【摘要】在國(guó)家政策導(dǎo)向和實(shí)踐推動(dòng)下，整體系統(tǒng)保護(hù)因符合生物多樣性保護(hù)的科學(xué)機(jī)理、功能關(guān)聯(lián)性、多元化利益平衡等要求，開始成為我國(guó)生物多樣性保護(hù)法治體系建設(shè)的重要內(nèi)容。在法治視野下，生物多樣性整體系統(tǒng)保護(hù)不僅具有保護(hù)目標(biāo)整體性、法律規(guī)制手段多樣性、保護(hù)主體協(xié)同性等法理基礎(chǔ)，而且在生物多樣性跨境保護(hù)、流域性生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然保護(hù)地整體性保護(hù)等方面已有充分的法治實(shí)踐。立足于生物多樣性整體性保護(hù)的意涵和現(xiàn)有法治基礎(chǔ)，今后可從法律規(guī)范體系、行政監(jiān)管體制、科學(xué)評(píng)估機(jī)制、公私協(xié)同的保護(hù)模式等角度為實(shí)現(xiàn)生物多樣性法律規(guī)制范式向整體系統(tǒng)轉(zhuǎn)變提供路徑保障。
【關(guān)鍵詞】生物多樣性 法律規(guī)制 范式轉(zhuǎn)變 整體系統(tǒng)
【中圖分類號(hào)】D922.6 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.04.005
【作者簡(jiǎn)介】秦天寶，武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長(zhǎng)、教授、博導(dǎo)。研究方向?yàn)榄h(huán)境法、比較法、國(guó)際法。主要著作有《生物多樣性保護(hù)的法律與實(shí)踐》《Research Handbook on Chinese Environmental Law》等。
2021年夏，一群云南亞洲象舉家遷徙、北移南返的“冒險(xiǎn)”旅程引起社會(huì)各界關(guān)注。此次云南亞洲象群北移南返安全防范和應(yīng)急處置工作，反映了社會(huì)各界在政府有關(guān)部門的組織協(xié)調(diào)下積極參與野生動(dòng)物保護(hù)工作，深入貫徹了人與自然和諧發(fā)展理念，是我國(guó)生物多樣性保護(hù)工作進(jìn)展的一個(gè)縮影。此次亞洲象北移南遷事件也為生物多樣性保護(hù)工作提出了一系列問題：生物多樣性保護(hù)的對(duì)象是否僅為個(gè)別珍稀野生物種？生物多樣性保護(hù)的方式是不是單純劃定相關(guān)的自然保護(hù)區(qū)或制定相關(guān)保護(hù)名錄進(jìn)行保護(hù)？生物多樣性保護(hù)目的是否就是對(duì)有關(guān)生態(tài)物種資源進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)？同時(shí)，在法治的視野下，當(dāng)前生物多樣性法律保護(hù)在法治理念、立法形式、行政監(jiān)管等方面仍然具有單一性和分散性，逐漸難以滿足生物多樣性的整體性保護(hù)需求。在此背景下，為明晰新時(shí)代生物多樣性保護(hù)的總體目標(biāo)和法治需求，我們需要把生物多樣性保護(hù)的科學(xué)機(jī)理貫徹于法治保障實(shí)踐當(dāng)中：基于生物多樣性保護(hù)的整體系統(tǒng)性，生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制同樣需要轉(zhuǎn)向整體系統(tǒng)的范式。
整體系統(tǒng)理念是生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制的必然要求
堅(jiān)持整體系統(tǒng)理念不僅是立足于生物多樣性保護(hù)的種類多樣性、范圍廣泛性、生態(tài)系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性等特征，實(shí)現(xiàn)生物多樣性全方位保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求，而且也是在人與自然和諧發(fā)展的視域下，協(xié)調(diào)人類對(duì)于生物資源的開發(fā)利用需求與生物資源可持續(xù)發(fā)展之間關(guān)系的首要前提。
符合生物多樣性保護(hù)的科學(xué)機(jī)理。2021年10月，在我國(guó)昆明舉辦的2020年聯(lián)合國(guó)生物多樣性大會(huì)上，“生態(tài)文明：共建地球生命共同體”成為此次大會(huì)的重要主題，此次大會(huì)從“地球生命共同體”的角度詮釋了世界各國(guó)對(duì)于生物多樣性整體系統(tǒng)保護(hù)的關(guān)注。生物多樣性是人類賴以生存的必要條件，是人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。生物多樣性由遺傳資源多樣性、物種多樣性和生態(tài)系統(tǒng)多樣性三個(gè)層次構(gòu)成。山、水、林、田、湖、草、沙、冰是一個(gè)生命共同體，對(duì)維持全球生態(tài)平衡具有重要意義。[1]生物多樣性保護(hù)除了對(duì)遺傳資源、物種、生態(tài)系統(tǒng)三個(gè)層次進(jìn)行綜合性保護(hù)以外，還從自然生態(tài)整體系統(tǒng)觀的角度強(qiáng)調(diào)了生物多樣性系統(tǒng)內(nèi)部的密切關(guān)聯(lián)性，即生物多樣性保護(hù)應(yīng)當(dāng)在滿足自然生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展需求的前提下，對(duì)不同層次、不同種類、不同領(lǐng)域的自然生態(tài)要素進(jìn)行綜合性、整體性保護(hù)。在此背景下，整體系統(tǒng)理念除了秉持傳統(tǒng)自然生態(tài)保護(hù)中對(duì)個(gè)別物種或資源的利用可持續(xù)性、數(shù)量增長(zhǎng)性保護(hù)理念以外，更為關(guān)注生物多樣性所包括的各種物種資源、遺傳資源、生態(tài)系統(tǒng)之間對(duì)于實(shí)現(xiàn)整體自然生態(tài)永續(xù)發(fā)展的協(xié)同增益性，把各種自然生態(tài)要素有機(jī)統(tǒng)一地納入生物多樣性保護(hù)的整體系統(tǒng)框架之內(nèi)，從而以整體性自然生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)同保護(hù)推進(jìn)人與自然的和諧發(fā)展。
生物多樣性保護(hù)的科學(xué)機(jī)理除體現(xiàn)為自然生態(tài)系統(tǒng)的整體系統(tǒng)性外，還從國(guó)家安全體系的視角反映出生物多樣性保護(hù)的整體系統(tǒng)性。隨著經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展和我國(guó)對(duì)外開放不斷擴(kuò)大，進(jìn)出境的動(dòng)植物及其產(chǎn)品種類和數(shù)量增勢(shì)明顯，動(dòng)植物疫情和外來物種入侵等問題也因此被納入生態(tài)安全的范疇；與之類似的是，生物遺傳資源流失、生物多樣性減少在我國(guó)也被視為生態(tài)安全問題加以防范。[2]隨著2020年生物安全被納入國(guó)家安全體系，作為生物安全重要內(nèi)容的生物多樣性保護(hù)工作除了具有改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、保護(hù)生物資源多樣性目標(biāo)以外，還被賦予了保障國(guó)家安全的責(zé)任，尤其是《中華人民共和國(guó)生物安全法》（以下簡(jiǎn)稱《生物安全法》）明確了“防范外來物種入侵與保護(hù)生物多樣性”內(nèi)容后，整體系統(tǒng)觀念更為符合生物多樣性保護(hù)實(shí)現(xiàn)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、保障國(guó)家安全的多重任務(wù)需求。在國(guó)家安全視域下，生物多樣性保護(hù)作為生物安全的重要組成部分成為國(guó)家安全體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從而根據(jù)《生物安全法》確立了“保障人民生命健康，保護(hù)生物資源和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)生物技術(shù)健康發(fā)展”的基本目標(biāo)。在此背景下，整體系統(tǒng)觀念在生物多樣性保護(hù)中的貫徹融入則不僅體現(xiàn)為自然生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部的整體協(xié)調(diào)保護(hù)，而且還是作為國(guó)家生物安全戰(zhàn)略部署的重要內(nèi)容，通過統(tǒng)籌規(guī)劃自然生態(tài)保護(hù)、公眾生命健康、生物技術(shù)三者之間的協(xié)同共進(jìn)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)在國(guó)家安全體系中的應(yīng)有價(jià)值。
