fù)雜問題就會(huì)變得結(jié)構(gòu)化。

政策試驗(yàn)可理解為對(duì)不同來源知識(shí)的應(yīng)用和再建構(gòu)的過程，它針對(duì)特定議題構(gòu)建議題學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)，通過互動(dòng)交流持續(xù)獲取新知識(shí)，并將其納入政策知識(shí)體系之中，形成新的政策知識(shí)建構(gòu)。在政策試驗(yàn)過程中，專家、官員、利益相關(guān)者之間持續(xù)地互動(dòng)，促進(jìn)了不同來源知識(shí)的分享和交流，并通過知識(shí)整合和再建構(gòu)過程，持續(xù)生產(chǎn)新知識(shí)。不同行動(dòng)主體所擁有的知識(shí)具有各自的特點(diǎn)：專家的知識(shí)在科學(xué)性方面具有優(yōu)勢(shì)，它依賴于同行評(píng)估機(jī)制進(jìn)行質(zhì)量審查；官員的知識(shí)與政府實(shí)踐和行政流程密切相關(guān)，它強(qiáng)調(diào)知識(shí)的政治性和應(yīng)用價(jià)值，但在評(píng)估機(jī)制上并不那么嚴(yán)格；利益相關(guān)者的知識(shí)以特定情境下的經(jīng)驗(yàn)積累為基礎(chǔ)，主要表現(xiàn)為地方性知識(shí)或者見解。

在多層級(jí)治理體系中，與中央政府相比，地方政府對(duì)本地情況更為了解，在地方性事務(wù)方面擁有信息優(yōu)勢(shì)，而中央政府掌握著決策權(quán)，雙方之間的信息傳遞是有限的[18]。如何利用地方政府的信息優(yōu)勢(shì)改進(jìn)公共治理呢？一種有效的途徑就是區(qū)分決策權(quán)與探索權(quán)，中央政府對(duì)試點(diǎn)地區(qū)實(shí)行特殊授權(quán)，將新政策的探索權(quán)讓渡給學(xué)習(xí)能力強(qiáng)的地方政府。試驗(yàn)民主針對(duì)政策問題構(gòu)建議事平臺(tái)，將中央官員、地方官員、專家和利益相關(guān)者納入議事過程，促進(jìn)了不同來源知識(shí)的分享、交流和應(yīng)用，有利于化解統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和有效治理之間的張力，既發(fā)揮統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)勢(shì)，又充分利用不同來源的知識(shí)，提升政策決策的科學(xué)性和民主性，增強(qiáng)國家治理的韌性和適應(yīng)性。

“韌性”（resilience）這一概念最初應(yīng)用于力學(xué)、工程學(xué)領(lǐng)域，用來衡量物體受外部壓力后反彈回原初狀態(tài)的程度。后來，這一概念進(jìn)一步拓展內(nèi)涵，用以表達(dá)應(yīng)對(duì)能力、適應(yīng)能力等，并在生態(tài)學(xué)、管理學(xué)等領(lǐng)域得到應(yīng)用[19]。“韌性”刻畫了系統(tǒng)受到外界干擾時(shí)所表現(xiàn)出的一系列能力，包括吸收外界沖擊和擾動(dòng)的能力、通過建立學(xué)習(xí)機(jī)制提升自適應(yīng)的能力、回復(fù)到原初狀態(tài)或達(dá)到更好狀態(tài)的能力，以及降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和損失的能力等[20]。就國家治理來講，韌性治理意味著不同主體之間保持著相對(duì)穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)關(guān)系，當(dāng)受到外部沖擊時(shí)，不同主體之間又能夠迅速進(jìn)行協(xié)調(diào)，以保持國家治理的彈性和調(diào)適能力。韌性治理承認(rèn)個(gè)人理性能力的有限性[21]，強(qiáng)調(diào)國家治理要調(diào)動(dòng)多方主體的積極性和創(chuàng)造力，決策者要增進(jìn)與基層官員、專家、利益相關(guān)者的互動(dòng)，促進(jìn)不同來源知識(shí)的分享、交流和應(yīng)用。

韌性治理是在國家治理基本結(jié)構(gòu)已經(jīng)制度化的背景下，為了激發(fā)多元主體的內(nèi)生活力，政治系統(tǒng)設(shè)置開放性、包容性的政策議程，使各類行動(dòng)主體都能參與政策過程，從而持續(xù)優(yōu)化公共政策體系及公共治理模式，有效應(yīng)對(duì)各種沖擊和挑戰(zhàn)。對(duì)于大國治理來講，既要維護(hù)公共政策的統(tǒng)一性，又要保障地方治理的有效性，一個(gè)有效的途徑便是引入政策試驗(yàn)機(jī)制，圍繞特定政策議題，構(gòu)建跨層級(jí)、跨部門、跨界別的政策網(wǎng)絡(luò)，將中央官員、地方官員、專家、利益相關(guān)者都納入?yún)f(xié)商過程。在政策試驗(yàn)中，中央官員、地方官員、專家、利益相關(guān)者的立場(chǎng)和觀點(diǎn)反映了各自的信仰體系和價(jià)值觀，他們對(duì)相關(guān)問題具有各自的看法，并且形成差異化甚至對(duì)立的解釋和假設(shè)。不同來源的知識(shí)的分享和交流，有利于整合各方意見和觀點(diǎn)，在試驗(yàn)結(jié)果及其產(chǎn)生的證據(jù)引導(dǎo)下，各方之間增進(jìn)協(xié)調(diào)，從而凝聚共識(shí)，達(dá)成各方都能接受的政策安排。

