今年《政府工作報告》提出，增強區(qū)域發(fā)展平衡性協調性。支持產業(yè)梯度轉移和區(qū)域合作。工信部等十部門不久前發(fā)布了《關于促進制造業(yè)有序轉移的指導意見》，這是貫徹落實黨中央國務院決策部署的重要舉措，是優(yōu)化資源空間配置和生產力布局、維護產業(yè)鏈供應鏈安全穩(wěn)定、加快構建新發(fā)展格局的迫切需要。
隨著技術的進步、生產成本和市場的變化以及生態(tài)保護要求的提高，制造業(yè)在地域空間上發(fā)生位移，從高技術區(qū)域逐步向中低技術區(qū)域依次梯度轉移。改革開放以來，我國積極承接來自發(fā)達國家的產業(yè)轉移，同時國內產業(yè)也不斷從沿海地區(qū)向中西部地區(qū)轉移。近些年，也出現勞動密集型產業(yè)向周邊低成本國家的轉移。而在國際上，美歐國家也開始出現制造業(yè)回流現象。當前，百年變局和世紀疫情相互交織，正在沖擊、改變和重組全球產業(yè)鏈和供應鏈。在此背景下，黨中央運籌帷幄，及時作出構建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的戰(zhàn)略決策，推動制造業(yè)有序轉移，不僅有利于產業(yè)合理布局和區(qū)域協調聯動發(fā)展，也有利于引導產業(yè)鏈關鍵環(huán)節(jié)留在國內，保障產業(yè)鏈完整和供應鏈暢通。
近年來，我國東部發(fā)達地區(qū)加快產業(yè)結構轉型升級，對不適宜當地發(fā)展的產業(yè)一部分就地關停、一部分向外轉移，為高新產業(yè)的成長騰出空間，產業(yè)轉移換來了產業(yè)層次的提升和環(huán)境的美化，促進了經濟高質量發(fā)展。作為欠發(fā)達地區(qū)，中西部地區(qū)大力改善營商環(huán)境，積極承接國內外產業(yè)轉移，增加了地方就業(yè)和財政收入，外出打工回流日益增多，加快了當地工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程。同時應看到，目前各地承接產業(yè)轉移也面臨著各種問題和困難，諸如區(qū)位交通不便、園區(qū)基礎設施不足、土地和能耗指標約束等。應對困難和挑戰(zhàn)，各地區(qū)必須堅持揚長避短，改革創(chuàng)新，不斷提升產業(yè)承接的能力和水平。
新時期促進制造業(yè)的有序轉移和承接，必須遵循市場經濟規(guī)律，尊重產業(yè)轉移中企業(yè)主體地位和區(qū)位選擇權，同時，強化政府在關鍵領域和關鍵環(huán)節(jié)的政策引導，明確制造業(yè)轉移和承接的重點產業(yè)與重點區(qū)域。具體來說，一方面要結合不同行業(yè)的特性和發(fā)展階段，按照產業(yè)鏈延鏈、補鏈、強鏈的要求，引導勞動密集型產業(yè)、高載能行業(yè)、中低端制造業(yè)和相關生產性服務業(yè)，向具備承接條件的地區(qū)轉移。另一方面要引導各地區(qū)統籌資源環(huán)境要素稟賦、產業(yè)發(fā)展基礎、能耗雙控和碳達峰碳中和目標，差異化、集群化和提升式地承接產業(yè)轉移，避免同質化、分散化和低水平重復建設，重點支持和鼓勵產業(yè)向中西部和東北地區(qū)、革命老區(qū)等特殊類型地區(qū)轉移，并向中心城市和城市群集聚發(fā)展。
在產業(yè)轉移過程中需要重視解決“轉得出、接得住”的有效機制問題，可以從三個方面著力。一是增強產業(yè)轉出區(qū)的“轉出”動力，主要包括建立產業(yè)轉出區(qū)與轉入區(qū)關于產值、稅收、用地、能耗等指標的分享機制，完善產業(yè)轉出區(qū)發(fā)展“飛地經濟”的激勵政策。二是增強產業(yè)轉入區(qū)的“接盤”能力，主要包括引導金融機構創(chuàng)新支持產業(yè)承接的金融產品，在風險可控的前提下，設立產業(yè)轉移與承接基金；完善產業(yè)轉入區(qū)政策配套措施，比如對重點集聚區(qū)在用地、稅收、能耗、人才等政策方面適度傾斜。三是增強轉出區(qū)與轉入區(qū)的有效對接，主要包括建立產業(yè)轉移對接的公共服務信息平臺，舉辦產業(yè)轉移對接活動，優(yōu)化證照登記、海關監(jiān)管、信息對接等政務服務。此外，要深化跨地區(qū)產業(yè)深度合作模式，鼓勵發(fā)達地區(qū)通過托管、共建等形式帶動欠發(fā)達和特殊類型地區(qū)產業(yè)發(fā)展和科技成果的孵化轉化。
有序促進產業(yè)轉移還要重視避免引起新的污染轉移、產能過剩等問題。要更加嚴格地落實國家生態(tài)環(huán)境保護的相關要求，統籌產業(yè)區(qū)域轉移與資源環(huán)境、“雙碳”、產能管控等目標，突出抓好生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控和產能置換辦法，切實遏制“兩高”項目盲目發(fā)展。
（作者系中國區(qū)域經濟學會副會長兼秘書長、鄭州國家中心城市研究院首席專家）
