摘 要:作為一個國家或地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的牽引力量，城市是溫室氣體排放的主角。在碳達峰、碳中和目標背景下，推進以減量化、資源化和循環(huán)利用為原則的循環(huán)型城市建設顯得尤為重要。循環(huán)型城市建設是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及城市發(fā)展理念轉變、生產(chǎn)和消費模式升級以及治理體系健全等深層次問題，要注重其整體性，在目標協(xié)同、政策協(xié)同和全生命周期協(xié)同上形成合力。

關鍵詞:碳達峰 碳中和 循環(huán)型城市 多元主體 整體性

【中圖分類號】F299.2 【文獻標識碼】A

2020年9月，習近平主席在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上提出了碳達峰和碳中和目標，即二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。作為一個國家或地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的牽引力量，聚集眾多人口和經(jīng)濟活動的城市是溫室氣體排放的主角。全國第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年中國常住人口城鎮(zhèn)化率達到63.89%，而由于城市的環(huán)境承載力和自凈力有限，往往難以自然凈化經(jīng)濟社會活動所產(chǎn)生的二氧化碳，因而是推進碳達峰碳中和工作需要關注的重點和難點領域。

“循環(huán)型城市”是一種先進的城市管理理念，秉持減量化、資源化和循環(huán)利用的原則，試圖將自然資源消耗控制到最小，將環(huán)境負荷控制到最低，使城市的發(fā)展逐漸從傳統(tǒng)“資源—產(chǎn)品—污染物”單向流動的線性經(jīng)濟模式逐步轉變?yōu)?ldquo;資源—產(chǎn)品—再生資源”反饋式流程的循環(huán)經(jīng)濟模式，以更少的資源投入和生態(tài)破壞創(chuàng)造出更高質量的社會經(jīng)濟價值，并帶來新的增長機遇和生態(tài)福祉。簡言之，循環(huán)型城市在很大程度上能夠助力經(jīng)濟發(fā)展與資源節(jié)約、環(huán)境保護相向而行，是實現(xiàn)“雙碳”目標的重要路徑。在實際推進過程中，需要注意的是，循環(huán)型城市建設是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及城市發(fā)展理念轉變、生產(chǎn)和消費模式升級以及治理體系健全等深層次問題，需要從整體性上進行全面考量，在目標協(xié)同、政策協(xié)同和全生命周期協(xié)同上形成合力。

推進循環(huán)型城市建設的目標協(xié)同

在循環(huán)型城市建設過程中，地方政府、企業(yè)、社會公眾的目標往往存在差異但又常常復雜地交織在一起，因此，有必要將“減量化、資源化、循環(huán)利用”這一共識性理念深深地根植于各城市治理主體的內心深處，進而實現(xiàn)目標協(xié)同。

目標協(xié)同的關鍵在于政府是否發(fā)揮好了“標桿”作用，是否切實做到了有效引導并規(guī)范全社會行為。為此，有必要豐富領導干部政治升遷考核的內容和形式，建立體現(xiàn)循環(huán)型城市建設要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制，將對循環(huán)型城市建設的重視內化為治理理念，量化為考核指標。具體來說，在考核內容上，政治升遷考核的具體項目不應局限在能耗定額上，而是應該逐步擴展到制度建設、節(jié)能改造、綠色采購、綠色宣傳等方面。在考核方式上，也要更加制度化、科學化、標準化。更為重要的是，要將具體指標任務進行層層分解和發(fā)包，實現(xiàn)從市級到縣（區(qū)）級到街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）級再到社區(qū)（村）級的逐級傳導，確保“減量化、資源化、循環(huán)利用”理念落實到黨政機關的各項公務實踐活動中。

循環(huán)型城市建設是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟社會系統(tǒng)工程，政府除了要發(fā)揮率先垂范作用，還需要引導廣大企業(yè)主體和城市居民踐行簡約適度、綠色低碳的生活方式，特別是要倡導節(jié)電節(jié)水、光盤行動、生活垃圾分類、包裝和廢棄物綜合利用、綠色出行等。其中的重要抓手是以社區(qū)為單元，加快低碳社區(qū)的基礎設施建設，主要包括低碳住宅建設、綠化帶建設、社區(qū)“跳蚤市場”建設等。低碳住宅不僅體現(xiàn)了低碳設計、低碳用能、低碳用材、低碳構造理念，還可以通過屋頂綠化與垂直綠化、坡地綠化增加碳匯，其中的重點工作是建立健全水、能源和固體廢棄物循環(huán)利用系統(tǒng)。綠化帶的大面積建設能夠有效提升城市生態(tài)系統(tǒng)的碳匯能力，增強城市的呼吸功能。以社區(qū)為載體的“跳蚤市場”建設則能夠促進舊物循環(huán)利用。低碳社區(qū)建設中，社區(qū)居民的生態(tài)理性培育是關鍵。為此，要營造一個綠色消費的教育、學習和信息環(huán)境，不斷加強公眾對于垃圾循環(huán)知識（如可循環(huán)處理包裝、可降解生物材料、環(huán)境標志等）的獲取，提高他們的綠色發(fā)展素養(yǎng)，并促進資源循環(huán)相關專業(yè)人才的培養(yǎng)。同時，在制定環(huán)境政策或推動低碳社區(qū)建設過程中，政府應廣泛吸納公眾參與，激活全社會協(xié)力共建循環(huán)型城市的活力，將循環(huán)型城市建設的各項工作落到實處。