我們從試驗(yàn)民主的視角剖析中國改革的行動(dòng)邏輯，可以看到，政策試驗(yàn)創(chuàng)設(shè)了一種議事網(wǎng)絡(luò)，決策者通過這種途徑收集基層官員、專家和公眾的意見和建議，并根據(jù)反饋獲得的信息持續(xù)改進(jìn)政策安排。這種“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的政策試驗(yàn)和知識(shí)生產(chǎn)過程，使中國改革實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和有效治理兩者的并行不悖，積累了國家治理與改革的中國經(jīng)驗(yàn)，提供了發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的中國方案。試驗(yàn)民主的運(yùn)作實(shí)踐及經(jīng)驗(yàn)表明，深化改革需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)一種組織學(xué)習(xí)機(jī)制，高效率地運(yùn)用專家、地方官員和利益相關(guān)者擁有的知識(shí)，推進(jìn)不同來源知識(shí)的分享和交流。

基于上述分析，提升國家治理的韌性和適應(yīng)性，有必要從以下幾個(gè)方面優(yōu)化政策試驗(yàn)的組織安排和機(jī)制設(shè)計(jì)。

一是區(qū)分政策議題的不同屬性，有針對(duì)性地選擇適宜的試驗(yàn)?zāi)Ｊ?，提升政策知識(shí)生產(chǎn)的有效性。從組織方式看，政策試驗(yàn)可分為受控實(shí)驗(yàn)、地方試點(diǎn)和創(chuàng)新探索三種類型，三者的認(rèn)知邏輯具有差異性。受控實(shí)驗(yàn)將科學(xué)實(shí)驗(yàn)作為政策分析的一種研究方法，它將隨機(jī)化視為實(shí)驗(yàn)的決定性特征。對(duì)于技術(shù)性議題來講，選擇受控實(shí)驗(yàn)方式，可更為精確地檢驗(yàn)一種政策方案的有效性。然而，政策議題往往涉及大量的政治因素，公共政策總是被賦予某些價(jià)值目標(biāo)，這些目標(biāo)可能來自于國家治理的價(jià)值導(dǎo)向、公眾參與所表達(dá)的目標(biāo)訴求、政府官員以及政策專家的價(jià)值選擇[22]。政策分析需要考慮所涉及機(jī)構(gòu)和人員的價(jià)值觀和影響力。對(duì)于目標(biāo)模糊、存在價(jià)值沖突的改革議題來講，決策者僅提出了新的政策思路，尚未形成明確的政策方案，在這種情況下，更適合采取小范圍試點(diǎn)的方式，鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)制定并實(shí)施新方案，收集基層官員、專家、利益相關(guān)者的評(píng)價(jià)和意見，有利于增進(jìn)政策認(rèn)知，提升政策決策的理性和正當(dāng)性水平。

二是改進(jìn)政策試驗(yàn)的機(jī)制設(shè)計(jì)，盡可能提出新的框架性思路，并采取小范圍試點(diǎn)方式，減輕基層試點(diǎn)項(xiàng)目過多導(dǎo)致的行政負(fù)擔(dān)。當(dāng)前，有的行政部門在發(fā)出試點(diǎn)倡議時(shí)，并沒有提出新的政策導(dǎo)向或設(shè)計(jì)。大部分地方試點(diǎn)都屬于一種“創(chuàng)新”試探，它們并沒有框架性的政策設(shè)計(jì)，只是強(qiáng)調(diào)探索和創(chuàng)新。一些試點(diǎn)項(xiàng)目的意義僅在于“有故事可講”，可將匯報(bào)材料寫得更為生動(dòng)。有研究發(fā)現(xiàn)，在實(shí)踐中，政策試點(diǎn)存在被科層化“捕獲”的現(xiàn)象。既然試點(diǎn)變成了創(chuàng)新性探索，當(dāng)上級(jí)政府發(fā)出倡議后，下級(jí)政府及相關(guān)部門就會(huì)被裹挾進(jìn)來，基層政府承擔(dān)了大量的試點(diǎn)項(xiàng)目，試點(diǎn)單位往往沒有充足的時(shí)間和精力對(duì)現(xiàn)行治理方式進(jìn)行反思和改進(jìn)，只能采取“以不變應(yīng)萬變”的程式化運(yùn)作[23]。鑒于此，提升政策試驗(yàn)的組織學(xué)習(xí)功能，有必要改進(jìn)機(jī)制設(shè)計(jì)，決策者在接受新理念后，要盡可能提出新的政策導(dǎo)向，傳遞新的政策信號(hào)，并在小范圍內(nèi)開展試點(diǎn)，防止政策試點(diǎn)異化為科層化的運(yùn)作形態(tài)。