適應(yīng)生物多樣性系統(tǒng)的功能關(guān)聯(lián)性。從綜合生態(tài)系統(tǒng)的視角來看，生物多樣性的保護(hù)需考慮系統(tǒng)內(nèi)的所有構(gòu)成要素的特性和分布，把握要素的運(yùn)行方式及關(guān)聯(lián)，分類調(diào)整以驅(qū)使其轉(zhuǎn)化產(chǎn)生向心保護(hù)的整體動(dòng)能。[3]在整體系統(tǒng)理念下，生物多樣性保護(hù)不再局限于對(duì)特定種類、特定領(lǐng)域的生物資源或生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行孤立性保護(hù)，而是立足于生物多樣性種類多樣、系統(tǒng)多元、領(lǐng)域廣泛等特征，強(qiáng)調(diào)生物多樣性各個(gè)自然生態(tài)要素之間的功能關(guān)聯(lián)性和生物多樣性系統(tǒng)的統(tǒng)一性，以自然生態(tài)要素的系統(tǒng)性保護(hù)實(shí)現(xiàn)生物多樣性的整體性保護(hù)。黨的十九大報(bào)告明確了“構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)”的要求，在國(guó)家政策導(dǎo)向?qū)用鎻?qiáng)調(diào)了生物多樣性系統(tǒng)的功能關(guān)聯(lián)性。除了政策導(dǎo)向以外，深圳首條用于野生動(dòng)物保護(hù)的生態(tài)廊道、河南沿黃710公里生態(tài)廊道、珠三角地區(qū)水鳥生態(tài)廊道等地方生態(tài)廊道建設(shè)則從實(shí)踐的角度體現(xiàn)出生物多樣性系統(tǒng)的功能關(guān)聯(lián)性。生態(tài)廊道主要是依據(jù)生物多樣性保護(hù)需求，以線性或帶狀形式把孤立的、分散的生態(tài)系統(tǒng)單元進(jìn)行空間連接，從而為該廊道內(nèi)物種之間、生態(tài)系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)有序發(fā)展提供充分的生態(tài)空間。生態(tài)廊道建設(shè)不僅體現(xiàn)了以自然生態(tài)要素的系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性推動(dòng)整體性保護(hù)的生物多樣性保護(hù)理念，而且也是整體系統(tǒng)觀念下生態(tài)功能導(dǎo)向的生物多樣性保護(hù)機(jī)制的科學(xué)實(shí)踐。
以生態(tài)廊道、自然保護(hù)地為代表的保護(hù)措施反映了整體系統(tǒng)的保護(hù)理念與生物多樣性系統(tǒng)的功能關(guān)聯(lián)性高度契合，體現(xiàn)了生物多樣性對(duì)完整生態(tài)系統(tǒng)的綜合保護(hù)。與此同時(shí)，生物多樣性系統(tǒng)的功能關(guān)聯(lián)性還推動(dòng)了人類對(duì)于生物多樣性系統(tǒng)過度索取和破壞的反思，進(jìn)而為重構(gòu)人與自然之間和諧關(guān)系提供了整體系統(tǒng)的生物多樣性保護(hù)理念。人類社會(huì)對(duì)于生物多樣性的保護(hù)主要受人與自然之間關(guān)系的影響，由于長(zhǎng)期以來對(duì)生物多樣性系統(tǒng)的功能關(guān)聯(lián)性認(rèn)識(shí)不足，人類社會(huì)往往過度利用和恣意破壞生物多樣性資源來滿足自身短期的生存發(fā)展需求，最終造成生物資源乃至生態(tài)系統(tǒng)的破壞，從而影響人與自然之間和諧永續(xù)關(guān)系。隨著人類社會(huì)對(duì)自然發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)深化，生物多樣性系統(tǒng)的功能關(guān)聯(lián)性開始成為生物多樣性保護(hù)的科學(xué)依據(jù)。人類開發(fā)利用各種生物多樣性資源除了堅(jiān)持保育、修復(fù)以外，開始更為關(guān)注開發(fā)利用單一生物資源或生態(tài)區(qū)域?qū)τ谡w自然生態(tài)系統(tǒng)的影響，并將此種影響作為規(guī)制其開發(fā)利用行為的重要準(zhǔn)則，從而體現(xiàn)出生物多樣性系統(tǒng)的功能關(guān)聯(lián)性對(duì)整體系統(tǒng)保護(hù)理念的現(xiàn)實(shí)要求。
平衡生物多樣性保護(hù)的多元化利益。環(huán)境利益融合了生態(tài)性利益、精神性利益以及環(huán)境經(jīng)濟(jì)利益等核心利益，從屬性上說包括環(huán)境公益和環(huán)境私益。它的復(fù)雜性在于其不單需要對(duì)個(gè)體私益的協(xié)調(diào)，還涉及了環(huán)境公益，正是這種環(huán)境利益的公益屬性與私益之間的沖突迫切需要法律公平地重新進(jìn)行利益配置。[4]在生物多樣性保護(hù)實(shí)踐中，生物物種、資源或系統(tǒng)的保護(hù)往往被看作是環(huán)境公益，而在此過程中為保護(hù)環(huán)境公益往往需要個(gè)體環(huán)境私益進(jìn)行讓渡或減益，從而實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)的整體性目標(biāo)。然而，生物多樣性保護(hù)中環(huán)境公益的實(shí)現(xiàn)不是對(duì)環(huán)境私益的絕對(duì)壓制和侵犯，而是在整體性生物多樣性保護(hù)目標(biāo)的范圍內(nèi)對(duì)環(huán)境公益與環(huán)境私益進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，最終獲得環(huán)境利益的增益或減損的尺度和范圍。
在生物多樣性保護(hù)中，顯性矛盾是生物資源保護(hù)和開發(fā)利用的矛盾，隱性矛盾是生物多樣性保護(hù)的公共利益與生物資源利用主體個(gè)體利益之間的矛盾。[5]平衡生物多樣性保護(hù)的公共利益與生物資源利用主體個(gè)體利益之間的矛盾不應(yīng)當(dāng)是僅在數(shù)量方面增加或減少利益，而是應(yīng)當(dāng)把環(huán)境公益與環(huán)境私益統(tǒng)一納入生物多樣性保護(hù)整體性目標(biāo)當(dāng)中，通過科學(xué)評(píng)估研判獲取兩者最大利益公約數(shù)，最終獲得生物多樣性保護(hù)環(huán)境利益的整體質(zhì)量保證。所以，在整體系統(tǒng)理念下，生物多樣性保護(hù)對(duì)多元化利益的平衡首先應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確把握公共利益與個(gè)體利益的范圍和內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與自然生態(tài)三者的可持續(xù)發(fā)展。然后在此目標(biāo)指引下對(duì)生物資源或生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化傳承等個(gè)體利益要素進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)，從而實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)多元化利益的平衡。
