摘 要:改革開放以來，我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)地區(qū)聚集了越來越多的人口和產(chǎn)業(yè)，土地也隨之加速增值，農(nóng)地與城鎮(zhèn)非農(nóng)建設(shè)用地之間的價格差距逐漸擴(kuò)大。構(gòu)建城鄉(xiāng)利益共享的土地增值收益分配機(jī)制，提高廣大農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，是新時期增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入、推動城鄉(xiāng)居民實現(xiàn)共同富裕的重要途徑。

關(guān)鍵詞:土地增值收益 分配 共同富裕 城鄉(xiāng)平衡發(fā)展

【中圖分類號】F301.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

我國是一個城鄉(xiāng)差距大、發(fā)展不平衡的國家。在改革開放40多年里，我國在實現(xiàn)體制轉(zhuǎn)軌的過程中，保持了高速的經(jīng)濟(jì)增長。從1978年至2020年，我國GDP大致由3679億提高到101萬億元，增長了270多倍；占世界經(jīng)濟(jì)總量的比例由1.7％上升到預(yù)計17％，創(chuàng)造了大國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的奇跡。但是，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分的問題仍然突出。習(xí)近平總書記曾明確指出，“我國發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分”。振興鄉(xiāng)村，推動城鄉(xiāng)平衡發(fā)展、融合發(fā)展成為新時期全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、扎實推進(jìn)全體人民共同富裕的重要舉措。

實現(xiàn)城鄉(xiāng)平衡發(fā)展和融合發(fā)展，并不是要抑制工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，而是要在推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中，建立起“工業(yè)扶持農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的新機(jī)制，實現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步發(fā)展。一般而言，在工業(yè)化過程中，產(chǎn)業(yè)和人口由于聚集經(jīng)濟(jì)效應(yīng)會不斷由農(nóng)村地區(qū)流向城鎮(zhèn)地區(qū)，在這種情況下，城鎮(zhèn)土地的開發(fā)程度和集約利用程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村地區(qū)的土地，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的地租水平自然也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)周邊的農(nóng)地。從這一角度出發(fā)，如果改變農(nóng)地用途，對農(nóng)地進(jìn)行開發(fā)，或許可以帶來巨大的土地增值收益。構(gòu)建合理的土地增值收益分配機(jī)制，提升農(nóng)民可享有的土地增值收益比例，有利于農(nóng)民實現(xiàn)增收致富、推動城鄉(xiāng)居民共同富裕。

分享土地增值收益是農(nóng)民增收的重要渠道

城鎮(zhèn)地區(qū)由于人口的集中、生產(chǎn)要素的聚集，可以產(chǎn)生顯著的聚集經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，成為創(chuàng)造財富和知識的場所，也是推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的發(fā)動機(jī)。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中，要避免城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大，實現(xiàn)城鄉(xiāng)的平衡發(fā)展和城鄉(xiāng)居民的共同富裕，需要建立起城鄉(xiāng)之間的利益共享機(jī)制，發(fā)揮城市帶動農(nóng)村的作用。一般而言，農(nóng)民從工業(yè)化和城鎮(zhèn)化中獲取收益的市場化途徑主要有三條：一是在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中，城鎮(zhèn)地區(qū)創(chuàng)造出大量非農(nóng)就業(yè)機(jī)會，吸引農(nóng)村勞動力到城鎮(zhèn)非農(nóng)部門就業(yè)，農(nóng)民獲得的工資性收入不斷增加；二是產(chǎn)業(yè)和人口聚集到城鎮(zhèn)地區(qū)后，形成對農(nóng)產(chǎn)品的巨大需求，為農(nóng)民擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售、增加農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入創(chuàng)造更多可能；三是城鎮(zhèn)土地的開發(fā)，使得土地增值收益迅速提高，農(nóng)民可以通過土地獲得增值收益，增加財產(chǎn)性收入。