三是區(qū)分政策試點(diǎn)的局部成功和全國有效性，在推廣地方經(jīng)驗(yàn)前，需要引入對(duì)話和審議程序，聽取專家和利益相關(guān)者的聲音，防止地方經(jīng)驗(yàn)在大范圍推廣中出現(xiàn)問題。在改革成為主流話語的背景下，地方政府熱衷于各種創(chuàng)新性探索。一些政策試點(diǎn)只是為了支持已經(jīng)作出的創(chuàng)新決策，論證這種政策主張的正確性，因此試點(diǎn)提供了經(jīng)過包裝的“證據(jù)”支撐的匯報(bào)材料[24]。然而，有的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)是在嚴(yán)格控制干擾因素的前提下形成的，并且消耗了大量的人力、物力和財(cái)力資源。當(dāng)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)大面積推開后，由于無法控制的因素，政策實(shí)施就可能難以取得同樣的效果。政府治理具有多維度的目標(biāo)任務(wù)，在常態(tài)情況下，地方政府不可能在某一領(lǐng)域投入太多資源。這使得一些精心打造的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，卻出現(xiàn)了難以進(jìn)行推廣的問題。為扭轉(zhuǎn)這種現(xiàn)象，在試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和推廣過程中，需要遵循協(xié)商民主原則，構(gòu)建對(duì)話和審議機(jī)制，讓不同觀點(diǎn)都具有分享和交流的機(jī)會(huì)，在互相砥礪中增進(jìn)認(rèn)知，從試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)中提煉具有更廣適用性的政策知識(shí)。

四是創(chuàng)設(shè)政策試驗(yàn)的交流平臺(tái)，在中央官員、地方官員、專家、利益相關(guān)者之間增進(jìn)互動(dòng)和知識(shí)交流。政策試驗(yàn)致力于通過局部試點(diǎn)的方式為政策決策提供證據(jù)支持。持續(xù)變化的外部環(huán)境，激發(fā)政策分析人員提出新思想和政策倡議。新的政策主張是否有效，需要在小范圍內(nèi)開展試點(diǎn)進(jìn)行評(píng)估。政策試驗(yàn)通過區(qū)分決策權(quán)和探索權(quán)，賦予試點(diǎn)地區(qū)在特定議題領(lǐng)域的自主探索權(quán)，為政策創(chuàng)新和持續(xù)調(diào)整留出空間，使基層官員、專家、利益相關(guān)者能夠參與試驗(yàn)議程，利用各自擁有的知識(shí)來改進(jìn)地方治理。為了促進(jìn)不同來源知識(shí)的分享和交流，政策試驗(yàn)需要構(gòu)建跨層級(jí)、跨部門、跨界別的議題平臺(tái)，從而容納各方參與者，彼此分享觀點(diǎn)和看法，進(jìn)而對(duì)政策知識(shí)進(jìn)行再建構(gòu)，形成政策知識(shí)的共同生產(chǎn)機(jī)制。

五是持續(xù)對(duì)地方試點(diǎn)及經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行評(píng)估，對(duì)地方性知識(shí)進(jìn)行歸納和提煉，并將其轉(zhuǎn)化為更為規(guī)范化、系統(tǒng)化的一般性知識(shí)。在政策試驗(yàn)中，小范圍試點(diǎn)取得成功后，首先需要發(fā)揮專家的作用，通過調(diào)研和評(píng)估的過程，識(shí)別有效制度安排，從地方經(jīng)驗(yàn)中提煉新概念，將實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為概念性知識(shí)，為地方經(jīng)驗(yàn)的分享、交流和傳播提供便利。對(duì)于不同地區(qū)在試點(diǎn)中積累的成功經(jīng)驗(yàn)，也需要專家進(jìn)行總結(jié)和歸納，對(duì)地方性知識(shí)進(jìn)行整合，形成更為結(jié)構(gòu)化的系統(tǒng)性知識(shí)，從而深化對(duì)政策問題及應(yīng)對(duì)措施的認(rèn)知。隨著對(duì)政策議題的發(fā)展規(guī)律具有更多認(rèn)知，議題自身的不確定性就會(huì)降低。隨之，政治系統(tǒng)通過政策制定過程，采納專家提供的系統(tǒng)性知識(shí)，將其轉(zhuǎn)化為制度性安排，在更大范圍內(nèi)發(fā)揮作用。

（本文系國家社科基金重大項(xiàng)目“中國特色政策試驗(yàn)與政府間學(xué)習(xí)機(jī)制研究”和中國人民大學(xué)科研基金重大項(xiàng)目“政策試驗(yàn)?zāi)Ｊ降膰H比較研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)分別為：19ZDA123、20XNL022）