摘 要:循環(huán)型城市要求城市治理必須貫徹綠色發(fā)展理念，完善生態(tài)文明制度，健全生態(tài)治理機制，加強信息技術應用。當前城市治理與循環(huán)型城市建設要求還存在差距，主要表現(xiàn)為理念滯后限制了循環(huán)型城市建設，制度闕如影響了循環(huán)型城市建設，協(xié)同不足制約了循環(huán)型城市建設，技術短板束縛了循環(huán)型城市建設。未來城市治理過程中，要以綠色發(fā)展理念創(chuàng)新城市治理目標，以生態(tài)文明制度賦能城市治理轉型，以多元治理機制提升城市治理質量，以現(xiàn)代信息技術助推城市治理變革。

關鍵詞:循環(huán)型城市 綠色發(fā)展 城市治理創(chuàng)新

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

黨的十八大以來，生態(tài)文明建設被提升到中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局政治高度。黨的十九大報告提出，要“推進綠色發(fā)展”，“推進資源全面節(jié)約和循環(huán)利用”，將生態(tài)文明建設上升為中華民族永續(xù)發(fā)展的“千年大計”。2020年9月22日，習近平總書記在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上的講話中指出：“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。”由此，重構城市與自然之間的循環(huán)與互動關系、建設循環(huán)型城市，勢在必行。循環(huán)型城市建設要求城市從傳統(tǒng)“消耗資源—破壞生態(tài)”系統(tǒng)向“生態(tài)友好—互惠共生”系統(tǒng)轉型，涉及到生產、生活、發(fā)展方式多方面的變革，對新發(fā)展階段的城市治理提出重大挑戰(zhàn)。

循環(huán)型城市建設對城市治理提出的新要求

循環(huán)型城市是“生態(tài)城市”的一種高級形態(tài)，在環(huán)境保護、健康社區(qū)、能源充分利用、優(yōu)良技術等要求之外，特別強調“循環(huán)利用資源并持續(xù)地恢復和改善其與所依賴的生態(tài)系統(tǒng)之間的關系”，將可持續(xù)發(fā)展提到前所未有的高度。循環(huán)型城市建設對城市治理理念、治理制度、治理機制與治理技術提出了全方位的要求。

第一，城市治理必須貫徹綠色發(fā)展理念。習近平總書記強調：“綠色是永續(xù)發(fā)展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現(xiàn)”。在循環(huán)型城市建設中，要把“綠色”作為城市治理的底色。首先，城市治理要把“綠色發(fā)展”作為根本目標。中國特色社會主義進入新時代，滿足人民群眾對美好生活的需要成為治國理政的根本目標，“美好生活”是一個內涵豐富的多維概念，不僅是物質上的滿足、精神上的富足，還包含自然環(huán)境的優(yōu)美。其次，城市治理要把“生態(tài)意識”作為基本意識。把“生態(tài)意識”作為認識城市問題的一種必備理念，把城市視為“人、經(jīng)濟、社會、自然”的一個復合生態(tài)系統(tǒng)，致力于將可持續(xù)發(fā)展理念嵌入城市治理過程中，構建以生態(tài)為導向的城市發(fā)展模式。最后，城市治理要把“和諧共生”作為核心要求。在《國民經(jīng)濟學批判大綱》中，恩格斯指出：“我們這個世紀面臨的大轉變，即人類與自然的和解以及人類本身的和解”，科學地揭示了城市與自然互為對象性的關系。生態(tài)文明不僅是一種嶄新的思想理念，還是一種必然的文明形態(tài)。因此，城市治理必須以綠色發(fā)展理念為指導構建“共生式”的空間系統(tǒng)。

第二，城市治理必須完善生態(tài)文明制度。十九屆四中全會提出要“堅持和完善生態(tài)文明制度體系”。所謂生態(tài)文明制度體系，是規(guī)范生態(tài)保護和建設、調整人與生態(tài)關系的一系列制度規(guī)范的總稱。生態(tài)文明制度建設既要重視法律、規(guī)章等正式制度，也要重視倫理道德、習俗等非正式制度。在循環(huán)型城市治理中，要加大正式制度的供給，提高正式制度的質量，為城市生態(tài)系統(tǒng)的持續(xù)運行提供基本保障；同時，要充分發(fā)揮生態(tài)倫理觀、科學發(fā)展觀、自然資源觀等文化意識的調控和引導作用。要將制度建設貫穿從源頭、過程到結果的城市生態(tài)文明全過程。依照“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的原則，構建生態(tài)產權清晰、多元主體參與、激勵與約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，為城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定生態(tài)文明制度基礎。生態(tài)文明制度建設要涵蓋環(huán)境治理、空間平衡、資源節(jié)約等多個方面。以循環(huán)經(jīng)濟為切入點，通過城市整體生態(tài)文明制度建設，從根本上改變城市大量生產、大量浪費、大量污染的運行模式，促進城市的合理生產、適度消費、循環(huán)利用，實現(xiàn)城市健康和諧有序的發(fā)展。