生物多樣性整體系統(tǒng)法律規(guī)制的法理闡釋與法治實(shí)踐
黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在全面依法治國(guó)、建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化新的偉大實(shí)踐中，創(chuàng)造性地發(fā)展了中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論，創(chuàng)立了習(xí)近平法治思想。[6]習(xí)近平法治思想作為建設(shè)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家的思想引領(lǐng)與核心準(zhǔn)則，為生物多樣性保護(hù)法治建設(shè)提供了明確方向。在習(xí)近平法治思想引領(lǐng)下，我國(guó)生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制向整體系統(tǒng)范式轉(zhuǎn)變不僅有了堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)，而且當(dāng)前生物多樣性保護(hù)法治實(shí)踐也為生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制范式的轉(zhuǎn)變提供了有益經(jīng)驗(yàn)。
法理闡釋。習(xí)近平法治思想提出的“全面依法治國(guó)是一個(gè)系統(tǒng)工程，要整體謀劃，更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”理念，使得生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制范式向整體系統(tǒng)的轉(zhuǎn)變不僅在自然生態(tài)整體性保護(hù)層面獲得了科學(xué)理念指引，而且也在法治體系建設(shè)方面明確了生物多樣性整體系統(tǒng)保護(hù)的法治保障路徑。
1.生物多樣性保護(hù)目標(biāo)的整體性。山、水、林、田、湖、草，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在林草，它們相互作用、相互聯(lián)系、相互影響。生態(tài)系統(tǒng)的整體性要求對(duì)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的立法規(guī)制必須遵循其整體性的特征。[7]在生態(tài)整體主義理念下，生物多樣性保護(hù)的法律規(guī)制目標(biāo)應(yīng)當(dāng)與自然生態(tài)系統(tǒng)整體性保護(hù)相契合，以實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)整體性保護(hù)為整體目標(biāo)，通過綜合性法律規(guī)制手段對(duì)生物多樣性蘊(yùn)含的各種自然生態(tài)要素進(jìn)行層次性、系統(tǒng)性保護(hù)，從而促成以整體系統(tǒng)的目標(biāo)推動(dòng)形成系統(tǒng)綜合的生物多樣性法律規(guī)制體系。
在環(huán)境法視域下，生態(tài)整體主義并非意味著向生態(tài)中心主義的轉(zhuǎn)向，而是在保護(hù)路徑和保護(hù)手段上更加關(guān)注生態(tài)系統(tǒng)的整體性（而非其組成部分），更加強(qiáng)調(diào)法律主體的環(huán)境保護(hù)義務(wù)以及生態(tài)系統(tǒng)對(duì)人類行為的限制。[8]也就是說，生物多樣性保護(hù)目標(biāo)的整體性除了立足于自然生態(tài)系統(tǒng)的整體關(guān)聯(lián)性特征以外，更為關(guān)注運(yùn)用法律規(guī)制手段實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)發(fā)展與自然生態(tài)的整體統(tǒng)一。此外，生物多樣性保護(hù)目標(biāo)的整體性是在把人類社會(huì)與自然生態(tài)共同納入統(tǒng)一共同體的前提下，通過生物多樣性保護(hù)的各種法律關(guān)系，明確各法律主體間的權(quán)利與義務(wù)，合理規(guī)制人類利用開發(fā)生物多樣性資源的行為，從而實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)與自然生態(tài)系統(tǒng)和諧永續(xù)發(fā)展的最終目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)作為調(diào)整社會(huì)關(guān)系的主觀性法律規(guī)制范式與作為自然生態(tài)系統(tǒng)的客觀性生物多樣性資源之間的銜接融合。
2.法律規(guī)制手段的綜合性。生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制以實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)的整體保護(hù)為根本目標(biāo)，而此中所包含的自然生態(tài)個(gè)體、物種種群、生物資源體系、生態(tài)系統(tǒng)等內(nèi)容都屬于法律規(guī)制的范圍，即法律規(guī)制必須立足于整體性規(guī)制目標(biāo)，采用針對(duì)性、類別化的手段對(duì)生物多樣性體系中的各要素進(jìn)行具體保護(hù)，從而實(shí)現(xiàn)法律規(guī)制層面生物多樣性保護(hù)的整體系統(tǒng)性。在生物多樣性保護(hù)實(shí)踐中，以平衡多元化的利益結(jié)構(gòu)為主要目標(biāo)的法律規(guī)制活動(dòng)不僅應(yīng)采取具有強(qiáng)制執(zhí)行力的行政管制型手段去對(duì)抗損害公共利益的個(gè)別非法行為，而且為獲取利益主體對(duì)于法律規(guī)制活動(dòng)的共同支持，還應(yīng)當(dāng)注重匯集和發(fā)揮各利益主體在生物多樣性保護(hù)中的合力。發(fā)揮著思想教育、行為引導(dǎo)、政策宣示等功能的行政指導(dǎo)型法律規(guī)制手段將為生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制提供更為靈活有效的選擇。
在生物安全視角下，生物多樣性保護(hù)是生物安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的重要環(huán)節(jié)。為實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防控的整體性和全過程性，需要通過系統(tǒng)性的法律手段對(duì)生物多樣性進(jìn)行全方位保護(hù)。生物安全風(fēng)險(xiǎn)固有的傳擴(kuò)力不以任何行政邊界為限制的法治意義在于其必須采取系統(tǒng)化視角，盡可能地全面覆蓋或明或暗的風(fēng)險(xiǎn)“增生點(diǎn)”，上述種種制度措施歸合為生物安全風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)的全程控制機(jī)制。全程控制的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制需要協(xié)調(diào)各行政主體和企事業(yè)單位的工作以達(dá)成相對(duì)穩(wěn)定的常態(tài)化保障效果。[9]在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的時(shí)代背景下，生物多樣性保護(hù)除了強(qiáng)調(diào)整體自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)以外，還具有實(shí)現(xiàn)生物安全風(fēng)險(xiǎn)全面性防控的意涵，并且基于生物安全風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域多樣性、風(fēng)險(xiǎn)來源不可預(yù)測(cè)性、損害不可逆性等特征，此種風(fēng)險(xiǎn)防控理念更為注重對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的提前識(shí)別和全過程管控。因而，生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制手段的綜合性不僅體現(xiàn)為不同主體基于自身風(fēng)險(xiǎn)防控資源而采取的系統(tǒng)化風(fēng)險(xiǎn)防控手段，而且也表現(xiàn)為基于整體風(fēng)險(xiǎn)防控的需求，生物多樣性保護(hù)在不同領(lǐng)域和具體環(huán)節(jié)對(duì)于法律規(guī)制手段要求的差異性。