從改革開放40多年的歷程來看，我國農(nóng)民收入持續(xù)增長，人均年收入已經(jīng)由1978年的133.6元提高到2020年的17131元。與此同時，農(nóng)民收入的來源和結(jié)構(gòu)也發(fā)生了變化，呈現(xiàn)以下特征和趨勢：第一，經(jīng)營收入所占比重持續(xù)下降，其所占農(nóng)民年收入的比重已經(jīng)由1978年的92.9%下降到2020年的35.5%；第二，農(nóng)民外出打工獲得的工資性收入所占比重持續(xù)快速上升。在改革開放初期，農(nóng)民幾乎沒有外出打工的工資性收入，而到2020年，該項收入占比已經(jīng)提高到40.7%，成為農(nóng)民最主要的收入來源；第三，在2010年之前，轉(zhuǎn)移性收入在農(nóng)民總收入中所占比重很小，但隨著精準(zhǔn)扶貧和一系列惠農(nóng)政策的實施，該項收入出現(xiàn)快速增長的趨勢。到2020年，轉(zhuǎn)移性收入已占到農(nóng)民年收入的21.4%；第四，在農(nóng)民收入中，財產(chǎn)性收入所占比重一直很低。1993年國家統(tǒng)計局開始公布農(nóng)民財產(chǎn)性收入的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，當(dāng)年農(nóng)村居民家庭平均每人財產(chǎn)性純收入僅有7元，到2020年也只有419元，其所占比重也僅有2.4%（見表1）。

縮小城鄉(xiāng)差距、推進(jìn)城鄉(xiāng)居民共同富裕，關(guān)鍵是增加農(nóng)村居民的收入。從農(nóng)民增收的趨勢來看，農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入和工資性收入增長空間受限，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入最具有潛力。

首先，我國耕地面積有限，土地的復(fù)種指數(shù)較高，土地產(chǎn)出率已經(jīng)達(dá)到較高的水平，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量增長的空間有限。而且，在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)全球化時代，受國際農(nóng)產(chǎn)品價格的影響，我國農(nóng)產(chǎn)品價格上升的空間也不大。因此，單純依靠農(nóng)業(yè)經(jīng)營實現(xiàn)農(nóng)民增收的潛力已十分有限。

其次，在過去40多年里，我國農(nóng)村剩余勞動力這個“蓄水池”已被逐漸“淘干”，愿意且能夠轉(zhuǎn)移出去的農(nóng)村剩余勞動力，已經(jīng)轉(zhuǎn)移出去，農(nóng)民家庭再增加勞動力外出打工掙得更多工資性收入的空間也不大了，近年來農(nóng)民工資性收入增長明顯趨緩足以說明這一點。

第三，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，還具有很大的潛力，可以成為我國下一階段增加農(nóng)民收入、推進(jìn)城鄉(xiāng)共同富裕的重要舉措。目前我國農(nóng)民的財產(chǎn)性收入占比僅有2.4%，與發(fā)達(dá)國家相比，差距還很大。黨的十七大報告首次提出“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財產(chǎn)性收入”，黨的十八大報告再次提出要“多渠道增加居民財產(chǎn)性收入”。對農(nóng)民而言，他們擁有的最重要的財產(chǎn)是房屋和土地。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化背景下，城鎮(zhèn)房屋和土地價格迅速上漲，農(nóng)地開發(fā)的增值收益可觀。探索城鄉(xiāng)共享的土地增值收益分配機(jī)制，讓農(nóng)民分享更大比例的土地增值收益，是增加農(nóng)民收入、推進(jìn)城鄉(xiāng)居民共同富裕的新路子。

農(nóng)民分享土地增值收益面臨的主要障礙

自改革開放以來，我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)地區(qū)聚集了越來越多的人口和產(chǎn)業(yè)，投入了大量的資金，創(chuàng)造出巨大的財富，從而帶來城鎮(zhèn)土地的迅速增值。與此同時，農(nóng)地與城鎮(zhèn)非農(nóng)建設(shè)用地之間的價格差距迅速擴(kuò)大，農(nóng)地開發(fā)創(chuàng)造出驚人的增值收益。目前，我國還沒有對全國土地開發(fā)的各種收益進(jìn)行專門的統(tǒng)計，土地增值收益分散在各種稅費和土地出讓收入之中，大體上可以分為兩大部分：一部分是政府從土地開發(fā)中收取的與土地相關(guān)的各種稅費，包括城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅、耕地開墾費、新增建設(shè)用地使用費等；另一部分就是國有土地使用權(quán)出讓收入。據(jù)統(tǒng)計，在2010—2020年期間，僅全國繳入國庫的國有土地使用權(quán)出讓收入就從29398億元增加到84142億元（見圖1）。