推進循環(huán)型城市建設的政策協(xié)同

政策制定對建設循環(huán)型城市有至關重要的作用。相比法律法規(guī)建設，政策能對現(xiàn)實生活做出快速有效的反應，可以加速將減量化、資源化、循環(huán)利用的理念、制度和措施轉化為全社會的集體行動。在碳達峰碳中和背景下，政府有必要及時出臺規(guī)劃、行動計劃、實施意見等政策，指導循環(huán)型城市建設實踐。這些政策不但對法律法規(guī)的制定完善有重大的示范意義，而且對城市居民生態(tài)理性的提高也有重要的導向價值。但在政策制定中，要注意把握好以下幾個問題：

第一，注重發(fā)揮財政政策的杠桿作用。一方面，城市應該結合自身的特點，加大循環(huán)經(jīng)濟與碳中和領域創(chuàng)新人才培養(yǎng)的資金投入，重點推動新能源開發(fā)和節(jié)能減排技術的創(chuàng)新，盡快發(fā)展壯大新能源產(chǎn)業(yè)和低能耗產(chǎn)業(yè)。另一方面，財政投入要注意引導新的生產(chǎn)方式和生活方式，抓住綠色低碳產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費兩個環(huán)節(jié)，設立現(xiàn)金補貼或低利率貸款等政策鼓勵居民安裝太陽能、熱泵熱水系統(tǒng)和使用新能源汽車，鼓勵居民加強廢紙、廢塑料、廢金屬等再生資源的回收利用，引導、鼓勵企業(yè)和公眾更加積極地參與到碳中和工作中來。第二，注重發(fā)揮稅收政策的引導作用。將資源消耗大、環(huán)境污染重、無法回收利用或難以降解的消費品納入消費稅征收范圍，同時，在有條件的城市以地方稅的形式試點開征碳稅，發(fā)揮價格信號作用，引導經(jīng)濟主體應用綠色低碳技術，降低溫室氣體排放量。第三，注重發(fā)揮綠色金融的驅動作用。完善支持低碳信貸的政策體系，將企業(yè)相關違法違規(guī)信息等納入金融信用信息，明確適合城市發(fā)展的綠色債券界定標準，明確綠色金融服務可投資的領域，加大對綠色產(chǎn)業(yè)、生態(tài)項目的投融資支持。第四，注重發(fā)揮生態(tài)補償政策的協(xié)調作用。循環(huán)型城市建設意味著需要改變現(xiàn)有利益格局，因此，有必要設計一種生態(tài)補償政策框架，通過受益者付費、保護者得利的方式，推動實現(xiàn)經(jīng)濟社會轉型發(fā)展和降污減排的良性互動。

加快推進減污降碳政策協(xié)同，除了做好政策制定工作外，還要做好政策銜接工作。一是要注重發(fā)揮財稅政策與其他行政措施的整體作用，健全綠色監(jiān)測評估體系、綠色采購制度、循環(huán)標準體系。二是要注重發(fā)揮行政手段與市場機制的協(xié)同作用。通過市場競爭使碳排放權實現(xiàn)最佳配置，減弱排放權限制對經(jīng)濟造成的負面效應，確保排放者實際支付由于碳排放而產(chǎn)生的環(huán)境破壞成本，間接帶動低排放、高能效技術的開發(fā)和應用。三是要及時制定有關資源循環(huán)的激勵政策，并與污染防治法、環(huán)境保護法、能源法等進行協(xié)同，推動城鄉(xiāng)規(guī)劃建設、國土空間開發(fā)、資源能源利用等領域關注降碳循環(huán)問題。

推進循環(huán)型城市建設的全生命周期協(xié)同

循環(huán)型城市建設涉及領域廣、環(huán)節(jié)多，需要相關行為主體的共同參與。在這個過程中，固體廢棄物減量化、資源化和無害化的責任主體不僅包括政府部門，還包括生產(chǎn)、消費、回收、利用、處置等環(huán)節(jié)的不同行為主體。為此，應明確和強化政府部門、生產(chǎn)企業(yè)、社區(qū)和居民、環(huán)保單位等共同參與者的責任，以責任制為原則建立健全循環(huán)型城市建設的長效機制。