3.生物多樣性保護(hù)利益主體的協(xié)同性。由于生物多樣性保護(hù)蘊(yùn)含了政府代表國(guó)家行使的有關(guān)生物資源國(guó)家所有權(quán)、利益相關(guān)者通過法律授權(quán)獲得的生物多樣性資源的利用權(quán)、收益權(quán)等，反映了生物多樣性保護(hù)必須是在整體利益平衡的理念下對(duì)不同利益主體進(jìn)行協(xié)同保護(hù)。同時(shí)，生物多樣性的整體系統(tǒng)保護(hù)不僅體現(xiàn)了法律對(duì)多元化利益結(jié)構(gòu)的衡平，而且也要求各利益相關(guān)主體應(yīng)當(dāng)基于共同的整體性保護(hù)目標(biāo)構(gòu)建一種互動(dòng)協(xié)作的關(guān)系。在風(fēng)險(xiǎn)防控視角下，政府不得不擴(kuò)展其權(quán)力邊界，積極防控各種公共安全風(fēng)險(xiǎn)。這是因?yàn)?，在個(gè)體層面，任何個(gè)體都無力單獨(dú)實(shí)現(xiàn)公共安全，因而只能由政府保障公共安全，確保公共安全成為政府的基本義務(wù)；與之相應(yīng)，個(gè)體需要讓渡部分權(quán)利，政府需要擴(kuò)張部分權(quán)力。[10]在此過程中，生物多樣性保護(hù)因其系統(tǒng)廣泛、要素復(fù)雜、領(lǐng)域多元等特征推動(dòng)多種主體成為了生物多樣性保護(hù)的利益相關(guān)者，并且結(jié)合生物多樣性保護(hù)與生物安全的密切關(guān)聯(lián)性，使得生物多樣性保護(hù)利益主體結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)政府領(lǐng)導(dǎo)下多主體協(xié)作參與的樣態(tài)。
生物多樣性保護(hù)利益主體的協(xié)同性除了注重政府領(lǐng)導(dǎo)下的利益主體多元化以外，也強(qiáng)調(diào)了政府內(nèi)部各行政部門的行政行為協(xié)同一致性。在生物多樣性保護(hù)法治實(shí)踐中，行政主體尤其是政府依據(jù)法律授權(quán)承擔(dān)著生物多樣性保護(hù)的重要職能，而政府的各行政部門則決定了政府職能的實(shí)現(xiàn)效率和價(jià)值。為實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)的統(tǒng)一性，政府應(yīng)當(dāng)保證其開展生物多樣性保護(hù)決策制定、執(zhí)行、監(jiān)督等行政監(jiān)管活動(dòng)的“鏈條式”特征，避免部分政府部門因自身片面利益而出現(xiàn)的孤立性、隱蔽性行政行為，從而割裂政府生物多樣性保護(hù)工作的整體性和連貫性。
法治實(shí)踐。黨的十九大報(bào)告提出：“實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系，構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性”。隨著我國(guó)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)工作的全面推進(jìn)，在國(guó)家政策導(dǎo)向下，多元化的法治實(shí)踐也為生物多樣性法律規(guī)制的范式轉(zhuǎn)變提供了可靠經(jīng)驗(yàn)借鑒。
1.生物多樣性的跨境保護(hù)。生物多樣性保護(hù)的整體系統(tǒng)性除了關(guān)注自然生態(tài)系統(tǒng)的整體保護(hù)以外，還強(qiáng)調(diào)了以特定區(qū)域的生物多樣性系統(tǒng)為范圍進(jìn)行整體性保護(hù)，并且此種保護(hù)往往因呈現(xiàn)明顯跨境特征而要求多個(gè)國(guó)家乃至全球的通力合作從而實(shí)現(xiàn)生物多樣性的整體系統(tǒng)保護(hù)。我國(guó)因邊界線極長(zhǎng)，覆蓋自然生態(tài)系統(tǒng)廣泛，使得跨境保護(hù)成為生物多樣性保護(hù)的重要內(nèi)容。當(dāng)前，我國(guó)在東北地區(qū)設(shè)立了三江、八岔島、洪河、興凱湖、達(dá)賚湖5個(gè)雙邊或多邊跨界自然保護(hù)區(qū)，規(guī)劃在建的有汪清、琿春兩個(gè)跨界自然保護(hù)區(qū)；在西南地區(qū)設(shè)立了中越跨境生物多樣性景觀和廊道、中老跨境生物多樣性聯(lián)合保護(hù)區(qū)域兩個(gè)雙邊跨境生物多樣性保護(hù)區(qū)，規(guī)劃建設(shè)的有高黎貢山中緬聯(lián)合保護(hù)區(qū)。[11]
在我國(guó)生物多樣性跨境保護(hù)的法治實(shí)踐中，一方面在規(guī)范體系層面形成了包括國(guó)際公約、雙邊或多邊條約、國(guó)際宣言或共識(shí)以及國(guó)內(nèi)法律規(guī)范在內(nèi)的多層次制度體系，為我國(guó)生物多樣性的跨境保護(hù)提供了具體的行為規(guī)范和利益保障；另一方面在國(guó)際合作機(jī)制框架內(nèi)，我國(guó)與相關(guān)國(guó)家和地區(qū)也形成了國(guó)家之間、地方政府之間、社會(huì)組織之間的綜合性合作機(jī)制。2021年10月，在昆明舉行的聯(lián)合國(guó)《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì)上通過的《昆明宣言》也重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了“各國(guó)政府繼續(xù)合作推動(dòng)將保護(hù)和可持續(xù)利用生物多樣性納入或‘主流化’到?jīng)Q策之中，包括將生物多樣性的多元價(jià)值納入到政策、法規(guī)、規(guī)劃進(jìn)程、減貧戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)核算中，并加強(qiáng)生物多樣性跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制”等加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)國(guó)際合作的內(nèi)容?？梢姡覈?guó)生物多樣性跨境保護(hù)的法治實(shí)踐不僅體現(xiàn)了生物多樣性保護(hù)對(duì)于跨境乃至全球合作的客觀要求，而且伴隨著中國(guó)在國(guó)際生物多樣性保護(hù)工作中展現(xiàn)的負(fù)責(zé)任大國(guó)擔(dān)當(dāng)，我國(guó)開始成為生物多樣性跨境保護(hù)法治實(shí)踐的重要倡導(dǎo)者和引領(lǐng)者。