可以看出，土地增值收益成為地方財政收入、房地產(chǎn)開發(fā)商利潤的重要源泉。許多地方政府利用土地開發(fā)一級市場壟斷者的地位，在“以地興城、以地興財”理念指引下，低價征收農(nóng)村集體土地，再通過“招拍掛”等形式，高價將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，從中收取土地出讓金以及各種與土地相關(guān)的稅費，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金。房地產(chǎn)開發(fā)商則主要從土地開發(fā)的二級市場獲取土地增值收益。許多房地產(chǎn)開發(fā)商抓住近年來我國住房需求旺盛、城市住房價格快速上漲的機(jī)會，迅速發(fā)展起來，房地產(chǎn)市場涌現(xiàn)出一大批富豪。甚至一些城市周邊農(nóng)村地區(qū)的居民，或通過自建房屋出租，或通過開發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”出售等方式，也獲取了土地增值收益，成為迅速致富的群體。

然而，在這場土地增值收益分配的博弈中，作為農(nóng)村土地承包者的廣大農(nóng)民卻很少獲得土地增值收益。盡管近年來我國征地補償標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，但按照現(xiàn)行的征地補償政策，農(nóng)民只能按照被征用土地的原用途獲得征地補償費、安置補助費、地上附著物及青苗補償費，難以切實分享到高漲的土地增值收益。

現(xiàn)行土地征收制度下農(nóng)民分享土地增值收益現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行農(nóng)地征收制度沿自新中國成立初期。1953年政務(wù)院公布 《國家建設(shè)征用土地的辦法》，1957年對此進(jìn)行了修正，1958年公布施行。當(dāng)時農(nóng)地征收制度設(shè)計主要是為加快工業(yè)化服務(wù)的，農(nóng)地征收價格偏低，土地增值收益完全歸于國家。改革開放后，盡管我國對農(nóng)地征收制度進(jìn)行過多次改革，但學(xué)術(shù)界和政府將土地征收制度改革的著眼點主要放在解決“征地權(quán)濫用”“征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低”“征地程序不規(guī)范”等技術(shù)性問題上，并未觸及土地增值收益如何在農(nóng)戶、集體與政府之間合理分配這個核心問題。按照我國現(xiàn)行的農(nóng)地征收制度，“農(nóng)地非農(nóng)化”需要經(jīng)過政府征用農(nóng)村的集體土地，將其轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地，然后通過劃撥、協(xié)議、招標(biāo)、拍賣等出讓方式將國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，最后土地使用者在獲得土地使用權(quán)后對土地用途進(jìn)行轉(zhuǎn)變的一系列程序。這種土地征收制度雖然有利于防范土地所有者的“要挾”或“敲竹杠”動機(jī)，但也可能會帶來濫用征地權(quán)、壓低土地征收補償?shù)葐栴}。農(nóng)戶的土地一旦被政府征用，只能獲得基于土地產(chǎn)值計算的補償費，難以直接分享工業(yè)化和城鎮(zhèn)化帶來的土地增值收益。

土地出讓金收支管理制度使農(nóng)民難以間接分享土地增值收益

在2007年以前，我國土地出讓金一直以非稅收入的形式，沒有納入預(yù)算管理，成為地方政府的“小金庫”。這個時期的土地出讓金，大多取之于農(nóng)、卻主要用之于城。