第三，城市治理必須健全生態(tài)治理機制。循環(huán)型城市不僅是一種新的價值體系，而且是一種行為方式。要引導政府行為、市場行為、社會行為都符合循環(huán)型城市的內在要求，需要從政策協(xié)同機制、利益協(xié)調機制和激勵約束機制等方面整體性推進。首先，必須構建多部門、多流程與多環(huán)節(jié)的政策協(xié)同機制，系統(tǒng)考慮生產過程、生活過程與處置過程，使產業(yè)廢棄物和生活廢棄物在一座城市里得到協(xié)同處理。其次，要統(tǒng)籌國家利益、集體利益和個人利益，將政府、社會與公眾三方主體進行有效融合，在多元利益關系平衡中推進城市綠色發(fā)展。最后，要完善自治、法治、德治共同保障的激勵約束機制，積極有效地引導公眾參與到循環(huán)型城市的建設工作中，形成反饋式環(huán)保合作，健全循環(huán)型城市的自主性發(fā)展動力。

第四，城市治理必須加強信息技術應用。在全球綠色低碳轉型，實現(xiàn)碳達峰、碳中和的背景下，將生態(tài)城市與智慧城市結合起來，促進城市生產、消費、居住等智慧運行，建設新型智慧生態(tài)城市，是循環(huán)型城市治理的必由之路。信息技術發(fā)展為循環(huán)型城市發(fā)展提供了良好的發(fā)展機遇，云計算、移動物聯(lián)網(wǎng)、人工智能技術、虛擬現(xiàn)實與可視化技術等都為生態(tài)文明建設奠定了扎實基礎，必須將信息技術應用貫穿于城市治理的全過程。首先，依托現(xiàn)代信息產業(yè)發(fā)展和技術創(chuàng)新應用，將信息化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化深度融合，從而實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。其次，將互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、社交網(wǎng)絡等充分運用于交通、醫(yī)療、教育、社區(qū)、旅游、環(huán)保等重點民生領域，實現(xiàn)人、自然、環(huán)境和諧共存，建設可持續(xù)發(fā)展的宜居城市。最后，建設循環(huán)型城市的信息管理系統(tǒng)，通過城市運行信息的高度集成、迅速反饋與廣泛共享，為循環(huán)型城市建設提供科學的決策依據(jù)與管理路徑。

當前城市治理不適應循環(huán)型城市建設要求的主要表現(xiàn)

循環(huán)型城市建設是國家治理現(xiàn)代化的重要命題，是滿足人民美好生活需要的必然要求，也是新時代“美麗中國”建設的重要內容。當前，“綠水青山就是金山銀山”的理念已成為全黨、全社會的普遍共識，并已付諸有效實踐，城市生態(tài)文明建設不斷邁出堅實步伐，綠色發(fā)展背景下的城市治理成效顯著。然而構建符合循環(huán)型城市要求的城市治理體系并非一朝一夕之事。與循環(huán)型城市發(fā)展要求相比，我國城市治理理念、治理制度、治理結構和治理技術尚存在諸多不足。

第一，理念滯后限制了循環(huán)型城市建設。先進的理念能夠引領城市治理行為。當前城市治理理念還存在諸多與循環(huán)型城市建設不協(xié)調之處。2015年12月，習近平總書記在中央城市工作會議上發(fā)表重要講話，提出“城市的核心是人”，“市民是城市建設、城市發(fā)展的主體”，這是馬克思主義城市哲學的新發(fā)展。一些城市決策者對城市的理解還不夠到位，導致城市治理中價值理性的不足。“先發(fā)展再治理”“邊發(fā)展邊治理”的發(fā)展觀念仍在城市治理中留有余波，受技術理性驅動城市發(fā)展觀的慣性影響，“生產性環(huán)境權益”擠壓和侵占“生存性環(huán)境權益”的狀況依然存在。另外，“無廢城市”“無廢社會”“無廢生活”理念尚處于新生階段，整個社會對生態(tài)文明的時代價值認識還不夠深刻，城市治理的生態(tài)理性尚未完全建立。上述城市治理理念的滯后都限制了循環(huán)型城市的發(fā)展。