2.流域性生態(tài)環(huán)境保護(hù)。2021年3月起施行的《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《長(zhǎng)江保護(hù)法》）從立法層面反映了我國(guó)首部國(guó)家層面的河流流域立法對(duì)于生物多樣性系統(tǒng)進(jìn)行整體性保護(hù)的理念。該法第四十條第三款規(guī)定：“國(guó)務(wù)院林業(yè)和草原主管部門和長(zhǎng)江流域省級(jí)人民政府林業(yè)和草原主管部門會(huì)同本級(jí)人民政府有關(guān)部門，根據(jù)不同生態(tài)區(qū)位、生態(tài)系統(tǒng)功能和生物多樣性保護(hù)的需要，發(fā)布長(zhǎng)江流域國(guó)家重要濕地、地方重要濕地名錄及保護(hù)范圍，加強(qiáng)對(duì)長(zhǎng)江流域濕地的保護(hù)和管理，維護(hù)濕地生態(tài)功能和生物多樣性。”在流域性生態(tài)環(huán)境保護(hù)有了國(guó)家專門立法依據(jù)背景下，生物多樣性保護(hù)的法治實(shí)踐也更具整體系統(tǒng)性?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》堅(jiān)持遵循長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性、完整性特征，不僅注重長(zhǎng)江全流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)，而且提出了生物多樣性整體系統(tǒng)保護(hù)的新理念?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》對(duì)生物多樣性保護(hù)除了注意對(duì)生態(tài)系統(tǒng)和生物資源的保育性保護(hù)以外，更為強(qiáng)調(diào)以保護(hù)、修復(fù)和永續(xù)發(fā)展為核心的整體系統(tǒng)保護(hù)，并以此為相關(guān)法律制度布局的重要依據(jù)。同時(shí)，為保證生物多樣性保護(hù)的空間覆蓋范圍和監(jiān)管效率，《長(zhǎng)江保護(hù)法》基于生物多樣性保護(hù)的區(qū)域空間性，不僅設(shè)置了跨行政區(qū)域的生態(tài)監(jiān)管機(jī)制，而且在此機(jī)制下明確了基層行政主體相關(guān)監(jiān)管職責(zé)，實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)江流域生物多樣性保護(hù)監(jiān)管機(jī)制的整體系統(tǒng)性。
3.自然保護(hù)地的整體性保護(hù)。自然保護(hù)地是對(duì)有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種和重要遺傳資源的國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、各類自然公園所在陸地、陸地水體或者海域，依法劃定一定面積予以特殊保護(hù)和管理的區(qū)域，建立自然保護(hù)地體系的首要目標(biāo)是增加生物多樣性就地保護(hù)的有效性。[12]我國(guó)目前已建立自然保護(hù)區(qū)2740多個(gè)，總面積約占陸地國(guó)土面積的14.8%，保護(hù)了我國(guó)超過90%的陸地自然生態(tài)系統(tǒng)類型，約89%的國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物種類，以及大多數(shù)重要自然遺跡。[13]2019年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），在明確了自然保護(hù)地對(duì)于生物多樣性保護(hù)的重要價(jià)值前提下，分別從總體思路、分級(jí)管理、科學(xué)利用、多方參與等角度明確了我國(guó)自然保護(hù)地建設(shè)的政策導(dǎo)向。該《意見》明確的“保持生態(tài)系統(tǒng)完整”“實(shí)行全過程統(tǒng)一管理”等理念，不僅反映了新時(shí)期我國(guó)自然保護(hù)地建設(shè)整體系統(tǒng)理念，而且為生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制的范式轉(zhuǎn)變提供了政策依據(jù)。此外，2020年12月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作暫行辦法》頒布施行以及今后將出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)地法》也反映出以保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)整體性和生物多樣性為主要目的的我國(guó)自然保護(hù)地保護(hù)法治體系也將向整體系統(tǒng)轉(zhuǎn)型。
生物多樣性保護(hù)整體系統(tǒng)法律規(guī)制的實(shí)現(xiàn)路徑
在新時(shí)代背景下，應(yīng)從整體性的角度準(zhǔn)確把握擬解決問題的復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建具有針對(duì)性的問題解決系統(tǒng)，通過該系統(tǒng)各個(gè)部分的相互作用和聯(lián)系形成解決問題的整體性合力。[14]在國(guó)家政策導(dǎo)向和實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)現(xiàn)實(shí)需求的推動(dòng)下，生物多樣性整體系統(tǒng)保護(hù)理念的逐步確立，生物多樣性保護(hù)的法理基礎(chǔ)與法治實(shí)踐更為關(guān)注在整體系統(tǒng)層面實(shí)現(xiàn)法治建構(gòu)與生物多樣性保護(hù)實(shí)踐的目標(biāo)一致性和體系銜接性，今后推動(dòng)生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制范式向整體系統(tǒng)轉(zhuǎn)變的實(shí)現(xiàn)路徑可從以下幾方面展開。
建立健全綜合系統(tǒng)的法律體系。良好法律功能的實(shí)現(xiàn)不僅需要強(qiáng)大的法律制度設(shè)計(jì)能力，還需要實(shí)施過程中政策的合理運(yùn)用。法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。[15]健全完善的生物多樣性保護(hù)法律體系一方面把各主體環(huán)境利益運(yùn)用系統(tǒng)規(guī)范的形式予以具體表現(xiàn)，通過明確不同主體的權(quán)責(zé)義務(wù)來規(guī)范各主體開發(fā)利用生物資源或生態(tài)系統(tǒng)的行為，從而實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)的政策宣示、保護(hù)理念、原則等內(nèi)容的具象化；另一方面，立足于整體系統(tǒng)觀念的生物多樣性保護(hù)法律體系也有利于整合包括法律規(guī)制、行政監(jiān)管、司法保障、社會(huì)參與等多元化的生物多樣性保護(hù)資源和手段，從而使生物多樣性保護(hù)的目標(biāo)與法治實(shí)踐高度契合。
建立健全綜合系統(tǒng)的法律體系首先要求上位理念和目的的整體系統(tǒng)性。在當(dāng)前生物多樣性保護(hù)法律規(guī)范體系中，基于對(duì)生物多樣性具體領(lǐng)域或特定物種的針對(duì)性保護(hù)，現(xiàn)有規(guī)范體系仍然體現(xiàn)出明顯的領(lǐng)域孤立性和形式分散性。但是，不可否認(rèn)的是當(dāng)前我國(guó)生物多樣性保護(hù)的法律規(guī)范體系已經(jīng)在很大程度上為法治實(shí)踐提供了立法支撐，為今后建立健全綜合系統(tǒng)的法律體系提供了充足基礎(chǔ)。在此背景下，法律體系完善的重心應(yīng)當(dāng)是謹(jǐn)慎審視整體系統(tǒng)法律體系的內(nèi)涵要求，即注重以生物多樣性整體系統(tǒng)的保護(hù)為主線，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有法律規(guī)范體系內(nèi)部的關(guān)聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)具體性法律規(guī)范制度差異性與整體法律規(guī)范理念一致性的銜接融合。