2006年財政部、國土資源部和中國人民銀行聯(lián)合制定了《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》，明確要求從2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理，收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”管理。此外，盡管國家一直強(qiáng)調(diào)土地出讓的非成本性支出要向農(nóng)村傾斜，但從全國土地出讓金使用情況來看，地方政府獲得的土地出讓金凈收益，主要還是用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鎮(zhèn)土地再開發(fā)，投入農(nóng)村的資金較少。例如，2008年審計署對土地出讓金使用情況的審計結(jié)果顯示，2004—2006年北京等11個城市共實現(xiàn)土地出讓凈收益2618.69億元，其中，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)2108.24億元，提取農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金56.86億元，用于被征地農(nóng)民社會保障28.50億元?？梢运愠?，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出約占土地出讓凈收益的80%，而支農(nóng)支出僅占土地出讓凈收益的3.3%（安體富、竇欣，2011）。根據(jù)財政部《2015年全國土地出讓收支情況》中提供的數(shù)據(jù)，2015年全國土地出讓支出33727.78億元，用于城市建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、保障性安居工程等非成本性支出為6883.19億元，其中，用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村支出2528.17億元，只占土地出讓總支出的約7.5%。時任中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長韓俊在2020年9月24日國務(wù)院新聞辦公室舉行的新聞發(fā)布會上也表示，2013年至2018年我國土地出讓收入累計達(dá)28萬億元，扣除成本性支出后，土地出讓收益是5.4萬億元，占土地出讓收入的19.2%。但土地出讓支出用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金1.85萬億元，僅占土地出讓收入的6.6%?？梢?，農(nóng)民不僅在土地征收時難以直接分享土地增值收益，而且在土地出讓金支出方面，也沒有受到公平對待，難以間接分享到土地的增值收益。

增加農(nóng)民分享土地增值收益的舉措

關(guān)于土地增值收益的歸屬，學(xué)術(shù)界主要有“漲價歸公”“漲價歸農(nóng)”和“漲價分享”三種觀點。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要建立“兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制”后，“漲價分享”的觀點逐漸獲得越來越多的學(xué)者和政府決策部門的認(rèn)同。

增加農(nóng)民分享土地增值收益，可以從以下兩個方面入手。

創(chuàng)設(shè)土地開發(fā)權(quán)制度，改革土地征收制度

在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會中，由于土地增值收益有限，變更土地用途所獲得的收益往往低于界定和保護(hù)土地開發(fā)權(quán)的成本，土地產(chǎn)權(quán)合約中也沒有關(guān)于土地開發(fā)權(quán)的相關(guān)規(guī)定。所謂土地開發(fā)權(quán)（Land Development Rights），是指改變土地用途及土地利用強(qiáng)度的權(quán)利。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化背景下，用途不同、利用集約度不同的土地價值差距日益擴(kuò)大。創(chuàng)立土地開發(fā)權(quán)制度，對改變土地使用用途和利用強(qiáng)度進(jìn)行法律規(guī)制，以規(guī)范由于改變土地使用用途和利用強(qiáng)度后所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益分配，成為各國土地制度發(fā)展的趨勢。20世紀(jì)50年代英國首創(chuàng)了土地開發(fā)權(quán)制度，美國于20世紀(jì)60年代亦設(shè)定土地開發(fā)權(quán)，法國則在20世紀(jì)70年代制定了類似于土地開發(fā)權(quán)的法定上限密度限制（高潔、廖長林，2011）。這些有關(guān)土地開發(fā)權(quán)的法律法規(guī)，成為這些國家規(guī)范土地開發(fā)的制度框架，也是其土地產(chǎn)權(quán)制度深化和細(xì)化的體現(xiàn)。

改革開放初期，我國農(nóng)村土地制度改革的重點是如何在國家、集體和農(nóng)戶之間合理分配農(nóng)村土地的產(chǎn)出，以調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性、解決糧油等主要農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)短缺問題（成德寧、侯偉麗，2013）。政府通過在全國范圍內(nèi)推廣家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，形成了“交足國家的、留夠集體的、剩余的都是自己的”農(nóng)業(yè)產(chǎn)出分配方式。這場農(nóng)村土地制度的變遷擴(kuò)大了農(nóng)戶自主經(jīng)營的權(quán)利，調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，成為改革開放后我國農(nóng)業(yè)持續(xù)增長的制度之源（冀縣卿、錢忠好，2009）。但是，這場土地制度的改革，僅僅開啟了土地制度演變的序幕。目前我國對于土地開發(fā)權(quán)的歸屬和土地增值收益的分配，在法律上還沒有明確的規(guī)定。盡管在我國現(xiàn)行的土地法律法規(guī)中，有些規(guī)定涉及到土地開發(fā)權(quán)的內(nèi)容。例如《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定“國家實行土地用途管制制度”。但是，目前我國法律文件中還沒有出現(xiàn)“土地開發(fā)權(quán)”的字樣，沒有形成完整的土地開發(fā)權(quán)制度。