第二，制度闕如影響了循環(huán)型城市建設?？茖W的制度能夠規(guī)范城市治理行為。與循環(huán)型城市建設要求相比，當前“生態(tài)+城市治理”的制度體系尚未健全。城市系統(tǒng)是個多要素相互交織的網(wǎng)絡，城市資源問題從來都會超越城市邊界。“生態(tài)+城市治理”制度是一個融合工業(yè)、農業(yè)、服務業(yè)等多領域，涉及生產、生活、處置等多環(huán)節(jié)，包含財政、稅收和價格政策等多方面的低碳生態(tài)制度體系。當前，一些城市用單一視角、局部視野來考慮循環(huán)城市制度建設，這是低效且短視的。以《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》為例，需要建立大量的配套制度，如生活垃圾分類制度、生活垃圾處理收費制度、產品生產者責任延伸制度等等，才可能真正達到立法的目的。循環(huán)型城市發(fā)展質量在一定程度上又取決于城市政府生態(tài)責任的決策效能。循環(huán)型城市建設需要建立起系統(tǒng)、全面、操作性強的城市環(huán)境治理立法體系。中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2020年3月印發(fā)《關于構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》，鼓勵“有條件的地方在環(huán)境治理領域先于國家進行立法”。目前城市政府普遍存在生態(tài)治理立法中能動性不足、立法能力有待提高、立法技術與經(jīng)驗有待提升、立法特色有待加強等問題。

第三，協(xié)同不足制約了循環(huán)型城市建設。循環(huán)型城市建設是一項系統(tǒng)性工程，涉及到多部門、多地方、多領域間通力合作、共同治理。當前循環(huán)型城市建設的“多元協(xié)作”關系尚未理順。國務院統(tǒng)一領導、地方政府分級負責的生態(tài)環(huán)境治理體制需要進一步完善，特別是中央與地方政府在生態(tài)治理中的分工與權責關系需要進一步明確。政府部門之間的合作還不夠高效，政府部門決策的協(xié)調度不高。在循環(huán)型城市建設中開放式?jīng)Q策顯然不夠，企業(yè)、社區(qū)、社會組織、科研機構、民眾等多元主體參與也不夠充分。

第四，技術短板束縛了循環(huán)型城市建設。這里的技術短板主要是指城市治理中信息技術的應用短板。邁入深度信息化時代，城市治理技術也要隨之不斷升級。當前循環(huán)型城市治理技術存在諸多不足，主要體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境規(guī)劃能力不強、生態(tài)環(huán)境監(jiān)控能力不足、生態(tài)環(huán)境預警能力不高等方面。城市治理中大數(shù)據(jù)運用與城市規(guī)劃的耦合不夠，數(shù)據(jù)運用尚未從“小樣本靜態(tài)”向“多源時空”數(shù)據(jù)轉變。信息融合技術在生態(tài)環(huán)境監(jiān)控中的應用還處于初級階段，尚未實現(xiàn)從“單一空間”尺度向“全域空間”尺度轉變。生態(tài)環(huán)境監(jiān)測預警能力不高，“監(jiān)測先行”要求沒有得到全面落實，生態(tài)環(huán)境預警尚未從“人工操作”向“智能驅動”轉變。

以循環(huán)型城市建設推動城市治理創(chuàng)新

黨的十九屆五中全會明確提出“構建生態(tài)文明體系，促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型，建設人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”的要求，為新時代循環(huán)型城市建設提供了根本遵循。循環(huán)型城市建設是一個長期、持續(xù)、漸進的系統(tǒng)演化工程。城市治理必須從理念、制度、機制與技術多方面進行創(chuàng)新，從而實現(xiàn)循環(huán)型城市建設目標。