通過橫縱法律體系的建構(gòu)，能夠促進(jìn)開放聯(lián)動(dòng)的網(wǎng)狀規(guī)則運(yùn)行機(jī)制，使法律體系形成“自足自洽的彌散機(jī)制”。[16]在今后探討制定國(guó)家層面的生物多樣性保護(hù)專門立法問題時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確該專門立法的立法定位和框架，不僅應(yīng)從理念、原則、目的等方面明確生物多樣性整體系統(tǒng)保護(hù)的內(nèi)容，為下位立法的制定和實(shí)施提供標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，而且在具體制度設(shè)置方面，宜從綜合性、總攬性的角度安排生物多樣性保護(hù)的基本制度，如預(yù)防性、強(qiáng)制性、指導(dǎo)性等類別化制度，從而在法律制度形式實(shí)現(xiàn)整體系統(tǒng)性的同時(shí)，為下位法的具體制度設(shè)計(jì)提供充足空間。同時(shí)，作為國(guó)家層面的生物多樣性保護(hù)立法還應(yīng)當(dāng)與《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)生物安全法》等國(guó)家層面立法進(jìn)行互動(dòng)銜接，圍繞生物多樣性整體系統(tǒng)保護(hù)的根本目的將相關(guān)法律制度規(guī)范予以整合協(xié)調(diào)，為生物多樣性保護(hù)實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)的整體性保護(hù)以及平衡多元化的利益結(jié)構(gòu)提供體系完善、系統(tǒng)有序的法律制度體系。
強(qiáng)化統(tǒng)一協(xié)調(diào)的行政監(jiān)管體制。法律之制是法治的靜態(tài)面向，強(qiáng)調(diào)法律規(guī)則與法律制度在形式上的健全與完善，其關(guān)鍵是建立以法律規(guī)則為核心的健全的法律體系，進(jìn)而形成具有內(nèi)在一致性的法秩序。當(dāng)法律規(guī)范體系基于共同的理念而形成相對(duì)無矛盾的、統(tǒng)一的秩序時(shí)，即為法秩序。[17]從法律體系的靜態(tài)面向轉(zhuǎn)化為立法者所期待的法秩序過程則需要法律規(guī)制和制度的具體實(shí)施，保證法律實(shí)施效果與立法目的的高度統(tǒng)一，而作為法律執(zhí)行者的國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法則成為實(shí)現(xiàn)法秩序的重要內(nèi)容。所以，生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制范式的轉(zhuǎn)變，不僅需要從制度規(guī)范體系層面明確整體系統(tǒng)理念和行為規(guī)范，而且也應(yīng)當(dāng)注重發(fā)揮行政監(jiān)管機(jī)制推動(dòng)生物多樣性保護(hù)法律制度與實(shí)踐統(tǒng)一協(xié)調(diào)的重要職能。
生物多樣性保護(hù)因具有生態(tài)領(lǐng)域多樣、空間范圍廣泛、利益結(jié)構(gòu)多元等特征，使得生物多樣性保護(hù)的行政監(jiān)管機(jī)制為實(shí)現(xiàn)整體系統(tǒng)的法律體系建構(gòu)目的，而必須把其行政權(quán)力的規(guī)制范圍覆蓋到生物多樣性保護(hù)的各個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)對(duì)生物多樣性中的生物資源和生態(tài)系統(tǒng)的全面保護(hù)。生物多樣性保護(hù)行政監(jiān)管實(shí)踐往往存在多部門職權(quán)重疊交叉的情形，容易造成行政監(jiān)管職權(quán)的沖突或失位，影響生物多樣性的整體性保護(hù)。統(tǒng)一協(xié)調(diào)的行政監(jiān)管機(jī)制則不僅需要國(guó)家層面生物多樣性保護(hù)權(quán)威性領(lǐng)導(dǎo)體制的統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)（如《生物安全法》明確的國(guó)家生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制），而且也應(yīng)當(dāng)注意克服部分地方生物多樣性保護(hù)實(shí)踐中因追求片面部門利益而造成的孤立行政執(zhí)法現(xiàn)象。今后統(tǒng)一協(xié)調(diào)的生物多樣性行政監(jiān)管機(jī)制一方面在領(lǐng)導(dǎo)體制方面可明確以國(guó)家生物多樣性保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制為中心，協(xié)調(diào)發(fā)揮國(guó)家有關(guān)行政部門的監(jiān)管合力，實(shí)現(xiàn)國(guó)家層面監(jiān)管機(jī)制的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性；另一方面在地方行政監(jiān)管方面應(yīng)關(guān)注生物多樣性保護(hù)行政行為的整體性，即明確地方各級(jí)政府是生物多樣性保護(hù)主要監(jiān)管主體的前提下，實(shí)現(xiàn)各級(jí)地方政府組成部門在履行行政職能過程中的銜接性，保證地方各級(jí)政府行政行為的權(quán)威性和統(tǒng)一性，從而實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)管機(jī)制在推動(dòng)生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制范式向整體系統(tǒng)轉(zhuǎn)變過程中執(zhí)法理念與效果的一致性。
完善多層次的科學(xué)評(píng)估機(jī)制。利用生物多樣性資源應(yīng)采用可持續(xù)的方式，以確保生物遺傳資源的永續(xù)利用，而不能基于純粹的功利主義驅(qū)動(dòng)，破壞生物多樣性的自我恢復(fù)能力。[18]《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》明確了“組織對(duì)自然保護(hù)地管理進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，及時(shí)掌握各類自然保護(hù)地管理和保護(hù)成效情況”，“制定以生態(tài)資產(chǎn)和生態(tài)服務(wù)價(jià)值為核心的考核評(píng)估指標(biāo)體系和辦法”等要求，反映出國(guó)家政策導(dǎo)向?qū)τ诮⒔∪鄬哟蔚纳锒鄻有员Ｗo(hù)科學(xué)評(píng)估機(jī)制的要求。在順應(yīng)生物多樣性資源利用客觀規(guī)律和政策導(dǎo)向要求下，今后可從自然體系生態(tài)系統(tǒng)永續(xù)發(fā)展與社會(huì)價(jià)值實(shí)現(xiàn)兩方面構(gòu)建生物多樣性保護(hù)的科學(xué)評(píng)估機(jī)制。