一是強化循環(huán)型城市建設部門的信息公開責任。信息公開機制促成的外部監(jiān)督對于碳減排目標的達成具有重要意義。為此，循環(huán)型城市建設部門須進一步完善信息公開制度，制定循環(huán)型城市建設信息公開指南和循環(huán)型城市建設信息公開目錄，定期發(fā)布城市固體廢棄物處理統(tǒng)計數(shù)據(jù)、資源使用情況、即時性的環(huán)境質量數(shù)據(jù)和年度環(huán)境質量報告、各類污染防治政策落實情況、建設項目環(huán)評報告書、循環(huán)型城市建設成效狀況評價等信息，并逐步擴大信息公開范圍，提高信息公開運作效率。同時，鼓勵規(guī)模企業(yè)主動披露ESG（環(huán)境保護、社會責任和公司治理）報告，通過民意調查、社區(qū)圓桌會議、開放空間會議等多種形式廣泛聽取意見，積極接受居民監(jiān)督，切實保障居民對于相關部門履職情況以及自身工作和生活區(qū)域環(huán)境現(xiàn)狀的知情權。

二是強化循環(huán)型城市監(jiān)管部門的管理者責任。在循環(huán)型城市建設過程中，政府相關監(jiān)管部門承擔著總量減排監(jiān)管、環(huán)境質量改善和環(huán)境風險防范的責任。其中，政府相關監(jiān)管部門履行環(huán)境監(jiān)管責任到位與否，關系著循環(huán)型城市建設質量的高低優(yōu)劣。為避免政府-企業(yè)間由于碳排放額的利益博弈陷入“囚徒困境”，也為了使環(huán)境責任承擔中縱向政府間的委托-代理關系更加優(yōu)化，有必要建立健全部門權力清單、責任清單、負面清單，進一步明確發(fā)改委、生態(tài)環(huán)境、自然資源、園林綠化等職能部門在推動循環(huán)型城市建設中的權責配置。同時，進一步完善不同部門間、不同區(qū)域間的聯(lián)動監(jiān)管機制，重點落實對“靜脈產(chǎn)業(yè)”（廢棄物回收利用和再資源化產(chǎn)業(yè)）的全過程監(jiān)管責任。

三是強化和延伸產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)者責任。推動循環(huán)型城市建設，需要督促和激勵企業(yè)建立清潔生產(chǎn)和全過程污染控制管理體系。在產(chǎn)品設計環(huán)節(jié)，企業(yè)應盡可能根據(jù)產(chǎn)品生命周期分析、生態(tài)設計和環(huán)境標志產(chǎn)品要求，開發(fā)低能耗、低（無）污染、可再循環(huán)利用和能夠進行安全處置的產(chǎn)品；在原材料選用環(huán)節(jié)，應盡可能選用清潔能源和環(huán)保型原料，禁止使用某些對環(huán)境危害較大或風險極大的污染物質；在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，應盡可能降低單位產(chǎn)品碳排放強度，減少價值鏈、供應鏈、產(chǎn)業(yè)鏈上的碳排放，并實現(xiàn)水、余能和原料的再循環(huán)利用；在產(chǎn)品運輸環(huán)節(jié)，應盡可能構建應用綠色供應鏈尤其是綠色物流。另外，政府還可以通過產(chǎn)業(yè)規(guī)劃引導企業(yè)聚集到生態(tài)工業(yè)園區(qū)，暢通企業(yè)間的溝通渠道，讓企業(yè)間循環(huán)運行起來，使系統(tǒng)內各生產(chǎn)過程實現(xiàn)從原料、中間產(chǎn)品、廢棄物到產(chǎn)品的物質循環(huán)，做到資源、能源、投資的最大化利用。

四是提高固體廢棄物回收環(huán)節(jié)的消費者責任意識。“雙碳”目標不止是宏觀經(jīng)濟議題，也是關系經(jīng)濟社會每一個個體的微觀議題，居民綠色消費在減碳過程中扮演著重要角色。通過強化綠色低碳消費的個體意識倒逼低碳清潔化生產(chǎn)，是循環(huán)型城市建設的重要路徑。影響消費者綠色低碳責任意識的因素是多方面的，包括法律與行政賦權、消費政策等，而消費者在共同的“零廢棄”理念下，形成共識性的價值規(guī)范和行為準則也很重要。推動消費資源可循環(huán)化，還要注重媒體的輿論引導作用，并發(fā)揮非政府組織和社區(qū)在推動綠色低碳消費中的獨特優(yōu)勢，激勵社區(qū)居民參與廢品回收、生活用水循環(huán)再利用等公益活動以及低碳環(huán)保、可循環(huán)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)實踐活動，在引導社區(qū)居民強化低碳消費責任意識的同時推動相關低碳循環(huán)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

【本文作者為同濟大學政治與國際關系學院教授；本文受國家社會科學基金項目“環(huán)境精細化治理的雙重邏輯與推進路徑研究”（項目編號：17BZZ007）的資助】

責編：羅 婷

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