第一，以綠色發(fā)展理念創(chuàng)新城市治理目標。在城市治理中，要始終以綠色發(fā)展理念推動人、境、業(yè)的和諧統(tǒng)一，實現(xiàn)生產、生活、生態(tài)的有機融合。進行城市治理創(chuàng)新，建設循環(huán)型城市，歸根結底是為了實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益。因此要把綠色發(fā)展理念深深植入地方政府施政的各項工作中，將城市治理的主題由“役物”轉向“化人”，讓綠色發(fā)展成為政府決策的核心目標。完善綠色教育體系，積極推動常態(tài)化環(huán)保教育，在全社會建立循環(huán)式的消費觀念，將“無廢文化”培育成為“循環(huán)型城市”建設的重要抓手。積極開展“無廢城市細胞”創(chuàng)建工作，樹立“無廢生活”示范樣板，推廣綠色機關、綠色家庭、綠色學校、綠色社區(qū)、綠色出行、綠色商場等，引導全社會共同踐行“無廢城市”理念。

第二，以生態(tài)文明制度賦能城市治理轉型。在循環(huán)型城市建設中，需要構建生態(tài)文明制度體系，賦能城市治理，引導城市治理轉型，實現(xiàn)“綠色”與“治理”的有機結合。將生態(tài)文明總體布局融入城市“規(guī)、建、治”各項制度設計，推動“多規(guī)合一”，發(fā)展綠色經(jīng)濟、建設綠色社會、倡導綠色生活，服務于城市高質量發(fā)展。持續(xù)完善城市環(huán)境建設立法，創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法機制，持續(xù)加大司法保護力度，推動城市生態(tài)環(huán)境治理法治化。制定系統(tǒng)全面、操作性強、應用廣泛的循環(huán)型城市資源環(huán)境建設標準，確定政府的“管理者責任”，明晰企業(yè)的“排放者責任”，明確公眾的“延伸生產者責任”，促使城市生態(tài)環(huán)境治理更加制度化與規(guī)范化。

第三，以多元治理機制提升城市治理質量。循環(huán)型城市建設的重要任務之一是構建生態(tài)環(huán)境多元治理機制，構建“黨、政、產、學、民”聯(lián)合模式。要加強生態(tài)環(huán)境保護的定力，發(fā)揮各級黨委在生態(tài)環(huán)境建設中的領導作用；地方政府需要扮演好生態(tài)環(huán)境的“元治理”角色，要發(fā)揮生態(tài)環(huán)境建設中的主導作用；企業(yè)是研究、開發(fā)和生產的主體，必須堅持減量化、再利用、資源化的“3R原則”，發(fā)揮生態(tài)環(huán)境建設中的主體作用；高校和科研機構則是科技人才與技術成果的搖籃，要發(fā)揮生態(tài)環(huán)境建設中的智庫作用；社會組織是紐帶，要發(fā)揮生態(tài)環(huán)境建設中的連接功能；公眾是循環(huán)型城市的最終受益者與踐行者，需要發(fā)揮推動、參與監(jiān)督功能。通過“多元主體”在循環(huán)型城市建設過程中的“深度合作”，提升城市治理質量。

第四，以現(xiàn)代信息技術助推城市治理變革。未來的循環(huán)型城市也一定是將生態(tài)城市與智慧城市結合起來的智慧生態(tài)城市。一方面，在城市治理中要加快創(chuàng)建城市大腦，構建城市環(huán)境大腦數(shù)據(jù)中心，夯實“生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)底座”，構建生態(tài)環(huán)境數(shù)字孿生，助力循環(huán)型城市建設。另一方面，要構建城市大腦運營中心，打通跨部門、全業(yè)務的環(huán)境治理流程，創(chuàng)造“精確預測—智能決斷—科學調度—快速處置—及時反饋”的工作模式，實現(xiàn)對生態(tài)破壞、環(huán)境污染的動態(tài)反應與靈活應對，形成循環(huán)型城市建設的新格局。

【本文作者為四川大學公共管理學院教授、行政管理系主任；本文系國家社科基金重大研究專項項目“國家治理現(xiàn)代化場域中的社會治理問題研究”（17VZL007）及四川大學哲學社會科學青年杰出人才培育項目“國家治理現(xiàn)代化場域中的社會治理重大問題研究”（SKSYL2019-04）階段性研究成果】

參考文獻

[1]習近平：《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報》，2019年11月6日。

[2]楊亮、陳波平：《建設循環(huán)城市，推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展》，《全球化》，2016年第12期。

責編：蔡圣楠

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