根據(jù)世界自然保護(hù)聯(lián)盟的歸納，所有自然保護(hù)地的共性目標(biāo)包括：保護(hù)生物多樣性、為區(qū)域保護(hù)戰(zhàn)略作出貢獻(xiàn)、維護(hù)景觀或棲息地及其包含的物種和生態(tài)系統(tǒng)的多樣性、具備足夠大的面積確保特定的保護(hù)目標(biāo)的完整性和長(zhǎng)久維持、永久維護(hù)所擁有的價(jià)值、在管理計(jì)劃以及監(jiān)測(cè)評(píng)估項(xiàng)目的指導(dǎo)之下能夠?qū)崿F(xiàn)適應(yīng)性管理的正常運(yùn)轉(zhuǎn)、擁有明確和公平的治理體系。[19]同時(shí)，根據(jù)《長(zhǎng)江保護(hù)法》第四十一條“國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和長(zhǎng)江流域省級(jí)人民政府建立長(zhǎng)江流域水生生物完整性指數(shù)評(píng)價(jià)體系，組織開展長(zhǎng)江流域水生生物完整性評(píng)價(jià)，并將結(jié)果作為評(píng)估長(zhǎng)江流域生態(tài)系統(tǒng)總體狀況的重要依據(jù)”的規(guī)定，生物多樣性保護(hù)主要目標(biāo)體現(xiàn)為自然生態(tài)系統(tǒng)方面的物種資源、區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)等要素在被人類開發(fā)利用時(shí)能獲得保育性和永續(xù)性的保護(hù)，從而實(shí)現(xiàn)自然體系生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定。今后建立以自然生態(tài)系統(tǒng)永續(xù)發(fā)展為標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)估體系時(shí)，除了以物種資源、生態(tài)環(huán)境的持續(xù)發(fā)展為標(biāo)準(zhǔn)以外，還應(yīng)當(dāng)把相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)融入到行政執(zhí)法、權(quán)力監(jiān)督、司法保障等實(shí)踐中，從而保障科學(xué)評(píng)估機(jī)制對(duì)不同主體行為的全面檢驗(yàn)和規(guī)范。
在社會(huì)價(jià)值實(shí)現(xiàn)方面，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出“實(shí)施生物多樣性保護(hù)重大工程，構(gòu)筑生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)”的要求，反映了生物多樣性保護(hù)不僅是自然生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護(hù)的重要環(huán)節(jié)，而且也在整體系統(tǒng)視域下體現(xiàn)了生物多樣性保護(hù)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體布局的關(guān)鍵地位。黨的十八大以來，隨著生態(tài)文明建設(shè)成為我國(guó)“五位一體”總體布局的重要內(nèi)容，生態(tài)保護(hù)不僅反映了我們黨和政府對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的認(rèn)識(shí)，而且生態(tài)文明建設(shè)也代表了新時(shí)代背景下黨的執(zhí)政主題、人民核心利益、法治國(guó)家建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等多元化內(nèi)容。在此背景下，生物多樣性保護(hù)的評(píng)估機(jī)制除了包括自然生態(tài)系統(tǒng)要素以外，還應(yīng)當(dāng)把政策貫徹、人民利益保障、依法治國(guó)等內(nèi)容作為評(píng)估機(jī)制的重要組成部分，從而實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)與新時(shí)代中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的同步協(xié)調(diào)性。
探索公私協(xié)同的保護(hù)模式。生物多樣性整體系統(tǒng)性的保護(hù)要求對(duì)生物多樣性涉及的各種生態(tài)系統(tǒng)和物種資源進(jìn)行全面性保護(hù)，而在此過程中擔(dān)負(fù)重要保護(hù)職能的行政主體雖然具有行政職權(quán)、行政監(jiān)管資源等優(yōu)勢(shì)，但是面對(duì)系統(tǒng)復(fù)雜、種類多樣、利益多元的生物多樣性保護(hù)責(zé)任時(shí)，仍然容易存在保護(hù)能力與保護(hù)職責(zé)脫節(jié)的問題。與此同時(shí)，生物多樣性保護(hù)還涉及不同主體多元化利益的平衡，為實(shí)現(xiàn)不同主體在生物多樣性保護(hù)事項(xiàng)的趨同一致性，也需要為不同主體構(gòu)建利益訴求與保障機(jī)制。在此背景下，為實(shí)現(xiàn)生物多樣性整體系統(tǒng)保護(hù)，在立足于生物多樣性保護(hù)的領(lǐng)域廣泛性、利益多元性等特征前提下，不僅需要發(fā)揮行政主體的監(jiān)管職權(quán)和資源進(jìn)行公共事務(wù)管理的優(yōu)勢(shì)，而且也應(yīng)當(dāng)考慮行政主體在技術(shù)支持、專業(yè)知識(shí)等方面存在的不足，并為包括專家學(xué)者、專業(yè)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、公眾在內(nèi)的社會(huì)主體提供參與生物多樣性保護(hù)的充足空間，從而以行政主體與社會(huì)主體的協(xié)同配合來實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)的生態(tài)維系、利益平衡等目標(biāo)。
在此基礎(chǔ)上，由于政府、市場(chǎng)和社會(huì)多元主體參與生態(tài)治理的目的就是要實(shí)現(xiàn)公共資源的優(yōu)化配置，前提是有清晰的主體權(quán)利（力）邊界、順暢的訴求表達(dá)機(jī)制、有效的糾紛化解與溝通平臺(tái)。這些只能為法治體系所供給，即立法明晰權(quán)利義務(wù)關(guān)系、執(zhí)法司法保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與主體間的制衡。[20]所以，建立健全生物多樣性保護(hù)公私協(xié)同的保護(hù)模式，仍然需要在法治視野下構(gòu)建相關(guān)的法律規(guī)制框架，即以生物多樣性保護(hù)的利益保障為中心，在明確不同主體的權(quán)責(zé)界限前提下，構(gòu)建行政主體與社會(huì)主體之間的利益溝通和保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主體對(duì)行政主體行為的信賴和支持。同時(shí)，為避免生物多樣性保護(hù)行政決策容易出現(xiàn)的孤立性、專斷性現(xiàn)象，還應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮社會(huì)主體的專業(yè)知識(shí)、技術(shù)能力等優(yōu)勢(shì)，為行政主體的決策制定、法律實(shí)施等活動(dòng)提供可靠的依據(jù)和參照，從而在公私協(xié)作方面為推動(dòng)生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制范式的順利轉(zhuǎn)型提供有益支撐。
結(jié)語
生物多樣性保護(hù)不僅意味著需要對(duì)物種資源、生態(tài)系統(tǒng)等自然要素進(jìn)行全面系統(tǒng)保護(hù)，而且也反映了對(duì)生物多樣性資源開發(fā)利用過程中不同主體的利益平衡，從而為生物多樣性整體系統(tǒng)的保護(hù)賦予了新的意涵。在此背景下，我國(guó)生物多樣性保護(hù)法治的理論基礎(chǔ)與實(shí)踐更為注重實(shí)現(xiàn)生物多樣性的整體系統(tǒng)保護(hù)，法律規(guī)制范式在新時(shí)代背景下也開始向整體系統(tǒng)轉(zhuǎn)變。在整體系統(tǒng)理念下，今后生物多樣性保護(hù)法律規(guī)制范式的轉(zhuǎn)變不僅在法治體系外在的法治理念、原則等方面強(qiáng)調(diào)生物多樣性的整體系統(tǒng)保護(hù)，而且基于當(dāng)前我國(guó)法治基礎(chǔ)對(duì)于生物多樣性保護(hù)的重要價(jià)值，此種轉(zhuǎn)變也體現(xiàn)為法治體系內(nèi)部的制度設(shè)計(jì)、組織領(lǐng)導(dǎo)、利益保障等方面銜接更為順暢與協(xié)調(diào)，從而實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)法治體系與社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求的高度契合。