為了構(gòu)建土地增值收益分配機(jī)制，首先應(yīng)創(chuàng)設(shè)土地開發(fā)權(quán)制度，從法律上進(jìn)一步明確土地開發(fā)權(quán)屬于國家，確保國家對土地實行用途管制，防止農(nóng)地過快、過度轉(zhuǎn)化為非農(nóng)建設(shè)用地；賦予政府出于公共利益征收土地的權(quán)利，以防止出現(xiàn)少數(shù)人在征地時漫天要價、妨礙國家建設(shè)和發(fā)展的情況。其次，在建立土地開發(fā)權(quán)制度基礎(chǔ)上，改革土地征收制度，從根本上改變土地補償標(biāo)準(zhǔn)制定的基礎(chǔ)，即把基于土地產(chǎn)值的補償制度轉(zhuǎn)變?yōu)榛谕恋卦鲋凳找娣窒淼难a償制度。具體的改革措施如下：

將土地出讓的市場價格而不是土地的產(chǎn)值作為土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)，使被征土地的類型、質(zhì)量和區(qū)位均可以反映到被征用土地的補償價格中來。這種以土地出讓市場價格為基礎(chǔ)的補償標(biāo)準(zhǔn)，可以把土地二級市場的價格信號傳遞到土地征收的一級市場來，便于被征地農(nóng)民更好地分享土地的增值收益。

在法律上明確規(guī)定土地所有者、承包者與地方政府分享土地增值收益的比例。從協(xié)調(diào)農(nóng)民個人利益和國家總體利益出發(fā)，在詳細(xì)調(diào)查和測算的基礎(chǔ)上，明確被征地所有者、承包者與征收者分享土地增值收益的合理比例。土地所有者分享的這部分土地增值收益，成為征收土地的補償費，直接支付給土地所有者；國家分享的這部分土地增值收益，則成為土地出讓金，由政府統(tǒng)一收支。

改革土地出讓金管理制度，提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例

我國在實行分稅制改革后，中央把土地出讓金劃歸地方政府，屬預(yù)算外收入，但沒有在土地出讓金的分配上作出明確規(guī)定。土地出讓金的支出缺乏透明度，很難進(jìn)行管理和監(jiān)督，一旦支出處于“失控”狀態(tài)，就容易滋生浪費和腐敗問題。而且，土地出讓金支出方面普遍存在著公共性和公平性不足的問題。2020年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》，提出“按照‘取之于農(nóng)、主要用之于農(nóng)’的要求，調(diào)整土地出讓收益城鄉(xiāng)分配格局，穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例”。文件還明確要求，除“北京、上海等土地出讓收入高、農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入需求小的少數(shù)地區(qū)，可根據(jù)實際需要確定提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的具體比例”之外，“各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）可對所轄市、縣設(shè)定差異化計提標(biāo)準(zhǔn)，但全?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）總體上要實現(xiàn)土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例逐步達(dá)到50%以上的目標(biāo)要求”。抓緊落實好這一政策，達(dá)到政策要求比例目標(biāo)，就可以為鄉(xiāng)村振興、“三農(nóng)”建設(shè)提供巨額資金，從而加快城鄉(xiāng)平衡發(fā)展的步伐，扎實推進(jìn)城鄉(xiāng)居民共同富裕。

【本文作者為武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心教授，武漢大學(xué)兩型社會研究院院長；本文系教育部人文社會科學(xué)研究項目“基于信息技術(shù)的我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈治理模式及政策設(shè)計”（項目編號：20YJA790005）的階段性成果】

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責(zé)編：羅 婷

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