（本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“整體系統(tǒng)觀下生物多樣性保護(hù)的法律規(guī)制研究”和司法部法治建設(shè)與法學(xué)理論研究部級(jí)科研項(xiàng)目“整體系統(tǒng)觀下生物安全法律體系研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)分別為：19ZDA162、20SFB3026）
注釋
[1]秦天寶、田春雨：《生物多樣性保護(hù)專門立法探析》，《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》，2021年第6期。
[2]章軻：《生態(tài)環(huán)境部答一財(cái)：疫情暴露生物安全治理能力不足》，第一財(cái)經(jīng)，https://www.yicai.com/news/100524777.html，2020年2月28日。
[3]秦天寶、袁昕：《推進(jìn)生物多樣性跨境區(qū)域保護(hù)的中國(guó)實(shí)踐》，《生物多樣性》，2021年第2期。
[4]董正愛：《社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展中生態(tài)秩序的法律構(gòu)造——基于利益博弈與工具理性的結(jié)構(gòu)分析與反思》，《法學(xué)評(píng)論》，2012年第5期。
[5]溫亞利、謝屹：《中國(guó)生物多樣性資源權(quán)屬特點(diǎn)及對(duì)保護(hù)影響分析》，《北京林業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2009年第4期。
[6]張文顯：《習(xí)近平法治思想的基本精神和核心要義》，《東方法學(xué)》，2021年第1期。
[7]陳廷輝、林賀權(quán)：《從還原主義到生態(tài)整體主義：我國(guó)環(huán)境保護(hù)立法模式的轉(zhuǎn)變》，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2021年第3期。
[8]參見白洋、楊曉春：《論環(huán)境法生態(tài)整體主義意蘊(yùn)及其實(shí)現(xiàn)進(jìn)路》，《山東理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2019年第1期。
[9]秦天寶：《我國(guó)生物安全領(lǐng)域首部基本法的亮點(diǎn)與特征》，《人民論壇》，2021年第11期。
[10]張海波：《總體國(guó)家安全觀下的安全生產(chǎn)轉(zhuǎn)型：從“兜底結(jié)構(gòu)”到“牽引結(jié)構(gòu)”》，《中國(guó)行政管理》，2021年第6期。
[11]李正波：《中緬共同研討生物多樣性保護(hù)問題，聯(lián)合發(fā)表宣言——中緬邊境北段生物多樣性保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展合作研討會(huì)記實(shí)》，《云南林業(yè)》，2017年第1期。
[12]劉超：《以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的法律表達(dá)》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2019年第5期。
[13]曹巍、黃麟、肖桐等：《人類活動(dòng)對(duì)中國(guó)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的影響》，《生態(tài)學(xué)報(bào)》，2019年第4期。
[14]段帷帷：《系統(tǒng)性生物多樣性保護(hù)法律體系的定位與構(gòu)建》，《中國(guó)環(huán)境管理》，2021年第4期。
[15]楊宜勇、吳香雪：《政策法律化視角下農(nóng)村扶貧開發(fā)問題研究》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》，2016年第6期。
[16]張志銘：《轉(zhuǎn)型中國(guó)的法律體系建構(gòu)》，《中國(guó)法學(xué)》，2009年第2期。
[17]于文軒：《習(xí)近平生態(tài)文明法治理論指引下的生態(tài)法治原則》，《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2021年第4期。
[18]于文軒：《論野生動(dòng)物保護(hù)法制的生態(tài)整體主義進(jìn)路》，《東岳論叢》，2021年第1期。
[19]Nigel Dudley主編：《IUCN自然保護(hù)地管理分類應(yīng)用指南》，朱春全、歐陽志云等譯，北京：中國(guó)林業(yè)出版社，2016年，第24～25頁(yè)。
[20]郭永園：《協(xié)同發(fā)展視域下的中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)研究》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2016年，第50頁(yè)。
On the Paradigm Shift of Legal Regulation of Biodiversity Conservation
Qin Tianbao
Abstract: Driven by national policy guidance and practice, the overall system of biodiversity conservation has become an important part of the efforts to establish a legal system of biodiversity conservation in China because it meets the requirements of scientific mechanism, functional relevance and balance of diversified interests needed in biodiversity conservation. From the perspective of rule of law, the overall system of biodiversity conservation not only has the legal basis including the integrity of conservation objectives, the diversity of legal regulation means and the coordination of conservation participants, but also has sufficient legal practice in the cross-border biodiversity conservation, the protection of watershed ecological environment and the overall protection of nature reserves. Based on the meaning of overall biodiversity conservation and the existing legal basis, this article proposes to provide a path guarantee for the transformation of biodiversity legal regulation paradigm to the overall approach from the perspective of the legal regulation system, administrative supervision system, scientific evaluation mechanism and public-private collaborative conservation model in the future.
Keywords: biodiversity, legal regulation, paradigm shift, overall system
責(zé)編／趙鑫洋
